土地财政终结可期

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土地财政将向何处去？2010年全国土地出让金收入达29397亿，同比比上年增长106.2%，高地价推动高房价，高房价拉动高地价，过去几年地价和房价的相互促进，导致商品房离普通购房者的实际购买力越来越远，政府不得不拿出大量资金和土地解决公众居住所需的公租房，整个社会皆被高房价所累。
土地财政终结可期
 
土地财政是高房价的罪魁祸首
商品房最大意义，在于把人变成房奴。
对于普通人而言，如果没有亲戚朋友的帮助，目前的房价意味着买一套房子，将被套20年到30年，于是政府主导的公租房逐步成为未来中国普通商品房发展的趋势和主导，市场分化如影随形。
有分析报告指出，在中国现行土地制度下，政府供地类似投放货币。其主要的理由有三，第一，相对于可出售建设用地的巨大市值，政府征地的直接成本非常微小，实在与发行"低成本、高面值"货币的原理非常相仿。第二，‘土币’本身具有财富储存的功能，在高通货膨胀预期下，‘土币’的财富存储功能甚至优于货币。第三，在供地融资的经济流程里，‘土币’可以抵押借贷，从而把银行存款动员为投资。”
目前，房子的居住功能正在被其金融功能所覆盖，为数众多的购房者买房不是为了居住而是为了自己手中那点可怜的人民币不至于贬值。
而商品房的金融功能源于地方政府将土地作为一种融资主渠道。有专家指出，中国房地产市场的实质是地方政府融资的一个制度安排。2010年全国土地出让金收入达29397亿，同比比上年增长106.2%，高地价推动高房价，高房价拉动高地价，过去几年地价和房价的相互促进，导致商品房离普通购房者的实际购买力越来越远。在土地价格猛涨的同时，各地方政府都赚得盆满钵满。不过，政府和开发商所得到的，正是普通购房者失去的。
从地方政府的收入构成来看，目前土地出让金在各省市的可支配财政收入中占了60-70%，换句话说，如果不是大量的土地出让金支撑，地方政府的大量公共项目将面临停摆。而地方总是由增建公共项目的冲动，这样的冲动必然导致的结果也就是土地市场的不断膨胀，土地出让金的大规模增加。
政府高价卖地，开发商从银行借钱买地，然后将所有成本分摊给每一套商品房的购买者，楼盘销售完成后，购房者从银行贷款，开发商解套，这是目前中国房地产开发的基本模式。
 仔细分析不难发现这个模式的脆弱性，因为即便是卖地的收入，也是借来的，开发商从银行融资买地。从这个角度看，中国楼市的杠杆主要不是加到家庭部门，而是地方政府。是地方政府向家庭部门借钱的一个手段。
一旦房地产市场有什么风吹草动，购房者借钱消费的冲动将会被惩罚，而这一依靠借钱维持的高房价地产发展模式也就有崩溃的危险。
当卖地越来越成为地方政府最为重要的收入来源之后，地方政府的资产负债表会呈现越来越强的正反馈效应，地价和楼价的上涨掩盖了其财务的脆弱性，它们的负债率容易被低估，而信用能力容易被高估，一旦楼市下行风险的出现，土地市场将落入谷底，地方政府平台债务将演变成银行的“幽灵”，而使得整体银行信用被动陷入收缩，因为中国银行信贷的90%是以人民币资产作为抵押的而发放的。
 
土地财政意义逐步丢失
土地财政的意义何在？
目前中国的地方政府或早已不堪重负。中国银监会在去年6月份公布了地方政府融资形成的负债为7万6600亿元人民币，财政部财政科学研究所所长贾康也表示，加上公司债等其他形式的债务，可能在8万亿元左右，相当于国内生产总值（GDP）的20%左右。他引述高盛公司的判断，认为公共部门实际负债率可能达50%。
据监管部门最新的数据统计，至2010年年底，中国最大的六家银行（包括国开行）融资平台贷款余额已经高达9.15万亿，全部金融机构平台贷款余额高达12.5万亿，负债规模或高达16万亿。
可见，地价和房价拉高之后，地方政府的财政状况并没有根本的改善。其主要原因是，随着土地出让金的猛增，各地方政府的公共项目的开支也猛增，其支出的增长速度超出了土地出让金收入的增长速度。
不仅仅是没有正效应，土地财政的负效应已经相当明显。地价的快速拉升，导致了全国各大中城市从2008年到现在的房价几乎翻了一番。以重庆为例，2008年3月，时任重庆常务副市长的黄奇帆在《杨澜访谈录》透露，2007年重庆商品房均价2700元/平方米，主城区居民月均收入也是2700元，房价收入比基本上是一比一。因此，黄奇帆得出结论，重庆老百姓买房最幸福。
然而到了2010年6-7月，重庆主城新房的均价已经飙升到了7000元/平方米以上，幸福指数已经变成了痛苦指数。重庆市政府不得不在全国率先推出大量的公租房来解决城市中低收入人群的居住问题。
按照重庆市的公租房计划，到2020年，重庆需要建设公租房4000万平方米，所需资金1000亿元。根据重庆公租房资金的解决办法，1000亿元中，政府将投入30％的资本金，由土地出让金收入、对高价房的税收、土地储备收入等来负担；此外70％要依靠市场融资，包括商业银行贷款、保险资金、信托、债券等。
根据国家发改委提供的最新保障房计划，“十二五”时期将建设3600万套城镇保障性安居工程，其中今年1000万套，明年1000万套，后面三年还有1600万套，使保障性住房覆盖率达到20%左右。
有人测算，按照每套保障房70平方米计，每平方米建设成本2000元计算，3600万套保障房需要资金50400亿元。无论对于中央政府还是地方政府，这都将是天文数字。如果每套保障性住房的资金需求为18万元（60平方米一套，每平方米为3000元），那么1000万套保障性住房需要资金1.8万亿，3600万套保障性住房就需要资金6.5万亿元。这相当于将花掉过去3-4年全国各地方所有的土地出让金收入。
实际上，随着物价水平的不断上涨，这个保障房计划所需资金还会大幅度的增加。值得注意的是，2011年，中央的保障性住房财政预算为1000亿元，如此少的资金可能导致各省市保障性住房成为不可能完成的任务。
 
关键是如何调整
土地财政的终结似乎是可以预期的！
从国外的经验来看，主要依靠“土地财政”建立的城市经济发展模式是不可持续的，将数十年后的公共财政收入提前收了，一旦大规模城市化进程结束，可供开发的土地日益减少，未来的公共财政状况将会面临严峻考验。
目前的情况是，不增加地方土地出让收入，对地方经济有很大影响；如果增加土地出让收入，18亿亩耕地红线又很难守住。
今年两会期间，财政部部长谢旭人表示，“十二五”，财政部将在合理界定事权的基础上，按照财力与事权相匹配的原则，“进一步理顺各级政府间的分配关系”，继续推进省直管县以及乡财县管的财政管理方式的改革。同时，逐步健全地方税体系，在中央统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限；具体而言，就是择时在全国推广资源税改革，研究开征环境保护税，推进房地产税的改革。