苏州大学
硕 士 学 位 论 文
（2008届）
我国府际争议的现状、成因及其降解
——基于省（部）级政府层面的考量
The Present Situation、Cause and Degradation for the Transverse Disputes among Chinese Governments
——The Investigation Based on the Level of Provincial and Ministerial Government
研究生姓名 蔡英辉
指导教师姓名 乔耀章（教授）
专 业 名 称 行政管理
研 究 方 向 行政管理学原理与方法
论文提交日期 2008年4月
中文摘要
中国府际争议频繁发生在各领域，缘于职能定位交叉重合，多元中央部委、省级政府产生诸多冲突；而经济圈与行政区并不完全重合，地方政府间展开了白热化的竞争。在宪法和法律缺位情况下，中央部委和地方政府作为行政主体，出于维护本部门利益，在行政活动中掣肘的事件时有发生，体现在资源争夺、市场壁垒、跨区域污染等方面，形成极大资源内耗并损害公共利益。
在府际争议日渐纷繁复杂的境况下，谋求消解府际争议的方略已成为当务之急。而中国宪法条款并未对府际关系予以界定，也排除了相对公正的司法介入行政协调，府际争议发生的几率倍增。美国宪法规定联邦具有“授予的权力”，州具有“保留的权力”，从宪法上明晰中央和地方权限，将立法和司法体系引入府际协调将会更好的保障公正。美国的司法审查和巡回法院制度值得我国借鉴，将会是捍卫公义并消弭多元中央部委与省级政府争议的良方。
在分权制衡成为主流的情境下，各行政主体应处于平等语境对话，尊重彼此利益并维系主体间性，达成信任协作的共识。立足法治视野下的整体治理重视分权制衡，在对资源整合的过程中实现持续的良性互动。当今公共服务主体日趋多元，后现代视野下的主体间关系取代主客体关系；政府应恪守行政契约并适当放权，掌舵而不划桨，吸纳非政府组织和社会团体共同治理，以公共服务法约束各方并实现多元共治网络，最终将府际争议化解于无形之中。
关键词：府际争议 宪政 后现代 共同治理
作 者：蔡英辉
指导教师：乔耀章(教授)
The Present Situation、Cause and Degradation for the Transverse Disputes among Chinese Governments
——The Investigation Based on the Level of Provincial and Ministerial Government
Abstract
The dispute between Chinese governments occur frequently in every field, because the function of governments coincide, multivariate central ministries and provincial-level governments produce many conflicts; And economic circle and administrative district do not coincide completely, white-hot competition spread out between local governments. Under the condition of vacancy in constitution and legal, central ministries and local governments campaign from time to time in order to defend department benefit, embody in resource fight、market rampart 、regional pollution, form maximum resource in-fighting and harm public benefit.
The disputes between governments complicate gradually, now the urgent matter is to seek for the general plan to solve problem. But the constitution of China have not yet limited the relationship among governments, have also removed the intervention of justice, the probability of disputes among governments increases. American constitution stipulates federation to have " the power of appointment ", state has " the power of reservation " , limit the authority between center government and local governments clearly in constitution, it will be better to guarantee just by leading legislative and judicial system into the coordination among governments. Judicial examination system and tour judicial system in America is worth to study for our country, will be the good method to defend justice and prevent disputes among multivariate central ministries and provincial-level governments.
Under the condition that apart power becomes main stream, every administration should be in equal dialogue boundary, respect the benefit of each other and hold together every parts, reach the common recognition with confidence and cooperation. The whole governance which stand under the field of vision of rule by law pay attention to cut power, reach the last-well mutual movement in the course of suiting for resource. Now, public service administration becomes multivariate day by day，the relationship among administration under modern field of vision replace the relationship among host and guest; government should strictly obey administrative contract and put right properly, steer the boat and do not paddle the boat , induct non-government organization and social organization administer together, restraint different aspects with public service law and reach multivariate network, eventually dissolve disputes among governments in invisible.
Key words: disputes among governments; Constitutional government; rear and modern; whole governance
Written by：Cai ying-hui
Supervised by：Professor Qiao yao-zhang
目 录
引 言 ……………………………………………………………………………… 1
一、研究的缘起………………………………………………………………… 1
二、文献综述…………………………………………………………………… 3
三、选题的意义和方法………………………………………………………… 4
四、分析框架…………………………………………………………………… 6
五、本文贡献及局限…………………………………………………………… 12
第一章 理论视角…………………………………………………………………… 13
一、行政主体间性理论………………………………………………………… 13
二、治理理论…………………………………………………………………… 16
三、企业型政府论……………………………………………………………… 17
四、囚徒困境理论……………………………………………………………… 18
第二章 中国府际争议的现状……………………………………………………… 20
一、我国府际争议现状概述…………………………………………………… 20
二、省与省之间争议的案例…………………………………………………… 22
三、部与部之间争议的案例…………………………………………………… 23
四、省与部之间争议的案例…………………………………………………… 25
五、多省部之间争议的案例…………………………………………………… 27
第三章、中国府际争议的成因……………………………………………………… 29
一、历史源流阐释……………………………………………………………… 29
二、立法层面探析……………………………………………………………… 31
三、条块分割阐述……………………………………………………………… 33
四、司法角度解析……………………………………………………………… 34
五、职责权利分析……………………………………………………………… 35
第四章 中国府际争议的降解……………………………………………………… 38
一、立法层面弥合府际争议…………………………………………………… 38
二、宪政层面处理府际争议…………………………………………………… 40
三、司法角度协调府际争议…………………………………………………… 42
四、区域行政角度整合政府间利益…………………………………………… 44
五、整体治理角度弥合府际争议……………………………………………… 45
六、多元网络角度促进府际协同……………………………………………… 48
结 论 ……………………………………………………………………………… 51
参考文献 …………………………………………………………………………… 53
攻读硕士学位期间发表论文 ……………………………………………………… 56
后 记 ……………………………………………………………………………… 57
引 言
一、研究的缘起 [1]
府际关系可以阐释为公权力之间关系，政府间秩序的构建可理解为权力秩序的构建。政府间关系的良性秩序以及平等语境的对话是必要的，这将使府际关系朝着互动交流的方向发展。实际情况往往事与愿违，各行政主体因利益不同而在资源争夺、政绩考量中产生冲突，损耗了行政资源并降低了服务公众的水平，阻滞了国家和社会发展。缘于此，弥合府际争议的意义则凸显出来。这是问题取向的危机管理，又不限于问题暴露后的修修补补；是基于公正平等框架提出制度建设，立法、司法、行政相对独立从而加强权力的制衡监督。十七大提出的大部制改革，是从避免“职能交叉、政出多门、多头管理”方面着手进行的，裁撤合并部委还会产生新的部委和新的府际关系问题。笔者基于对过去经验的总结，着眼于新部委成立后产生新问题的前瞻，建议将立法和司法体系引入府际治理中，宪法条款中增加府际关系协调，政府和社团在宪政的语境下多元共治，力求将府际争议消除在萌芽状态之中。
在全球化、信息化和网络化的时代背景下，政府间的权力依赖关系日益彰显。进而言之，政府之间必须交换资源，相互协商、彼此信任与通力合作，甚或形成政府合作治理的网络，以“整体政府”的共同目标彼此协作，此即政府间良性互动的核心要义。在我国实行单一制的情境下，“政府间关系模式以条块关系为基础”，政府在条块基础上各司其职。依据现行宪法、国务院组织法和地方组织法规定，中央部委和地方政府隶属国务院，接受国务院统一领导；国务院通过各部委和省级政府实施政令；地方政府除执行国务院指令外，还依法监管本区域事务；而中央部委则依法履行国务院授予的各项职能。中央部委和省级政府处于相互依存、彼此补充的地位，没有地方政府配合，中央部门难以开展业务；而没有中央部门的调控，地方政府也难以找到方向。在中央部委和地方政府一对多乃至多多对应的情况下，建立互信互动的组织间网络机制是必要的。
当前中国缺乏立法、司法、行政权限的明晰界定，关注纵向行政命令的上传下达，却忽视了横向府际关系处理。 [2]府际关系缺乏有效秩序的保护，这就给府际争议的发生埋下了伏笔。多元中央行政部门与地方政府之间的关系错综复杂，为争夺有限的资源而矛盾凸显。作为总体目标的执行者和局部政策的制定者，它们在条块分割的情境下博弈以谋求利益最大化，过度无序的竞争与难以避免的权力寻租削弱了我国的总体竞争力和凝聚力。多元的中央部委与省级政府关系处理不当会阻滞总体目标的实现，而在实际层面省级政府之间冲突已屡见不鲜，中央部委与省级政府争夺行政资源时常发生，中央部委之间争权并不罕见。 [3]府际争议挫伤了宏观调控能力，损耗了国家的综合实力，对整体的发展极为不利；下级府际争议若处理不好，将直接影响中央的威信和经济的发展。省级政府和中央部委或争议或联手，最终损害的是国家宏观利益及中央的威信，不利于区域发展及整体利益。从分权制衡角度分析府际争议具备现实意义。
任何行政主体都不是孤立的，各级政府处于动态变化中，在不同的角色中谋求发展空间，政府间秩序的构建是权力关系的权衡定位。法政框架下的政府间平等对话是必要的，法律上必须限定行政主体的责任与使命，此举将推动政府间良性互动。后现代语境下的各级政府已不能自成系统乃至游离于行政生态系统之外，而须在法治框架下寻求府际争议的解决途径。消除行政区划与经济区域冲突的不利影响，实现多中心的非政府组织治理体系成为大势所趋。从法约尔跳板原则阐述，及时有效的协调府际争议可大大减少行政资源浪费。本文基于治理理念，力求理顺多元中央行政部门与地方政府际关系，破除条框分割的束缚，建立平等协商的组织间网络机制，进而整合资源建立整体政府，促进国家的和谐发展及社会的稳定进步；立足于公正平等的法治环境，订立合作交流的契约，树立交流的信心；提出排解策略进行阐述并试图改善之，营造政府间平等交流、互信互动的语境，在持续的良性互动中谋求协调发展，最终整合资源以达到服务民众之成效。在宪政法治框架下，各行政主体在权力网络中找到合适的位置，在自己的应然坐标中做出行政决策、实施行政行为；以开放的姿态吸纳社团加入治理主体，达成公共服务主体的多元化、复合化、伙伴化、无界化。
二、文献综述
（一）国外研究综述
保罗·多麦尔（Dommel）在《管理地方政府的政府间关系》中，系统研究美国政府间的横向与纵向关系问题。他认为纵向政府间关系基本是两个体系的综合，即宪法和法律体系；横向政府间关系可看作是由地位对等的地方当局形成的分散体系，而且这些地方当局被竞争与协商的动力所驱动。D·赖特（Wright）的《理解政府间关系》、A·霍威特（Howitt）的《联邦主义管理：政府间关系研究》、R·西蒙（Simeon）的《加拿大联邦主义与政府间关系新趋向：给英国的教训》、M·庞特（Painter）的《公共部门改革，政府间关系与澳大利亚联邦主义的未来》及D·奈斯（Nice）的《联邦主义：政府间关系的政治》等着作，分别探讨了美国、加拿大和澳大利亚等联邦制国家下的政府间关系问题。正如保罗·R·多梅尔所言：“许多政策性和行政性的事务今天不知设计单个社区及其官员，还会导致上下左右纵横交错的官员或政府部门之间正式或非正式关系的复杂网络。”这些政府间关系有竞争乃至争议，本文以争议为研究重点。
哈耶克（F· A· Hayek）、蒂鲍特（Tiebout）、布雷顿（Breton）、何梦笔（Herrmann-Pillath）等人对一国内部地方政府之间的竞争由精辟的阐述，尤其值得一提的是德国着名制度经济学家何梦笔曾经对中国和俄罗斯的转型做过比较制度分析；转型期的中国中央部门和地方政府职能定位并不明确，府际争议在所难免。尼古拉斯·亨利在《公共行政与公共事务》一书中指出，美国有“超级地方主义”（主张多中心的分散治理等，关注政府的效率、效力和责任心等）和“巨人政府”（主张早就统一的、强有力的、管理整个地区的都市政府，关注市民文化的健康和社会公平）的争论；这些理论为治理情境下的解决中国府际争议提供了借鉴。
挪威Tom Christensen Per L greid的文章《后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府》，从整合的角度对弥合府际争议的解决指出了道路，协调中央行政部门之间的横向协作、部委与地方政府之间以及地方政府之间的协作，采取正式或非正式的方式实行跨部门协作，甚至可以为解决某些特殊问题或提供特殊公共服务而组成联合机构。协同政府意味着通过横向与纵向的协调，消除政策相互抵触的状况，有效利用稀缺资源，使某一政策领域的不同利益主体团结协作，为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务。这些促进合作的理论旨在更好的协作以提高服务效率，从而使政府以更好的整体形象出现。
（二）国内研究综述
国内较早研究府际关系的有林尚立、谢庆奎和陈振明，林尚立主要是基于条块关系从纵向和横向研究府际关系，谢庆奎则将府际关系细分并将政府部门之间关系正式列入府际关系行列，陈振明则认定政府间关系的主体是政府。着重对横向府际关系做出研究的有：陈瑞莲、张紧跟，他们在横向府际关系方面着述颇丰。陈瑞莲主编的《区域公共管理导论》较详尽的阐述了区域政府间竞争和协调的具体问题及解决策略；张紧跟的专着《当代中国地方政府间横向关系协调研究》则专门研究协调中国地方政府间横向关系以提高治理绩效，对将来的府际争议协调提出了建设性意见；陈瑞莲有《论区域公共管理研究的缘起和发展》，张紧跟有《当代美国地方政府间关系协调的实践及其启示》、《浅论协调地方政府间横向关系》，还有他们的论文《试论区域经济发展中政府间关系的协调》；他们从各视角分析了中国横向地方政府之间关系，以新公共管理尤其是治理的方式为中国横向府际争议的解决提出了十分中肯的见解。
条块基础在网络时代日趋落伍，僵化的管理体制难以弥合纵横交错的动态府际争议。斜向府际关系则应运而生，搭建多元行政主体交流的桥梁，将各节点联结以构建网络型政府。各行政主体处于网络之中，尊重地方政府和政府部门的话语权，维护主体间性从而破除行政层级，保障政治对话空间的开放平等，在博弈与妥协中制定行政契约；斜向府际关系倡导“能量场”的作用，打破上级政府自说自话的垄断地位；重视行政主体间协商对话和信息交换，最破除政府间一对一反馈困境，实现回应的多多互动；培养政府与社团乃至个人的共生价值观念，实现多元主体间全方位协调发展。
三、选题的意义和方法
（一）现实意义
改革开放前，经济活动由中央调控，中央与地方之间是条条块块的关系，政府间横向交流甚少，尚无维护自身利益的动机与意识；国务院以下的各级政府之间关系完全按照中央调控进行，或多或少有“井水不犯河水”的态势。随着开放的潮流，行政主体利益逐渐形成，经济区域与行政区域并不完全重合，加之担心本区域公共产品外溢，各地方政府为争取本身利益最大化而不断发生掣肘事件，体现在资源争夺、市场壁垒、跨区域污染等方面，这对整个国家而言形成了极大的内耗；而地方政府和中央部委职能交叉重合，多元利益难以协调，具体事宜很容易陷入多头领导或互相推诿的境地；当利益牵涉到多元的省级政府和中央部委的时候，问题将尤其复杂。譬如广为人知的微山湖困局，分别牵涉到鲁苏二省及水利部、农业部、环保总局等部门，普通的行政协调根本难以解决；同样的案例发生在太湖流域、松花江流域、长江流域、黄河流域、渤海等江、河、湖、海域，具体不再赘述；而缘于经济发展考量的府际争议则数不胜数，各级政府都打算盘谋求自身利益最大化，在缺乏有效法律约束监督的情境下，结果可想而知。
在笔者深入研究过程中，十七大提出了“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”的建议，这正是研究的意义之所在。大部制是为了优化政府部门职能，而降解府际争议也是为了更好的协调府际关系。本文分别从宪政法治、司法公正、分权制衡、权责对称角度指出问题的端倪并提出建议。横向府际争议的发生只是表象，而需要从深层次思虑原因，必须从立法上保障横向政府间以相对平等的地位出现，维护合法权益从而避免厚此薄彼的现象出现；国务院作为下级政府的上司难以做到不偏不倚，而横向府际争议涉及诸多公益事务从而影响深远，而司法途径能够维护社会公义，提议建立大区法院并以“司法最终原则”解决府际争议；单一制国家因缺乏监督制衡而往往产生“偏信则暗”现象，本文认为地方之间互相监督进而NGO介入协调，从而达到良好互动之成效；中央部委及省级政府职责定位并不明确，本文指出必须加强对职能进行立法规制，从而达到权责对称进而协调发展的共同目标。
（二）理论意义
中国是中央集权制国家，历来关注纵向府际关系的处理，而对横向府际争议关注甚少。国内比较关注横向府际关系的有林尚立、谢庆奎和陈振明，林尚立主要是基于条块关系从纵向和横向研究府际关系，未免显得有些从静态考量；谢庆奎则将府际关系细分并将政府部门之间关系正式列入府际关系行列，但对政府部门与地方政府之间的府际争议没有填充；陈振明则认定政府间关系的主体是政府。当前的府际关系研究陷入条条块块之中，而难以提供相对平等的话语语境，这就使得府际争议发生的频率大大增加。理论应能提供假设，就研究活动而言，理论与定律的作用形成一个循环：理论提供假设（定律的雏形），假设获得证实，成为定律，定律可用来验证或修正理论。 [4]本文基于平等交往角度，以虚拟的横向交流平台，提供给多元行政主体对话的语境，从而为弥合府际争议提供一条可行之路。
府际争议的有效解决遵循法治原则，本文试图整合法治与国家治理，力求摆脱仅从政治视角研究的窠臼，探索出适合中国情境的法治与善治之路；立足于地域不均衡发展的现实，解析横向府际争议之成因并提出行之有效的消解方略。中国行政生态环境处于交叉发展状态，多元的情境使公共行政不均衡发展并鱼龙混杂，在不规范的竞争环境下，府际争议层出不穷，社会法治受到挑战。府际争议早已超出了纵向和横向的条块关系基础，呈现出非常规的网络状发展的趋势，不同级别、互不统辖的府际争议纵横交错发生。中国发展更多植根于技术模仿而非制度优势，这就难免有后发劣势之虞；在法治尚不完善的情境下，改革在短期内会取得一定成效但终将因缺乏保障而归于失败。在处于后发的情境下，宪政秩序的缺位会引发大量追求效率而忽视公平的行为，假公济私、权力寻租等腐败现象层出不穷，各级政府为谋求政绩而不择手段，这在短期内或许会促进经济发展，但在协调冲突无章可循的情境下，也引发了大量府际争议，高层面对府际争议应接不暇，改革成果也因你争我抢而损失殆尽。后发优势只是模仿优势，待模仿优势耗尽时，则应发挥制度优势，把解决府际争议纳入法治轨道。
迄今为止国内研究府际争议的文章甚少，本文阐释府际关系的创新点在于填充了政府部门与地方政府间关系内容；同时主要从现实角度出发，基于解决问题的视点，研究政府间恶性竞争而产生的府际争议。缘于府际争议的主体往往是多元的，不但是省级政府之间、中央部委之间、省级政府与中央部委之间，而通常以杂糅的方式纠缠在一起，故而本文以矩阵式的管理策略应对府际争议，找到纷繁复杂的府际争议的共性，超越“条块分割”的缺陷，消除争端以促进各级政府自主协调发展，建立服务型政府以塑造整体政府的良好形象，重新唤起公民对政府的信心。本文希冀抛砖引玉的引起因体制不健全、法律不完善、竞争不规范、公平难保障而引起的府际争议的关注，找到争议的端倪从而加强立法进而达到法治国家尤其是依法行政的目的，实现从维护府际公平达到扞卫社会公义的境地。
本文在研究方法上采用比较研究法、逻辑思辨法、个案研究和文献分析法。
四、分析框架
（一）内容结构
本文主要研究地方政府（省、直辖市、自治区）之间、中央部委与地方政府之间、中央部委之间的争议，尤其试图探究网络化的多元地方政府和中央部委之间的争议。全球化时代的府际关系研究日趋纷繁复杂，以往的研究中侧重于纵向府际关系研究，关注横向的一般都是从地方政府之间关系阐述；本文则进一步拓宽研究领域，填充了中央部委与省级政府之间争议的研究。本文力求分析府际争议的具体成因，同时基于实践层面出发，提出了一些弥合府际争议的策略以资参考，希冀协调府际争议，塑造政府的整体良好形象。
本文基于多维角度考量府际争议的成因，从法治行政、经济利益、职责权限、条块分割、公平正义等角度探究。法律层面缺乏对府际争议的关注，未有《府际争议协调法》予以规范，更谈不上对府际争议处理的预警；行政区划与经济区域并不重合，地方政府与中央部委出于各自利益需求而产生争议的事件不胜枚举；地方政府和中央部委的职责权限并不清晰，为多元府际争议的发生埋下隐患；基于条块分割的管理体制本身已显僵化，因缺乏交流而难以处理危机事件；府际争议一般由国务院协调，而中央部委与省级政府之间的“位势差”而难以保障不偏不倚。本文指出府际争议发生的最终原因在于中央与下级政府关系没有理顺，在于中央与地方、中央与职能部门权限不清。
中国协调府际争议的法律不完善。有法律规定，解决行政机关间争议遵循的原则：一是行政系统内部解决，排除法院司法权的介入；二是争议双方的共同上级机关为争议的最终解决机关。 [5] [6]在法治尚待完善的情况下地方政府间极易竞争失范，各种利益相互碰撞并频频争夺资源，出现事与愿违的屡屡发生府际争议的结局；上级政府处理府际争议时自由裁量权过大，极易做出有失偏颇的评判，导致不公正事件的发生；当前《行政诉讼法》第十二条规定“人民法院不受理法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”这就意味着司法审查只针对省级以下政府；而法院只受理具体行政行为案件，也就预示着国务院对制定的行政法规可以不负责任；府际争议的解决还得在行政系统内部，这使得地方政府对中央命令的公正性产生怀疑，损害了两者的彼此信任，不利于冲突的弥合。府际争议的解决处于法律缺位的境况，消减了整体合力的发挥，也不符合宪政法治精神。
行政区划与经济圈并不重合导致府际争议频发，加上中央部委的利益参与，府际争议已陷入一团乱麻的境地。从地方府际争议而言，地方保护、港口大战、产业壁垒等经常发生；而水域污染的管理主体则加上了水利部门、环保部门甚至农业部门等中央部委，情境则显得尤其复杂，中央部委下无权对省级政府下命令，即便是中央部委之间的利益也很难协调，譬如渤海污染谁都在管，但犹如九龙治水般无果而终。从地方府际争议而言，学者见仁见智的提出应对策略，地理学者主要从行政区域的成因及发展前途考量；而经济学者主要从区域经济角度整合资源；以孙学玉为代表的行政学者则提出“省管县”的主张，对强县扩权与省直管县的可行性进行了精辟分析，提出了行之有效的建设性策略。 [7]这是协调府际关系的重要举措，扁平化发展是政府管理幅度的大势所趋。行政区划牵扯到各方利益而很少变更，应在尊重现状的情况下权变的解决，变动级别并非目的，最终将府际关系处理好才是可行之道。
各部委及省级政府权限不明从而导致府际争议发生。现有的《国务院组织法》并未明晰各部委的权限，省级政府职责也缺乏相应法律明确。在地方政府和中央部委的职责范畴交叉重合的情境下，行政争议在具体运作中时有发生，尤以行政目标迥异的监管部门与地方政府的争议为甚。环保和地方发展之争一直众人瞩目，相反的绩效考核标准使得矛盾难免，地方往往以牺牲生态环境为代价来发展经济，法律赋予环保部门的责任则是环境监管，两者矛盾常提交至国务院协调。审计总署与各部委及地方政府之冲突亦然，审计署在2004年掀起审计风暴，指出发改委等部门资金运作问题，一时有剑拔弩张之势；而审计地方也困难重重，地方处处阻挠，两者关系难以协调。国家安监总局与地方的利益本身就有冲突，安监总局的职责是加强安全生产监督，职责要求其必须关闭不合乎安全规范的煤矿；而地方为GDP增长不予配合，更有官员干脆参股煤矿，给安监总局执法造成了很大困难，迫使中央下达“留股就丢乌纱帽”的指令，可往往还是无济于事。
政府职能定位并不明确。宪法、立法法、国务院组织法、地方组织法并未对政府的职能做出阐释，笔者查询中国政府网、国务院各部委网站、各省级政府网站均未见详细规定省部级政府职能，府际争议发生的隐患十分严重；而同时缺乏处理府际争议的法律，我国具有制定行政法规主体资格的有国务院、各部委、国务院直属机构、省、自治区、直辖市政府和经济特区及较大的市的人民政府，立法主体的众多导致法律难以兼容乃至冲突严重，这使得协调府际争议时无章可循，可能最终只能提交国务院协调，而国务院无暇解决频繁发生的府际争议；缺乏保障公平竞争的机制，在法治框架下合理竞争资源是地方政府和中央部委的合理诉求，其中的恶性竞争须交由上级解决，司法系统无权介入国务院的判决，也就难以保障国务院行政协调的公正性，譬如中央部委和地方政府在资源争夺中，中央部委作为职能部门更容易“近水楼台先得月”，这挫伤了地方政府的积极性。加上行政级别不同、彼此缺乏信任等原因，府际争议已层出不穷。
科层制管理束缚了政府间交流。在赛马制的政绩考核标准下，各级行政主体基于自身利益诉求展开竞争，良性竞争可促进国家发展，恶性竞争则阻滞社会进步。中国中央集权制下的条块分割使得政府交流十分不便，残留有很多计划经济的特色，在市场经济进程中必将遭遇很多困难；而当前游戏规则尚待完善且缺乏有效监督机制，府际竞争极易嬗变为恶性竞争乃至产生府际争议，严重阻滞了政府整体合力的发挥。府际争议早已突破传统的横向、纵向及条块的研究范畴，而呈网络状的交叉蔓延之势。现在的管理体制及条块分割机制已不适应时代的发展，而需要发展放权职能，从而使得省级政府和中央部委有一定的权限和合作的欲望，进而以契约乃至法律的方式保障其精诚合作。
当前府际争议的处理方式难以保障公平。排除司法体系介入行政协调本身就是对不公正的，行政系统内部难以协调自身矛盾，故而需要引入其他体系监督，从新公共管理角度而言，可引入司法体系、NGO和舆论对府际争议进行协调，从而维护公平正义。成立网络状组织，引导政府间合作治理，保障公平公正公开。走出困境务需立基于治理理念，理顺中央部委与地方府际关系，破除条框分割的束缚，建立平等协商的组织间网络机制，整合资源建立整体政府，促进国家的和谐发展及社会的稳定进步。提出问题在于弥合争议而非增加裂痕，有效的基点即为法治，惟有纳入法治框架之中，才会有府际争议的解决，实现各级政府的共赢。本文从法治视野举证解析，探寻出整合行政资源的策略。
本文对遵循法治规律的整体政府予以阐释，强调社会公义、宪政法治、理解信任、透明开放、平等协商等理念；其秉承维护社会公平正义原则，充分尊重法律和民意，从宪政法治角度出发，在理解互信基础上兼容并蓄，力求达到透明开放以臻于完美，彼此平等协商以形成组织网络，力求双方与多方的互惠合作以实现共赢。中国政府际争议不可能一蹴而就，并非一朝一夕就能解决，而需要在宪政法治架构下进行调整。在地域发展非均衡的情境下，通过治理理念把利益相关者统合在一起，将地方政府际争议弥合在初始状态，发挥政府的合力，促进治理情境下的地方政府之间的公正平等并最终走向和谐发展。
（二）研究角度
本文研究府际争议的目的在于，营造多元行政主体间平等交流的氛围，实现后现代语境的互动交流。衡定级别并非目的，最终的超越层级从而实现中央部委和省级政府的良性互动才是初衷。由于单一制束缚和法制不健全，中央部委和省级政府之间争议往往难以得到有效解决，府际争议的成因并非单一的，而是杂糅交错的，故而必须从立法、司法、行政方面齐头并进，加强制度建设和秩序保障，重视独立管制机构的作用，吸收非政府组织的参与，从而形成多元共治的局面。本着协调和整合的目的考量其成因并对排解府际争议提出了一些建议，目的在于达成弥合府际争议进而实现政府间的精诚合作。
（三）理论支撑
本文从新公共管理理论出发，整合法律、经济、管理、政治视角探析府际争议的成因，从历史角度阐发并列举具体案例，以治理理论和组织间网络、整体政府等对府际争议的解决提出了一些降解策略。法律是构建平衡稳定的根基，而府际关系协调必须以法治为基础，从而促进依法行政；经济角度的阐释也是必然之路，省级政府和中央部委为争夺政绩不断博弈，将手中权力置换寻租从而获益。在宪法中并未对府际关系予以详细规定的情况下，权变的处理府际争议成为必然。
公平正义是本文的基点，缘于金字塔式管理体制束缚，地方政府和下级政府的权益往往得不到尊重。在排除司法介入的情况下，中央政府裁决中央部委和省级政府之间的争议难以一碗水端平。任何人都不能做自己的法官，司法介入行政争议是大势所趋。司法体系处于更超然的境地，以平等的语境处理府际争议。西方国家的独立管制机构值得借鉴，作为准司法机构起到不可替代的作用。地方政府的合法权益应该尊重，分权制衡得贯彻执行。司法体系必然在未来的宪政推行中起到重要作用。制度的建构是必然的趋势，宪政原则要求权责对称和监督制衡，在宪法中增加府际关系事项也是大势所趋。
后现代主义的“主体间性”是本文的理论视野之一。在条条块块的束缚下，政府间关系存在着上级政府靠行政命令垄断的情况；现代主义的主体理论则倡导独立性，从而难以调和各级政府间关系。后现代主义要求平等对话和互为主体，科层制明显有悖于这一原则，往往导致上级政府自说自话并侵害下级利益；而主体间性则关注政府之间的联系沟通，着力于构建同一语境的话语平台，从而促进多元政府之间平等的良性互动。
（四）研究路径
本文多头出发，齐头并进，主要以府际争议的发生源泉考量，力求从法治、经济、管理方面探究府际争议的成因，尤其从后现代语境力求达成多元行政主体间的平等对话。从宪政法治角度构建维护府际公平的框架体系，保障行政主体交流的民主协商；从府际治理角度整合纷繁复杂的府际争议，达到多元行政主体的共赢；注重非政府组织和社会团体的参与治理，形成网络型政府的多元共治。弥合府际争议从而使政府整体协同的服务民众，促进区域经济文化的发展。
（五）主要概念及内容
府际争议、整体治理、行政主体间性、协商民主
府际争议即府际争端，是各级政府及政府部门之间竞争产生的冲突纠纷。府际争议有纵向、横向和斜向之分，纵向的中央与地方府际争议、中央与政府部门间争议、有统辖关系的地方政府间争议、有隶属关系的政府部门间争议、上下级的地方政府与政府部门间争议；横向的同级政府部门间争议、同级地方政府间争议、同级政府部门与地方政府间争议；互不统辖的地方政府间、政府部门与地方政府间的交叉府际争议等。横向府际争议是发生在横向的地方政府及政府部门之间的府际争议。类别有横向地方政府之间的争议、横向政府部门之间的争议、横向地方政府和政府部门之间的争议，以及横向的多元主体平级政府之间的争议。
整体治理是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。整体治理所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供。整体治理可大可小，具有多重的可变性，最终目的在于实现法治基础上的共同目标，可以说是目标管理的一种实现典范，还具有后现代主义的精神内涵。
行政主体间性，是行政主体和后现代主义的结合，行政主体是大陆法系的行政法学中的概念，意涵为依法享有国家权力，以自己的名义实施行政活动，能够独立承担由此产生的法律责任的组织。后现代主义则强调主体间性，主体间关系取代主客体关系，倡导一种平等交流的语境，打破上级自说自话的垄断权。行政主体间性则是在获得了行政主体的合法性的基础上，尊重各级行政主体尤其是下级行政主体的权益，保障地方行政主体和下级行政主体的独立性，促成级别不同的多元行政主体达成信任、交流、合作的共识。
协商民主是解决府际争议的态度和精神，力求保障行政主体的地位平等。
五、本文贡献及局限
本文提出政府部门与地方政府之间的关系也从属于府际关系范畴，以中央部委和省级政府之间关系举例，将府际关系的内容予以完善补充；中央部委直属机构与地方政府关系，是历来为学界所忽略的问题，笔者在此填充补正。
笔者力求多元视角阐释府际争议的成因，从法律及制度设计层面考量府际争议的成因，突破仅从经济和行政区划层面研究府际争议的窠臼，而从制定善法和条约的角度衡量，形成组织间网络从而维护公平，保障政府之间形成良性互动，塑造整体政府的良好形象。加强宪政建设，保障府际争议的处理公平、公正、公开。约束公权力，将府际争议纳入司法体系协调。立法时侧重协调合作，力求达到事前监督。明晰政府权限，明晰公共利益范畴，对弱势方进行利益补偿。将社团纳入行政主体范畴，打破级别并提倡多元共治，提供优质公共品。
行政主体间性，是笔者在乔耀章教授指点下做出的创新，其披上了行政法学的外衣和兼具后现代主义的意涵，既尊重了法学意义上的分权制衡，也添加了后现代理论的主体间性，进行了一定程度的角色互换从而增进了彼此理解。通俗地讲，就是设身处地、身临其境的语境，自然彼此会更加信任和达成共识，进行精诚合作从而完成共同目标。这一理论应用于多元行政主体之间，尤其具备现实意义，这使得上级政府尊重下级政府意见，靠柔性举措而非强制措施推行政令；纵向分权的明晰，横向府际关系和斜向府际关系则减少了发生争议的可能性。
府际争议自府际关系延伸而来，是针对政府间竞争中出现的恶性竞争而言的，可谓为危机管理而生；府际争议有纵向、横向、斜向、网络状之分，尤其是涉及多元行政主体的纵横交错的网络型府际争议，政府间关系协调不可能一蹴而就。府际争议的每一个成因，都是难以逾越的突破点，而最终的解决途径在于民主宪政的推行和分权制衡的确立，可现实情境却让人失望。即便有所想或许也难以施行，只能谨慎的避免触及高压线，小心翼翼的如履薄冰的前行。正如贺卫方教授所言，书生的能力是有限的。大家尚且望洋兴叹，本人的认知能力欠缺，更是难以解析与中国威权体系紧密联系的、交叉叠合的多元行政主体参与的网络型府际争议，故只能着眼于中央部委和省级政府之间的争议来研究。即便如此，这依然是一个富有挑战性和规模宏大的课题，本人水平有限，只能做梗概研究，有诸多疏漏之处，请各位方家赐教！
第一章 理论视角
理论是研究的基础，笔者拟从行政主体间性理论、治理理论、企业型政府论、囚徒困境理论对府际争议予以阐析。笔者最初是将行政主体和主体间性分别阐述的，经恩师乔耀章教授指点而将二者结合起来，将行政法学知识和后现代主义理论糅合，争取达到融会贯通之成效。 [8]治理理论是描述多元行政主体之间秩序的；企业型政府论则力求塑造政府的竞争意识和服务精神；囚徒困境阐述了多元行政主体在行政生态环境中出现的种种尴尬境地。这些理论的应用，在于分析府际争议的成因，基于此提出行之有效的降解府际争议的方略。
一、行政主体间性理论
行政主体间性是行政主体之间的一种关系，并非简单的融合，而是采用后现代主义之主体间性理论的贯通。从此种意义上讲，主体间性代替了主客体关系，上级政府自说自话的垄断地位被多元行政主体的平等交流所取代，这就蕴含着更丰富的协商民主内涵。中央部委面对着除自身以外的地方政府、其他部委、地方机构等多元行政主体，地方政府亦然，实际上是一对多到多对多的体现，包含内容十分丰富。本文在研究范围上有所取舍，对府际关系进行补充拓展时，主要以是否具有行政立法资格作为衡量标准，换言之，侧重研究根据职权立法的国务院、中央部委与地方政府（包括省级政府、较大的市政府）之间的关系。具体而言，中央部委下属的司、处与地方政府的关系，归根到底还是中央部门与地方政府间的关系；而无立法地位的地方政府与中央部门间的关系，最终也是上溯至有立法地位的地方政府与中央部门的关系。
主体是现代主义的核心概念，它建立在主客二分化基础之上。现代主义的主体性已经落伍，导致政府间级别关系突出，剥夺和摧残了地方政府的利益，引起主客体的对立。后现代主义的主体间亦即主体之间的关系，它以共同的客体为对象而结成交往关系，促进各级政府发挥能动性。主体间性概念由胡塞尔创始，由海德格尔和梅洛·庞蒂发展。主体间性就是主体之间的相互理解和融合，不同主体间的共识。政府间关系是主体间的交往和对话对文本的学习、传递、理解、形成。后现代性所意味的非地域化，意味着所知的公共行政理论和理论化方式的终结。……围墙已成过去；商品已成过去；我们所理解的官僚制也已成过去。 [9]这就将行政主体间关系置于平等语境，形成能够提供有效公共产品的能量场。
从中国的行政生态环境来看。行政主体是指依法享有国家行政权，以自己的名义实施行政管理活动，并独立地承担形式意义上的法律责任的组织。行政主体的分类有：外部行政主体与内部行政主体、中央行政主体与地方行政主体、职权行政主体与授权行政主体、地域性行政主体与公务性行政主体。 [10]行政主体从职权范围而言，可分为：国务院，各部委，直属机构，部委管理的国家局，地方各级政府，地方政府的派出机关，县级以上地方政府的职能部门。 [11]无论行政主体的类型如何划分，其都是能够独立承担责任的行政组织进而符合法治原则。
行政立法主体是指依法取得行政立法权，可以制定行政法规或规章的国家行政机关。根据宪法、有关组织法及《立法法》等法律的规定，我国行政立法主体为：国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市政府和较大的市的政府。行政立法的权限划分为：国家权力机关与国家行政机关间的立法权限划分和国家行政机关之间立法权限的划分；行政机关立法权限划分又分为国务院与中央部门立法权限的划分，国务院与特定的地方政府的行政立法权限划分。 [12]立法法关于立法权限的规定，只有权力的分配而缺乏相应制约，使权力被分割得七零八碎甚至被法律承认。国务院和各部委制定的规章适用范围涵盖全国，地方政府制定的规章适用于地方；可在立法权限划分不明确的情况下，各行政立法主体制定行政规章时力求自身利益最大化，行政法规之间存在大量冲突，府际关系日益复杂。国务院、各部委和特定的地方政府都是根据宪法、国务院组织法、地方组织法等规定的职权立法。中国《立法法》第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”而中央部门与地方政府制定的规章有同等的法律地位，就没有理由把中央部委与省级政府之间的关系排除在府际关系之外。
概言之，从法理层面看，由于政府部门和地方政府都是可独立承担责任的行政主体，其间产生的关系当然可视为府际关系。德国通过行政合法性原则对委托立法予以严格限制，对行政过程规定了理性和负责性的高度准则。 [13]德国模式塑造出了合乎法治要求的治理主体。基于法理视野以宪政之维阐释府际关系的源流，进一步延展府际关系研究范畴，将部委与地方政府之间、中央政府与中央部门之间关系填充进府际关系研究的内涵中，尤其着重探究多元交叉的网络型府际关系的发展脉络。笔者以行政主体和行政立法主体为基点，认为府际关系是各级政府及政府部门之间多元主体相互作用产生的网络型，包括中央政府与地方政府之间、中央政府与政府部门之间、地方政府之间、政府部门之间、地方政府与政府部门之间的关系及以上多元主体纵横交错的网络型关系。
后现代主义大家福柯认为，20世纪是同时性和并置性的时代，世界是一个点与点之间的相互连接、团与团之间相互缠绕的风格。 [14]行政主体之间由于时代背景、利益需要、政治立场等的不同，难免存在不少矛盾和冲突。后现代主义则注重在民主、平等、信任、协商的情境中，通过对话的方式消除不同主体间的分歧，兼顾每一主体的不同利益，满足不同主体需求，从而达成价值共识。政府的职责是为民众提供公共服务。公共服务意味着要对复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡。 [15]后现代理论则将各行政主体置于网络之中，促使其在行政生态系统中合理定位，使得地方政府和政府部门达到平衡，避免上级政府的自说自话，重视地方政府的权益，从而使得各级政府凝聚力量而提供优质的公共品。欲要获得真正的自由，必生活在自己曾推动其形成的社会和政治安排之中；必享有宽广的行动领域而不受约束；必自己决定该如何生活，而非从他人那里获得思想理念。 [16]后现代语境下的府际关系由多元行政主体组成网络体系，营造地方政府政府及政府部门交流互动的平台。
2008年2月发生的韩国崇礼门纵火案，消防部门与文化部门交涉迟缓，未能协商达成及时有效的灭火方案，导致崇礼门完全焚毁坍塌。这是交流沟通和危机意识匮乏的结果，而整体治理或将是化解困境的策略。多元主体参与而制定的政策，各参与方才会有兴趣去执行，被动接受的政策极易被误读或拖延，下级政府通过各种方式发出自己的声音，通过非权力话语表达反权威话语，从而走向多中心、多元化的语境。从中国的大部制改革来看，在不断的试错和职能整合过程中，部委之间乃至部委与地方政府之间关系愈加复杂；大部制改革决不会戛然而止，未来的行政改革会继续推进部委合并与职能整合，精简机构和扁平化成为潮流。行政改革中若一味的屈从于行政级别衡定，仅政府间交流的规格层次就会难以确定，勿论实质层面的政府间良性互动。
斜向交流立足于法治宪政，破除政府间一对一串联的困境，实现多向并联的多对多互动。各地方政府的地位会有升有降，斜向府际关系则不必重新界定行政级别，抉择出协调府际关系的佳径。国务院机构正在沿着十七大提及的大部制进行改革，政府机构调整后的级别确定日益繁琐，从斜向府际关系考量可破解难题。政府间关系难以靠层级交流界定，搭建回应式府际交流平台成为当务之急。后现代语境并不满足于事后监督救济，争取让多元主体的意见得以充分表达与释放，让民众参与进而成为网络治理主体，保护弱势群体权益并提供完善的公共产品。
二、治理理论
权力秩序可以分为两种类型，一种是压制型秩序，即通过暴力夺取权力，又靠暴力维持和建构秩序；其二是协调型秩序，通过民主方式确立的权力秩序。 [17]而中国当前的博弈环境难以保障公正，单一制情境下的压制型秩序影响着府际关系协调的进程；但府际争议绝非仅靠政府强力就可加以维持，缺乏公义的行政协调难以奏效。治理理论则应时所需，使我们摆脱了囿于政府与市场的思维定势。立足公正平等的整体治理，力求将非政府组织纳入治理主体从而实现多中心的和谐共治，是最终有效协调日益纷繁复杂的网络型府际关系的坦途。
俞可平认为，治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益；善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。 [18]治理理论把自组织网络和互信的因素引入治理情境，从而构建起日臻完善的体系。“善治”理念是相对理想的政府管理方式，理应成为中国政府改革的风向标。 [19]公共治理重视法治，一切决策都在宪法框架下进行；充分重视民意，以服务民众为导向，力求达到服务型政府；政务公开透明，保障民众的知情权与建议权；网络组织的平等协商，尽量采用圆桌会议的方式，增强彼此互信，最终都是为了更好地行使政府的服务职能，赢得民众满意。
治理的新形势体现在，公私部门之间的互动模式之变化，必定与世界的复杂性、动态性和多样性息息相关。在有效的治理情境下，社会成为一个“积极的社会”，换言之，是“一个能够自我控制的社会”。 [20]在动态的运行机制中，地方政府之间、中央部委之间、地方政府与中央部委之间，需要不断的重新定位，展示诚意进而精诚合作。在当前中国缺乏合理分权和法律规制的情况下，地方政府的主体地位是需要尊重的，中央部委的合法权益也应该尊重，上级应该尊重下级行政主体的独立性地位。技术性的修修补补与口号的提倡并不奏效，而必须在实质层面上赋予行政主体一定独立性。在法、日、德等国家，行政主体的独立性都是受法律保护的。只有在行政主体具备独立性，从而能够为自身行为负责的基础上，才能够形成有效的治理网络，多元行政主体的府际关系才能处理好。
三、企业型政府论
中国当前公共行政面临的突出问题有：党委与政府的二元体系造成党政不分；权力过于集中，政府职能配置不合理；纵向层次过多，机构规模庞大；横向部门划分过细，职能交叉重复；管理幅度失当、比例失调；人员严重超编，行政成本居高不下；公营部门高度垄断，缺乏竞争；行政文化的消极方面，制约行政改革进程。 [21]这些先天性的不足，也存在于中央部委和地方政府序列中，府际关系协调雪上加霜。机构臃肿、人浮于事现象的存在，使得政府之间关系愈加复杂，政府间关系的处理，缺乏主动协调的精神和动力。老朽的官僚制体系，需要在宪政法治、分权制衡的基础上，注入新的精神以激发其活力。企业型政府论则是激发政府新活力的催化剂，立基于民主自由基础上的企业家精神，将推动政府为民众提供更好的公共产品，这正是时代之需。
企业型政府是指富有企业家精神的公共管理者，运用创新和可持续的战略，破除官僚制的缺点而达到资源优化配置，从而实现政府的高绩效管理。 [22]其最为强调的是企业家精神，重视公共服务提供主体的多元化，改进公共服务供给体制。中国当前行政环境具有党政不分、非政府组织过于弱小等不足，政府能量在当前的市场中所占权重过大。行政力量难以被有效监督，政府没有外界驱动而难以自觉创新，这就需要一种新的理念成为政府创新的源泉。企业型政府具有顾客至上、成本意识和创新理念，是企业家精神和企业理念在政府改革和运作中的移植和渗透。孙学玉教授针对中国当前困境提出了一系列建议，具体在于：实现公共行政的全方位创新，藉扁平化结构促使权力下移，放松政府规制和完善行政许可制度，改进公共品供给机制，深化机构改革。 [23]企业型政府论则超然的协调府际关系，促使多元行政主体精诚合作，倡导社会公义、宪政法治、理解信任、透明开放、平等协商等理念；在维护公共利益的基础上集思广益、开诚布公，基于平等协商立场，以理性为支撑平台，增强决策的合法性，形成良性的互动与循环。
信息化潮流下府际关系愈来愈错综复杂，表现出多元化、交叉化、网络化趋势而需要从三维乃至多维角度探讨，最终形成网络状立体研究范式。政府在信息社会以整体的形象出现在民众面前，一旦出现负面消息便会通过网络等媒介迅速流传。政府决策效果如链条效应，环环相扣，牵一发而动全身，甚至一招不慎，全盘皆输。问题的关键则转向如何规避条块结构的弊端。各部委与地方政府应以政府与市场为主导，引入新思维予以补充修正，将条块分割的缺陷予以补充，整合各方力量进而重塑政府形象。秉承维护社会公平正义原则，充分尊重法律和民意，从宪政法治角度出发，在互相理解信任基础上兼容并蓄，力求达到透明开放以臻于完美，彼此平等协商以形成组织网络，力求双方与多方的互惠合作以实现共赢。
四、囚徒困境理论
博弈论又称为对策论（Games Theory），是研究具有竞争性质的理论和方法。博弈问题由三个要素构成：即局中人（players）又称当事人、参与者、策略等等的集合，策略（strategies）集合以及每一对局中人所做的选择和赢得（payoffs）集合。博弈论思想古已有之，《孙子兵法》算是一部博弈论专着，而田忌赛马是博弈论的一次成功应用。博弈的类型有合作博弈、非合作博弈、完全信息博弈和不完全信息博弈、静态博弈和动态博弈。合作博弈研究人们在利益相互影响的局势中如何选决策使自己的收益最大，即策略选择问题；非合作博弈研究人们达成合作时如何分配合作得到的收益，即收益分配问题。完全信息博弈研究是对所有参与者的策略空间及策略组合充分了解；不完全信息博弈则是信息不对陈情况下的博弈。静态博弈是指参与者同时采取行动，或者尽管有先后顺序，但后行动者不知道先行动者的策略；动态博弈是指双方的的行动有先后顺序并且后行动者可以知道先行动者的策略。博弈论最典型的模型是囚徒困境理论，而公用地悲剧也是博弈论的一种现象。
在现实层面，各行政主体之间的博弈比比皆是，譬如价格大战、污染博弈等。具体有江河湖海治理，本已涉及多个地方政府，又牵涉到水利部、环保总局、安监总局等的职责利益，愈加难以理出头绪，从微山湖等跨省湖泊的困境可见一斑。房价居高不下也可以看出多元行政主体之间的利益难以协调，虽由中央政府动员九部委遏制房价上扬，但终究成效甚微甚至房价疯涨，其中涉及到地方政府、建设部、国土资源部、税务总局等机构的利益，从而难以协调，究其根本原因，由于土地出让金可以不受人大预算支配，还涉及到分税制后“财权上收，事权下放”，地方政府并无过多税源，故只能从土地出让金中获益，地方政府乐此不疲。监督部门与被监督部门间关系微妙，如省与省之间的社会保障并不统一所引发的一系列问题必然牵涉到劳动和社会保障部的协同，多元府际关系已经日益突出，协商合作乃至联署发布消息已成为当务之急。
博弈论在府际关系运用中，需要保障公正平等和信息对称，增加彼此信任度。地方政府之间关系则错综复杂，从经济人角度出发恶性竞争和导致“公地悲剧”。中央部委和省级政府权责划分不清而多头领导或互相推诿，行政立法主体的泛滥和协调的匮乏，多元主体的无序博弈让府际关系处理雪上加霜。部委与地方政府之间有着千丝万缕的难以割舍的联系，劳动保障部和卫生部联合发布关于乙肝歧视问题意见，具体执行靠地方政府的努力，中央部委与省级地方政府间有千丝万缕的难以割舍的联系。博弈论使地方政府和中央政府部门看到共赢的好处，互为载体，彼此信任，形成共同语境，目标自然协调一致；而“调和论”观念要求在瞬息万变的情境中树立协同政府和整体政府理念，使中央政府部门与省级政府关系健康理性发展。平衡各方利益，使多元行政主体达到共赢和良性互动。
人的智慧是无穷的，理论的发展是无止境的。真理并无禁区，暂时的禁区只会局限现在而无法禁锢将来。试想满清末年的预备立宪，其四项基本原则是：“三纲五常、祖宗之法、大清朝的统治和“慈禧太后的最高皇权”不能变”，现在早已无影无踪。回首百年中国宪政历程，当年和现在的禁区终将烟消云散；台湾的报禁废除即为例，虽历经坎坷但终究修成正果，毕竟“因言获罪”并非光明正大之举。笔者的思维有所欠缺，难免有疏漏之处，以行政主体间性理论、治理理论、企业型政府论和囚徒困境理论，来分析府际争议的成因，并从立法、宪政、司法、区域行政、整体治理和多元网络角度提出降解之道。
【注释】
[1] 本文从最初的选题开题到最终的定稿，都得到了师兄周义程博士的指点，每当我遇到困惑之时，总是求教于师兄，他总是不厌其烦的为我答疑解惑。无论是横向府际关系还是斜向府际关系，抑或是笔者未来将要着力研究的网络型府际关系，都是受他灵感的激发，在此予以感谢！
[2] 蔡英辉、耿弘：《步入法政文明的中国横向府际关系探究——以多元省部级政府间关系为例》《中共浙江省委党校学报》2007年第5期P29-33．
[3] 在初始研究中，我认为中央部委与省级政府是横向关系，在预答辩中芮国强副教授指出中央部委与省级政府属于条块关系，难以证明其为横向关系，笔者对此深表赞同，却也陷入困境。经乔耀章教授赐教，将“横向”隐去，虚化为副标题中的“基于省部级政府层面”，也就避免陷入证实横向的困局。后经思考，笔者认为中央部委与省级政府间关系不能完全视为横向关系，亦可视为斜向府际关系，这有待后续深入探讨。在此感谢恩师乔耀章教授的赐教和芮国强副教授的指正。
[4] 吕亚力：《政治学方法论》三民书局中华民国六十八年（1979年）版P42．
[5] 沈荣华：《现代行政法学》,天津大学出版社2003年版P83．
[6] 本文最初的思索，即源于备战考研过程中研读沈荣华教授的著作所激发的灵感，当时想到，譬如山东的一个乡镇与接壤的江苏的乡镇产生争议，其共同上级为国务院；何况尚且有山东与河北、浙江与江苏……湖北省更是九省通衢，接壤地带数不胜数，照此而言，此问题类似于无解，国务院根本无暇顾及如此众多的府际争议。此问题曾求教于沈荣华教授，并得到了满意答复，在此予以致谢！
[7] 孙学玉：《强县扩权与省直管县(市)的可行性分析》,《中国行政管理》2007年第6期P17-20．
[8]“行政主体间性”理论是受恩师乔耀章教授指点的产物，笔者原本是分别阐述行政法学中的行政主体和后现代主义的主体间性；力求将二者融会贯通，将行政法学知识和后现代主义结合起来，推动理论的发展。
[9] 戴维·约翰·法默尔：《公共行政的语言：官僚制、现代性与后现代性》中国人民大学出版社2005年版P300．
[10] 胡锦光：《行政法学概论》，中国人民大学出版社2006年版P26-28．
[11] 胡建淼：《行政法学》，复旦大学出版社2003年版P56-58．
[12] 张世信：《行政法总论》，复旦大学出版社2002年版P134-136．
[13] 刘兆兴、孙瑜、董礼胜：《德国行政法—与中国的比较》，世界知识出版社2000年版P137-138．
[14] 米歇尔·福柯，2001“不同空间的正文与上下文”，包亚明《后现代性与地理学的政治》，上海教育出版社，P18-28．
[15] 珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》P132．
[16] 戴维·米勒：《<自由读本>导言》，《论自由》，Liberty，Oxford University Press，1991．
[17] 江国华：《权力秩序论》，《时代法学》2007年第2期P24-35．
[18] 俞可平：《治理与善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期．
[19] 周义程：《善治视角下我国政府管理的创新》，《中共南京市委党校南京市行政学院学报》2004年第2期．
[20] 俞可平《治理与善治》《社会科学文献出版社》P218-237．
[21] 孙学玉：《企业型政府论》，社会科学文献出版社2005年版P235-243．
[22] 向乔耀章教授请教中，他着重指出，必须正确认识到，企业型政府并非企业化，而是侧重引入竞争机制。
[23] 孙学玉：《企业型政府论》，社会科学文献出版社2005年版P264-283．
第二章 中国府际争议的现状
我国府际争议层出不穷，从发生方向分类，有：上下级的纵向府际争议、平级的府际争议、互不隶属且级别相异的斜向府际争议，更多的是多元杂糅的网络型府际争议。本文侧重研究省级政府与中央部委及其直属机构之间的争议，而对纵向府际争议未有研究，也并未涉及特别行政区政府与省部级政府之间关系；斜向跨越行政级别的府际关系笔者另有阐述， [24]斜向府际关系基于行政级别又超越行政级别，目的是实现法政语境下的多元行政主体间良性互动，实现司法介入协调的共同治理；多元网络型府际关系，笔者期待进行后续研究，在此难以一一解读。本节拟对我国府际争议现状进行阐述，有的放矢的分别举例分析省际争议、部际争议、省部争议及多省部之间争议，力求对府际争议进行归类阐释。
一、我国府际争议现状概述
中国尚处于行政生态模型中的过渡社会，正经历传统向现代的变迁，其公共行政具有异质性、重叠性、形式主义等特点。 [25]多元的情境使公共行政不均衡发展并鱼龙混杂，在不规范的竞争环境下，府际争议层出不穷，社会法治受到挑战。中国发展更多植根于技术模仿而非制度优势，这就难免有后发劣势之虞；在法治尚不完善的情境下，改革在短期内会取得一定成效但终将因缺乏保障而归于失败。 [26]在处于后发的情境下，宪政秩序的缺位会引发大量追求效率而忽视公平的行为，假公济私、权力寻租等腐败现象层出不穷，各级政府为谋求政绩而不择手段，这在短期内或许会促进经济发展，但在协调冲突无章可循的情境下，也引发了大量府际争议，高层面对府际争议应接不暇，改革成果也因你争我抢而损失殆尽。后发优势只是模仿优势，待模仿优势耗尽时，则应发挥制度优势，把解决府际争议纳入法治轨道。
中国省际边界区域有诸多不稳定因素，历来是实际上的三不管地带， 给社会治安以及社会稳定带来了挑战。不少省都是与数省交界，除了台湾和海南以外的其他省份都陆地接壤，湖北更是九省通衢，分别与河南、安徽、江西、湖南、重庆、陕西交界；众所周知，省际地区的关系难以协调，仅凭一省之力根本无法解决问题。1995年附近，省界纠纷已逾千起。这些省际地区的关系难以协调，监管难度很大。中央部委作为有立法资格的行政主体不断扩张权力，从中央到地方、从权力机关到行政机关的立法活动，缺乏系统、合理的法律规范来限制，现有的立法法对授权立法的规定并不清晰，对违规立法的惩戒措施尚未明确。
经济圈与行政区并不完全重合，基于“经济人”视角考量，地方政府间展开了白热化的资源争夺。地方政府作为行政主体，出于维护本部门利益，在行政活动中与其他地方政府掣肘的事件时有发生，体现在资源争夺、市场壁垒、跨区域污染等方面，这形成极大的资源内耗。中央政府与政府部门之间关系被认为是上下级而研究甚少，对政府部门之间的关系也关注不多。政府部门起到统筹与专业化作用，我国中央部委有立法资格，其独特性不可替代，作用不容小觑。府际关系有政府部门与地方政府之间关系，地方职能部门始终在参与地方政府决策和地方政府关系协调，多元中央行政部门与地方政府早已交织在一起。随着中央部委和省级政府自主性的增强，府际关系早已超出条块关系基础，呈现出非常规的网络状发展趋势，可中央政府无瑕兼顾平衡地方利益。地方政府与中央部委的职能犬牙交错，不同的利益诉求导致冲突不断；行政区划与经济区域嵌合重叠，各级地方政府基于不同需求而彼此掣肘；中央部委之间利益冲突的现象不胜枚举。
在法制不完善及宏观调控不到位的情况下，地方政府从自身政绩角度考虑，打起招商争夺战，纷纷降低引资标准，甚至通过赠送土地使用权、降低税率等方式压低准入门槛；争相上马冶金、机械等项目，形成重复建设；这种做法对于单个地方的经济增长有利，但损害了整体利益和弱势方的权益，可谓“鹬蚌相争，渔翁得利”。在市场总量有限，势必产生竞争冲突，进而形成地方保护；随着企业投资兼并，人员和资金流动加速，经济纠纷增多，难免产生地方政府际争议。被中央限制的开发区建设，看起来是中央与地方的博弈，深层原因则是地方的恶性竞争和盲目开发，迫使中央不得不宏观调控。随着经济改革的不断深化，跨区域人员及资金流动加速，企业对外投资兼并增加，经济纠纷猛增，对于跨区域企业、人员及资金的管理方式，地方政府之间难免产生分歧，而林林总总的关税壁垒等地方保护主义实际上已经成为给地方间良性互动的障碍。例如房价攀比、长三角机场建设大战、深水港竞争、汽车产业壁垒等；近者如江苏铁本事件，在中央三令五申的情况下，仍迎风而上重复建设，被当作反面典型勒令停产。如此林林总总，不再赘述。
二、省与省之间争议的案例
中国省界省交界区域，在治安和环境保护方面困境重重。行政区域界线不清引发了大量边界争议，跨界犯罪和环境污染问题尤为突出。部分省份不愿给自己增加麻烦，抱着拒不合作的态度，甚至偏袒己方的违法行为，而不断的推卸责任。譬如山东临沭造纸厂和化工厂以邻为壑，将大量工业废水排往江苏东海、赣榆和山东临沭三县交界处的石梁河水库，造成严重污染，并对连云港的抗议不予理睬，致使连云港市养鱼专业户严重损失的跨界污染事故，受害者联名上告，官司一直打到国务院和国家环保总局，最终以连云港方的胜诉告终。 [27]连云港对山东方面的行政不作为无计可施，只能上诉到国务院。这实际上是地方政府之间的关系问题，对于地方政府的行政不作为，另一地方政府无计可施，只能上诉到更高一级政府，而这对上级行政资源会造成无形的浪费。跨区域河流污染事件并不鲜见，无独有偶，2005年6月，江苏排出的污水侵入浙江嘉兴，造成嘉兴水产养殖遭受损失。江浙交界处常因水污染等问题争得不可开交，虽屡经中央协调和媒体报道却收效甚微。另有大气污染，如2006 年6 月河北农民烧麦秸产生的烟雾被风吹到北京，致使北京空气严重污染。
豫陕两省关于三门峡水库之争，已经闹得不可开交。矛盾已经超出了单纯的技术层面，上升到了政治层面——两省人大代表在全国人大提出相反的议案，陕西炸，河南要保，争端的层级越出了水利部以及黄河管理委员会行政调解的范围。背后的省际利益考量进入法律调整的范畴，处理不好必将是利益相害的结局。” [28]三门峡水库自建设之初即充满争议，时任领导人相信人定胜天，矢志于治理好千年为患的黄河，在三年饥荒期间倾全国之力建设，不顾陕西的强烈反对而盲目决策；在极端个人崇拜的狂热主义影响下，当时只有黄万里和温善章敢于反对，但最终异议者的担忧成为现实，泥沙淤积给关中平原带来无穷后患，也导致了陕西河南两省的争议全面爆发。实际情况是以牺牲陕西的权益保障了下游的利益，在缺乏司法介入和立法协调的境地下，问题只能一再搁置而难以彻底解决。
蜿蜒数千里的江河流域问题，跨越多个省份的府际争议日趋严重，如长江、黄河东西横跨数省区，协调难度自然增大。2002年7月初，淮河安徽段蚌埠闸向下游江苏境内的洪泽湖泻洪，囤积在安徽、河南境内的大量工业污水也一同排入淮河，下泻到洪泽湖，洪水所过之处，鱼、蟹、虾、河蚌、螺蛳大量死亡，昔日清澈的湖水变成了黑褐色，不到一个月，洪泽、金湖等地的环湖特种水产养殖专业户直接经济损失就达1亿多元，不少养殖户倾家荡产。再如2005年11月13日吉林石化造成的松花江污染，致使沿岸的哈尔滨等大中城市紧急停水；污染源甚至进入了俄罗斯一侧而引起国际争端。松花江一直以来的污染问题， 使黑龙江对吉林素有成见。黑龙江官方人士说：“国务院应该研究这个问题，这涉及到黑龙江、吉林两省之间的关系，不单是黑龙江能决定的。”松花江畔当地民众说：“吉林石化一检修，松花江就倒霉。松花江有问题，都是吉化造成的。” [29]此次事件后，国家环保局长被解职，两省也联动协作，尽量将损失降低到最小。黑龙江作为受害者，根本无法解决这个问题，只能提交国务院解决，这就给府际争议的协调增加了难度。
中国省际争议的原因是多方面的。从经济政绩角度看，地方政府从经济人角度出发，都试图分享改革这块大蛋糕，加之法制方面不完善以及中央宏观调控不到位，地方政府从自身政绩角度考虑，争相上马各种等项目，形成重复建设，势必产生竞争冲突，进而形成地方保护，加剧地方政府之间的争议。被中央限制的开发区建设，看起来是中央与地方的博弈，深层次原因却是地方的恶性竞争、盲目开发，而最终的原因在于中央与地方之间权力分割不明确、职能权限不清晰，地方与地方之间的权力边界更是难以划分。何况随着经济改革的不断深化，跨区域人员及资金流动加速，对于跨区域企业、人员及资金的管理策略，各省市皆有应对之法，地方政府之间的争议难以避免。经济圈与行政区并不重合，譬如长三角就跨越数个省市，太湖流域治理也牵涉到苏、浙、沪的利益，太湖蓝藻问题决非一省之力所能解决，而需要多个省市的通力协作。长江、黄河皆如此。
三、部与部之间争议的案例
多元中央部委和地方政府之间的博弈，体现在房地产价格居高不下。地方政府与中央部委之间出于维护各自利益而冲突不断；部委与部委之间冲突也不断，甚至政策彼此冲突。经济学博士、中央财经大学金融学院教师蔡如海如是说，“部门出台的政策相互掣肘，使调控力大打折扣。这也是房价上扬的原因之一。”例如，在“国十五条”中，建设部出的一张牌是 “积极发展住房二级市场和房屋租赁市场。引导居民通过换购、租赁等方式，合理改善居住条件……”。而税务总局出的牌则是“从2006年6月1日起，对购买住房不足5年转手交易的，销售时按其售房收入全额征收营业税；超过5年转手交易的，按其售房、购房价差征收营业税”。显然，这两项措施的作用是完全对立的。又如，建设部要求逐步向消费者提供全装修住房，避免二次装修造成的破坏结构、浪费和扰民等现象。国税总局则发布通知，规定购买精装修房，契税应按照合同总价计算，装修费不能排除在外。一个鼓励，一个限制。 [30]同样的争议发生在中央部委与地方政府之间。地方政府希望增加税收和提高GDP，同时希望借助拍卖土地使用权获得财政收入，自然会形成希望提高房价的原始冲动；而中央部委则从宏观角度出发，解决居民的居住问题，在压力下自然希望打压房价，从初始目标层面就形成冲突，争议自然难以避免。房地产困境也牵涉到中央政府利益，分税制导致地方政府财政不宽裕，不得不努力拓展税源；这是多元中央部委和地方政府杂糅参与的产物，并非单一的行政策略所能解决。
中央部委之间的争议也在所难免，在监督部门和被监督部门之间体现尤为明显。2004年6月23日，国家审计署审计长李金华在十届人大十次会议上作的审计报告中指出，41个部门挤占挪用财政专项拨款和其他有专项用途的资金14.2亿元，主要用于建设职工住宅、办公楼和发放各类补贴。其中举例提到，如1999年以来，国家体育总局动用中国奥委会专项资金1.31亿元，其中用于建设职工住宅小区1.09亿元，用于发放总局机关工作人员职务补贴和借给下属单位投资办企业2204万元。而据《东方早报》2004年7月1日报道，《体育总局否认挪用专项资金，称违规楼已经卖掉》 [31]。许多相关部委，连个表明态度和立场都不见踪影，更有国家体育总局否认挪用奥运资金，认为有媒体的报道与审计署公布的“总局动用中国奥委会资金”这个信息不相符。 [32]这说明了当前的监督与被监督、制约与被制约的作用并不明显，监督部门处于尴尬境地，虽然审计署年年刮起审计风暴，但对被监督部门的违规行为无计可施，显现了平级政府部门之间的监督困局。而李金华坦陈审计署也被财政部审出问题，给中央部委间关系处理增添了变数；中央部委有很多子部门乃至孙部门，子孙部门想法设法为部委谋取利益。 [33]极易使行政权力“决策、执行、监督”分立的意图落空，也给中央部委职能整合设置了障碍。人气极高的李金华退休，审计风暴能否继续刮下去则成为人们观望的焦点。
中国进行过多次政府机构改革，力求转变职能和改变机构臃肿现象，却往往铩羽而归。中国部委博弈背后的潜规则过多，并非根据代表民意的全国人大进行改组，而是少数人关起门来策划部委撤并整合，这种闭门造车的行为与民众的期望截然相反，政府机构改革也往往无功而返。多元中央部委的争议发生几率很大，屡禁不止的在原因在于多元行政主体的利益并不相同，加之宪法和国务院组织法并未对职能划分予以详细规定，互相扯皮和争权夺利的现象层出不穷，部委之间的矛盾大于合作。中央部委都有行政立法权，且范围覆盖全国，目标不同乃至彼此冲突的行政行为和行政立法，给国家和民众造成了极大的损失。虽然历经多次转变职能的国务院改革，力保政令的执行畅通，但终究收效不大，大部制改革雷声大雨点小，在部门利益和个人垄断下艰难前行。只要在法律上不予以详细规定，不引入司法体系，中央部委争议难以有效解决，这并非危言耸听，而是逆耳忠言。
四、省与部之间争议的案例
从矿难频发和环境污染来看，中央部委和地方政府的利益并不在同一语境。煤炭生产监管陷入困境却屡禁不止，即在于煤炭行业有暴利，甚至部分地方政府官员参股其中。当官煤勾结时，就会盘枝错节，中央监管部门很难有效解决；安监总局要求官员退股，这与地方政府的矛盾冲突。从经济发展来讲，地方政府希望不断开采煤矿和提高工业收入，为政绩增加筹码和获得源源不断的税收；而国家安监总局和环保总局则肩负监督重任，就和地方经济发展形成冲突。“李毅中就任国家安监总局局长前3个月内，大陆连续发生4次严重的矿难事故，其中一次是死亡人数达29人的特大事故，其余三次是死亡人数超过30人的特别重大事故……随着大陆矿难的频频发生，李毅中也成为媒体上经常可见的新闻人物，人们频频使用“疲惫”、“无奈”等词汇来猜测李毅中面对矿难的感受，并以此形容2005年仍然频发的矿难。 [34] 2005年12月河北省唐山市瓦斯爆炸造成重大伤亡，安监总局责成河北省政府向国务院做深刻检查。 [35]即便如此，还是无法遏制矿难频发的趋势。这是地方政府和中央部委的不同的行政目标决定的，并非简单的监督就能奏效，必须从根本上解决问题，建立公正合理的秩序以维护各方合法利益。
环境保护部门和地方政府亦然。水污染已经成为全局性问题，对人体、农作物、牲畜造成了严重危害，地方政府发展经济的任务和环保总局监督的职责难以兼容，也就出现了环保总局的政令难以实现的困境，最终采取“流域限批”的方式才对环保困境略有缓解，而环保总局不可能监督到所有流域，只能以抽查核实从而导致信息失真。《中国水危机》的作者马军承认，中国水污染整体上已达到或接近“临界点”。世界银行估算，水污染导致的缺水造成了每年1470亿元的经济损失；仅华北地区的河北省就高达189亿元……世界银行、国家环保总局以及卫生部等机构于2007年2月发布的一份报告，进行了勇敢的尝试。这份报告只是一个供讨论的草稿，最终的版本至今尚未正式对外公布……任何“劣币驱逐良币”的空间，都可能被各个利益主体加以利用。制度上的“篱笆”没有扎紧之前，即使行政性、运动性的治理措施声势浩大、此起彼伏，仍然不可能指望水污染状况奇迹般地出现好转。 [36]地方环保部门的领导是地方政府任命的，在上报数据的时候往往根据地方政治经济需要而有所取舍乃至篡改。环境污染不仅仅是地方经济发展与环境监督部门的争议，还牵涉到法制不完善和政绩赛马制原因，已成为日益严峻的问题。
中央部委和省级政府都是中央政策的执行者，对于中央来说，可谓“手心手背都是肉”；对于民众而言，都代表着政府的整体形象。而在实际操作层面上，宏观政策在拆分与整合过程中，信息自上而下传递极易衍生信息失真和资源损耗，各部委与省级政府难免产生误解与认知偏差，从而产生纠葛；政策的执行涉及权力分割和资源整合，多元主体的利益难以协调，各部委和省级政府掣肘事件时有发生；各部委与省级政府职能多有重叠，当有利可图时争相管辖，无利可图时则互相推诿。地方政府采取公贿方式向中央部门权力寻租，譬如“跑部钱进”现象打破了程序上的公正，驻京办的出现并非偶然，而是制度缺陷导致的分配不公现象的体现，迫使地方不得不通过体制外途径寻求资源。
少有人关注的是中央部委垂直机构与地方政府间关系。实际上中央部委垂直领导的派驻地方分支机构遍布各地，例如审计署、海关总署、国税总局、交通运输部海事局等垂直领导的下属单位，水利部的水利委员会和流域管理局、商务部特派员办事处等；中央部门及其下设机构与地方关系错综复杂，已然超出行政级别所能描述的范畴，这就给府际关系协调带来困难。譬如审计署南京特派员与安徽省政府的关系难以阐述，抽象来说可视作中央与地方政府关系；但实际上特派员在执行上级指令时有自由裁量权，若纯粹视之为中央与地方关系并不妥当。这给中央部委和省级政府间争议的发生增添了变数。中央部委与省级政府关系若处理不当，会阻滞总体目标的实现，加剧政府失灵甚至陷入难以调和的境地。
五、多省部之间争议的案例
中国当前的中央与地方政府之间、中央与部委之间、地方政府之间、地方政府与部委之间、地方职能部门与中央部委之间关系，尤其是纵横交错、互不隶属的府际关系日益彰显，省、市、县、乡镇等地方政府和中央部委、地方职能部门等多元行政主体关系趋于复杂。现有的《国务院组织法》并没有对政府各部门的权限进行清晰的界定，《地方政府组织法》也对地方政府职能语焉不详，政府之间争议发生的频率和隐患大大增加。
譬如渤海污染治理涉及环保、海洋、渔政、交通等众多部门，又涉及山东、辽宁、天津、河北等省市，犹如“群龙闹海”。“海洋部门不上岸，环保部门不下海，管排污的不管治理，管治理的管不了排污”，部门割据现象严重，无法形成综合治理的合力。2001年，国家环保总局联合环渤海三省一市实施了投资555亿元的《渤海碧海行动计划》，几乎与此同时，国家海洋局又提出《渤海环境保护总规划》，无疑是两部门为了扩大在渤海污染上的影响力之争。 “渤海的问题谁都在管，但谁都没有管好。在参与治理渤海污染的各部门中，渔业局是最为弱势的。石油部门在渤海采油造成污染，环保局、渔业局等地方部门更是无从干预。” [37]中央部委的机构臃肿和职能交叉，导致了九龙治水的局面；地方政府则出于利益冲突而争议不休，单一的行政协调面对杂糅的府际争议束手无策，必须采用宪政框架下的组合拳进行治理。
驻京办的遍地开花是多元府际争议的集中表现，甚至职能已异化为“跑部钱进”，争夺稀缺资源的官员增加政绩进而谋求晋升阶梯。利益使各方联结在一起，也使各方为争夺利益而纠缠不休。地方政府之间的零和博弈导致你死我活的利益争夺，给整体造成损害。“在北京，除了52家副省级以上办事处外，还有520家市级和5000余家县级办事处。而据江西省驻京办事处人士估计，如果加上各种协会、企业和大学的联络处，各种驻京机构超过１万家。1949年，内蒙古自治区率先在北京设立第一家驻京办事机构。1991年，北京共有186个市级以上的驻京办。到2002年时已激增至426个。驻京办事处将自己定位于沟通信息、招商引资、协助遣返上访群众和组织来京务工者等。在此过程中，“跑部钱进”现象广为诟病。未经证实的消息说，各地办事处每年用在疏通关系上的“灰色经费”在200亿元以上。” [38]政府机关都希望将效益内部化，而不希望外溢而让他方得利；省级政府与中央部委出于各自政绩考虑，或寻租或竞争。地方政府为谋取更多拨款而设立驻京办，以公贿方式与强势中央部委联合，进而实现自身利益诉求。这导致了“富者愈富，贫者愈贫”的马太效应，加剧了地区发展不平衡和部委之间的隔阂，大大损害了整体利益。多元省部级政府之间的争议愈来愈复杂，很难毕其功于一役的破解，必须从制度层面进行解构与重构。 [39]
多元省级政府和中央部委的争议，是杂糅的难以调和的政府间冲突。冰冻三尺，非一日之寒。追究其原因，在于中国宪法、组织法、立法法都未对中央和地方权力作出明确划分。在金字塔式的行政体系下，下级行政主体在上级政府面前毫无独立性可言。中央部委和省级政府权责不清，甚至出现了和稀泥的境况。中国立法法第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”而在第86和88条中看出，国务院很难在地方法规、行政规章、部门规章中秉持公义。排除了司法体系的介入和只有在特殊情况下才提请全国人大裁决，使得地方政府的独立性被剥夺，中央部委的相对独立性日渐失去。中央部委依附于中央政府，其独立性大打折扣；而地方政府也只有名义上的独立性，缺乏分权和自治的制度背景；这种情况下就会陷入“剪不断、理还乱”的境地，甚至根本无法追究责任主体。
多元中央部委和省级政府，在缺乏分权制衡和法律规制的情况下，进行杂乱无章的博弈和竞争，府际争议在行政体系内部缺乏最终解决的路径。解铃还须系铃人，政府间关系的协调，若羁绊于行政机构内部解决，只会是简单的难以保障公正的裁决，难以保障公平和安抚民意，必将陷入泥潭而难以自拔。分析府际争议的成因，进而提出有效的消解方略，是府际关系协调的当务之急。府际争议的解决并非死结，超脱于行政机构而从司法角度消解，或许将是另辟蹊径之举；而从宪法条款上增加政府权力的配置，从而明晰政府职能和促使各级政府循规蹈矩，扞卫各级行政主体（尤其是地方政府和下级行政机关）的合法权益和独立性，这或许将是最终弥合府际争议的九九归一之道，这也正是民主宪政的意义所在。
第三章 中国府际争议的成因
府际争议的成因林林总总，需要拨开迷雾而探寻本质。笔者从历史、立法、条块、司法、职责权利角度分析其成因。历史的角度是追根溯源，置身于时空变幻中，历时态的分析才能找到问题的根本；立法层面是宪政法治的基点，条块视角是基本架构的表达，司法为公平正义保驾护航，职责权利是权力分配后的权责对称。笔者原本思维并不太清晰，经导师乔耀章教授指正，将经济政绩角度探源并入职责权限分析，整合成职责权利分析，有逻辑思维甚为清晰之感，达到步步为营、环环相扣。
一、历史源流阐释
历史角度分析问题，是分析府际争议的基点，否则可能导致优质资源的错误配置。正如林尚立教授所言，文革期间的帽子、民国的靴子、前清的服饰……组成的只能是问题的错误认识和失败解决，这是盲人摸象所致的必然结果。在具体案例中，历史遗留的一些争议，譬如微山湖湖区的纠纷，因黄河改道等原因，自清末就存在，一直延续至今。 [40]在两地的磕磕绊绊中，矛盾冲突已上升到山东和江苏两省的府际争议，往往提交到国务院进行协调；即便如此，上级行政协调也难以奏效。历史遗留问题并非一朝一夕所能解决，而要靠制度建设和经济调节。
山东与江苏接壤处的南四湖边界纠纷，自清朝末年至今有150年历史。苏鲁二省为争微山湖等湖泊的资源，在省际的南四湖地区闹得烽烟四起。 微山湖是我国北方最大的淡水湖，面积1226平方公里，周长550公里。山东与江苏接壤204公里，关系到山东济宁的微山、鱼台、金乡三县和江苏徐州的沛县、铜山、丰县三县。两省群众为争夺湖田湖产经常发生大规模械斗，造成重大人员伤亡和财产损失。近50年来，该地区因边界纠纷引发械斗400余起，死伤800余人。“南四湖都快成了难死人的湖”，水利部下设的水务机构沂沭泗局毫无办法。 [41]在当今缺水的年代，水资源涉及到民众的生存利益；苏鲁两省水行政部门控制取水工程，自然不会轻易让步；加之沂沭泗局作为管理协调机构，无法超越当地行政级别，难以执行监督，若苏鲁二省谈判不成，矛盾只能上交中央。中央领导虽多次批示，但并未从根源上解决问题。
我国是中央集权制国家，改革开放前只侧重计划经济体制下的命令贯彻执行，关注中央对地方的管理控制，而对地方政府之间关系的协调却不予重视。地方政府对中央的政策指令习以为常乃至形成思维惯性，地方政府间横向交流甚少， 尚无维护自身利益的动机与意识，或多或少有“井水不犯河水”的态势，经济纠纷而产生的府际争议也并不多见。随着开放的潮流，地方利益逐渐形成，中央与地方之间的权限逐渐明晰。中央改变粗放式发展策略，对经济发展进行集约控制，中央在一些领域放手给地方政府，地方政府有所作为的空间扩大。资本在有效操作下有升值的潜力，在转型过程中尤为明显；经济资源增加意味着地方自由裁量权的扩大，等同于掌握更多行政资源；地方政府作为实践中的利益主体，会想方设法让掌握的资本升值，这样就形成了类似于企业的竞争。在整个国家的市场开发尚不完全的情况下，如此会大大促进地方经济的发展；地方经济蛋糕做大，国家经济总量自然会随之提高；但总量增长进入瓶颈状态时，地方政府间的竞争则趋于无序状态。地方政府际争议使得地方政府难以形成协同的合力，极大挫伤了宏观调控能力，进而损耗了国家的综合实力，对整体的发展极为不利。地方府际关系综合起来实际上是中央与地方关系，若地方政府际争议处理不好，将直接影响中央的威信和经济的发展。
经济增长未必带来良性治理，值此改革攻坚阶段，如疏导得当，则进入良性竞争阶段；如疏导不当，则会陷入恶性竞争并有使后发优势演变成后发劣势之虞。地方政府间的恶性竞争导致地方保护，当地方保护泛滥时，形成类似于西欧早期的关卡林立的，极大地限制地方之间的正常交流，“零和博弈”致使地方政府之间恶性竞争不断，消减了政府间的协同合作，致使整体政府的塑造困难重重，行政资源的综合成效大打折扣。同一区域的各地方联手形成一定力量以对抗上级；加之各部委行政力量的介入，跨区域政府间关系已有一团乱麻之势。必须高屋建瓴的梳理府际关系，进而构建协商民主的府际治理平台。在条块分割机制下，地方政府和中央行政部门职能交叉重合，必须合作与竞争。有序适度的竞争合作会形成良性循环进而促进发展，无序过度的竞争与权力寻租则有违公正并埋下冲突的隐患。缘于中央及学界重视，纵向府际关系研究已有遍地开花之势，而对横向府际关系关注不够，学术研究已落后于频繁发生的地方政府际争议；协调地方政府际关系日益紧迫，亟需加强研究。
二、立法层面探析
处于宪政转型的中国尚未构建起完善的法治框架，缺乏立法、司法、行政权限的明晰界定，在已有的宪法文本上界定横向府际关系的条文凤毛麟角。
宪法是使政府服从规则控制的事业；存在于政府的组织结构之中，存在于政府的行动之中，存在于人的生活世界。宪法哲学研究的滞后和薄弱，已构成制约中国宪法学发展的瓶颈之忧；是中国宪政一直处于无根状态、飘若浮萍的根由之所在。 [42]中央部委和地方政府都被赋予行政主体资格，产生自身的利益诉求，府际关系从而超出纵向和横向的条块关系基础，呈非常规的网络状发展趋势。我国具有制定行政法规主体资格的有国务院、各部委、国务院直属机构、省、自治区、直辖市政府和经济特区及较大的市的人民政府，为数众多的立法主体引起行政立法及政策制定发生冲突并导致府际争议不胜枚举，已经成为阻滞国家发展和社会进步的重大隐患，必须从法律层面予以重视。
在法治尚待完善的情况下地方政府间极易竞争失范，各种利益相互碰撞并频频争夺资源，出现事与愿违的屡屡发生府际争议的结局；而现实法律并无相应的《府际关系协调法》规范制约，上级政府处理府际争议时自由裁量权过大，极有可能做出有失偏颇的评判，导致不公正事件的发生。行政区划与经济区域并不重合导致地方政府间关系不睦，又有中央部委的利益参与，府际关系呈现“剪不断，理还乱”的景象，府际关系处理处于杂乱无章的状态。从地方政府间关系而言，接壤区域的府际关系已经难以处理，况且随着人口、资源等的流动，府际关系超出地缘界限并呈现纵横交错的态势，区域壁垒、资源争夺等方面纷争不断；省级政府与中央部门的职能重叠复合，且都有行政立法资格，府际关系协调也就有了法律色彩，这就不仅仅是简单的行政协调所能解决的；中央部门间关系亦乱象纷呈，虽从理论上讲国务院可介入协调，但实际上国务院根本难以应对众多的中央部门间争议；信息化时代网络型府际关系的特点是多元网络状的纵横交错发展，例如流域管理，牵涉到多元地方政府的管辖范畴，还涉及到水利部的职责范围，加上污染问题则会有环保总局和安监总局介入，群龙治水的效果可想而知。
具体案例如微山湖矛盾，其产生并不仅仅是历史问题。从法理上看，现行宪法第9条和《水法》第3条都规定水资源归国家所有。这就意味着水资源属于全体民众，从产权上看似乎有所归属，但实际上所有者并不明晰。国家不可能对所有的水资源使用进行监督，不得不进行托管和授权给地方政府和流域管理机构。《水法》第12条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。流域管理机构根据法律法规规定和授权行使水资源管理和监督职责；县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的"统一"管理和监督工作。” [43]这说明地方水利部职能门的权限实际上大于水利部流域管理机构，职责权限的不清晰给省级政府和中央部委的矛盾埋下了隐患，水利部宏观调控和地方经济发展形成冲突。《水法》第75条规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷；在水事纠纷解决前，未经各方达成协议或者上一级人民政府批准，单方面违反本法规定改变水的现状的；负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”而以往鲁苏两省边界是随着水位变化而变动的，法律漏洞给府际争议的处理带来困境。
从国家立法层面探究，中国协调横向府际关系的法律寥若晨星。以民主范式为基础的行政法必须解决法的完整性和开放性、规则的严格性和自由裁量权的结合问题。 [44]中国当前欠缺府际关系协调法律，各部委之间权限交叠之处仅有立法法第72条规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。” 这一条款没有对消极合作予以惩戒的规定；而根本没有谈起省级政府与中央部委之间、省级政府之间协调的方法，这就造成了法律上的真空地带。在法律缺位的境况下府际关系协调往往无章可循，府际争议缺乏统一的评判标准而颇为棘手。我国法律规定的行政机关之间争议解决的原则：一是行政系统内部解决，排除法院司法权的介入；二是争议双方的共同上级机关是争议的最终解决机关。这也从法律角度增加了政府之间关系协调的难度。若山东与江苏交界的两个乡镇发生行政争议，它们的共同上级是国务院。地方的行政争议不多时，上级政府尚可承受。在现代市场经济环境下，地方政府之间的行政争议有日趋增多的趋势，上级政府将穷于应付下级的行政争议，而减少战略规划的部署时间，造成极大的资源浪费。
从行政立法方面考量。《国务院组织法》也并未详细规定各中央部门的职能，《地方组织法》也没规定地方政府职能。政府职能无法可依、无章可循，需在政府职责上加强立法，明确授权，权责对称，从法律上限定政府职责权限。我国《立法法》第73条规定，具有制定政府规章主体资格的有省、自治区、直辖市政府和较大的市的人民政府。具有立法资格的行政主体众多，在缺乏监督及协调机制的情境下为府际争议的产生埋下了隐患。一些具有立法权的地方政府在立法时制定有利于本地的法律的同时，却侵犯了其他地方的利益。立法法第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”在国务院、各部委、特定的地方政府均具有立法资格的情境下，协调府际争议的法律却屈指可数，实际上“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”已经成为当前中国行政立法的痼疾。虽然地方立法是依法进行的，也有审查备案程序，但并未以横向比较以确定地方立法是否与周边地方立法有冲突。实际上地方立法冲突导致的府际争议已日趋增多，订立合法合理的契约已成为当务之急。
三、条块分割阐述
中国单一制的条块分割使得政府交流十分不便，残留有很多计划经济的特色，在市场经济进程中必将遭遇很多困难；基于条块分割的管理体制本身就已显僵化，因缺乏交流而难以处理危机事件及府际争议；行政区之间的利益争夺层出不穷，地方政府与中央部委之间的争议也不胜枚举；多元中央部门与地方政府之间的关系错综复杂，为争夺有限的资源而矛盾凸显，“公用地悲剧”不断上演。在实际层面省级政府之间冲突已屡见不鲜，中央部委与省级政府争夺行政资源时常发生，中央部委之间争权也屡屡出现。作为总体目标的执行者和局部政策的制定者，多元政府不断博弈以谋求利益最大化，各部委与省级政府作为行政主体，在有利可图时争相管辖，无利可图时则互相推诿，这是环境污染、水流域管理和公共服务等领域等积弊重重的原因，虽有中央部委、地方政府多元主体管辖却始终难以解决。多元府际争议使得政府难以形成整体合力，羁绊了国家总体发展。
法治国家要求政府权责对称，自觉接受各界监督。宪法第89条规定了国务院的职权，第90条规定了部委的权限，107条规定了地方政府的权限；可并未对权限进行明确划分，职能定位不清晰的情况下根本就出现了部门利益化的倾向，众多的行政立法主体各自为战而制定对自身有利的法律。行政权不断向外扩张，“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的。它是如此危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君”。 [45]而地方政府和中央部委职能交叉重合，多元利益难以协调，具体事宜很容易陷入多头领导或互相推诿的境地；当利益牵涉到多元的省级政府和中央部委的时候，问题将尤其复杂。在法律缺位和多头主管的境况下，多元管理主体的职能定位并不清晰，河流污染、资源交换、社会保障、劳务协作等领域等问题多多；加上社区组织、行业组织、公共事业单位等作为社会公共行政主体的非政府组织的利益参与，虽有多元中央部委、地方政府参与协调却无济于事。
科层制导致了资源分配不均，公共资源争夺激烈进而寻租行为屡禁不止，在妨碍程序正义的同时也为府际争议埋下了隐患。从中央与地方资源分配而言，分税制导致地方政府财源不足，中央政府财权上收而事权下放，地方政府有事权而财权不够；地方之间就展开了稀缺资源的争夺，地方政府难以从正规渠道获得稀缺资源，暗箱操作以公贿方式向中央政府部门寻租的案例无处不在，从跑部钱进和驻京办的遍地开花即为例证，这不符合法治原则也并非长久之道，却也是无奈之举。中央部委和省级政府之间由于“行政位势差”（乔耀章教授）原因，产生“近水楼台先得月”现象，打破程序公正并造成资源分配的严重失衡。分配不公导致府际争议产生，寻租失败抑或获益少的地方政府心存不满，将会采取更为不合法的程序获得收益，这就导致政府争议逐步激化。
条块分割极易导致误解与认知偏差，各级政府出于自身利益诉求引起诸多争议，造成极大资源内耗并导致国家整体利益受损，成为经济发展与社会进步的重大阻滞因素。从科层制考量，基于条块分割的山东和江苏会在利益驱动下偏袒下级部门，微山湖困局也就演变成了两省之间的争议。行政主体增强独立性而不顾他方利益，造成你死我活的零和博弈，不符合整体治理的要求。《水法》第56条规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”但实际上，微山县和沛县的共同上级是国务院，也就给操作增加了不可行性；多元行政主体介入的情况下，靠行政协调难以奏效。现代主义的县级政府乃至乡镇都是行政主体，强调主体性而忽视“主体间性”，将会使得矛盾难以弥合而陷入困境。鲁苏二省的多元行政主体、水利部门及淮委会的关系，将影响微山湖地区的未来发展。
四、司法角度解析
中国缺乏保障公平竞争的违宪审查机制。司法权对“剑”和“钱包”都缺乏最终影响，“既无强力也无意志，而只有判断”，故而也是最能秉持公正的。 [46]公权力监督机制应当是开放、公正、有效的，而中国宪法并未提及本应赋予法院的违宪审查职能，仅由《立法法》第86条规定的人大和国务院协调府际关系，这使得司法无法介入府际关系处理，众所周知“任何人不得作为自己案件的法官”，在国务院不能成为被告且缺乏法律监督的情形下，也就意味着国务院可不对自身的行政裁决负责，扞卫公正也就无从谈起。宪政法治原则要求，不能以损害一方的权益来换取另一方受益，完善立法从而进行司法裁决是必要的。
现实悖论是宪政的呼声与法律的缺位不断映现。当前司法机关无权审查国务院的行政命令，而对抽象行政行为则更是束手无策，这使得行政协调的公正和效率大打折扣。司法审查只针对省级以下政府，而法院只受理具体行政行为案件，也就预示着国务院对制定的行政法规可以不负责任；基于法治的资源竞争是地方政府和中央部委的正常行为，而在制度不完善、信息不对称、互相不信任的情况下，行政行为更容易变成权力寻租过程，中央部委作为职能部门更容易“近水楼台先得月”，多元府际争议已层出不穷。在行政系统内部解决府际争议，使得地方政府对中央命令的公正性产生怀疑，损害了两者的彼此信任，不利于冲突的弥合。府际争议的解决处于法律缺位的境况，消减了整体合力的发挥，也不符合宪政法治精神。
五、职责权利分析
行政主体间权限不清为府际争议频发造成隐患。公权力之间张力关系的建立，有赖于多方的制度互动和机制平衡。 [47]政府职责权限含混模糊，中央与地方、中央与职能部门、地方之间权限界定不明晰，是导致府际争议迭起的原因之一。据笔者观察，交通部海事局主要职责包括“拟定和组织实施国家水上安全监督管理和防止船舶污染” [48]。这明显与环保总局的职能交叉重合。而交通部长江通信管理局负责长江干线水上安全通信的行政管理和保障工作， [49]明显与信息产业部下属的通信管理局职能重合，这些造成了多元中央部委与省级政府产生矛盾。仅从食品监管一项来看，由农业部、卫生部、质检总局、工商总局、食品药品监管局等多头监管，而缺乏明确的具体监管者，省级政府和各部委按照各自法规管理，根据自身利益选择扩张权力和推诿责任，从而形成职能重叠和监管空白。中央部委与地方政府之间的关系说到底是中央与地方之间的关系，横向府际争议发生的最终原因在于中央与下级政府关系没有理顺。
政府权力监管的缺位，使得府际争议处理雪上加霜。我国政府之间强势与弱势难以平衡，在于强势方以产权改革为名窃占公共资产，以“公共利益”为名强劫私有资产的“尺蠖效应”。表现为政策收紧时，首先束缚的是弱势方，政策放开时首先放纵的是权势者。 [50]这缘于中央集权制及中央地方缺乏沟通信任，中央有意无意地忽略地方的自主决策能力，常采用命令方式推动政策执行；与此同时，中央部委容易获得信赖而被委以重任。地方政府的积极性受打击，必然会以消极态度抵制与中央部委合作。“充满长期误解的关系中，很少有革新的因素能促进合作政府的框架，推进信任与合作是缓慢和痛苦的。” [51]法治要求明晰政府权限并严格遵守分权协议，以减少地方府际争议的发生。只有中央与地方政府之间关系的理顺，才会有中央部委与地方政府关系的和谐。必须建立起中央与地方政府之间均衡稳定的利益关系，赋予地方一定的自治权和分配更多的税率，使中央部委与省级政府增强互信、求同存异，以谋求协调发展。
公共选择理论认为，政府对市场的干预基于“市场缺陷”的理念，力求突入市场难以做好的领域。信息不对称及市场自身的缺陷等导致了市场失灵，为弥补市场缺陷，政府干预经济与市场；但政府自身的缺陷也会导致政府失灵，政府提供公共物品并提高效率的努力并非完全如人愿，很可能出现无效益甚至负效益。随着新公共管理的发展和现实层面的诉求，条块分割的十字型府际关系已显僵化，因信息不对称和彼此不信任而难以进行危机管理；作为行政主体的地方之间、地方政府与中央部委之间、中央部委之间为谋求政绩而和争夺资源而恶性竞争，多元横向政府不断博弈以谋求利益最大化，外溢效应导致“公用地悲剧”循环上演。
从政绩角度审视，我国现行的政治体制中，地方官员主要不是当地居民投票选出，而是由上级任命，地方政府官员更关注上级政府的行政命令，这就形成一种“政治锦标赛”的竞争机制。我国现阶段以经济建设为中心的国策，使得地方官员通过“经济竞赛”来谋求政治晋升，其目的是为了政治利益最大化而非从当地的长远利益出发。地方政府官员的处境是典型的零和博弈模型，只有少数最优者才能获得提升的机会，因而地方政府官员尽量多搭建展现其才能的平台，对一切有助于提高自己“位次”事情都持积极态度，甚至可以牺牲地方利益，尽量将竞争对手拖垮；在任期制的限制下，本届地方政府官员尽量将行政行为“溢出效应”内在化，而不愿无偿地让下届政府“搭便车”，对本地区长远发展有利而对本届政府益处不大的项目很难有兴趣。如此制定出来的政策自然缺乏传承性，而不利于本地的长远发展。 [52]
现阶段“以经济建设为中心”的国策使得地方官员通过“经济竞赛”来谋求政治晋升，只有少数最优者才有被提升的机会，此为典型的零和博弈。自1994年分税制改革以来，中央“财权上收，事权下放”，中央占据了税源的大头，让地方政府在教育、医疗、社会保障等方面承担责任。地方政府为了在竞赛中脱颖而出，利用政策的灵活性寻求制度外途径解决，对内拓展税源导致中小企业难以为继；对外相互竞争，压低条件吸引外资，造成恶性竞争进而损害整体利益；为推动GDP增长及获得更高土地出让金，地方政府任房地产业无序发展，房价一再蹿升；基于政治利益最大化考虑制定的政策缺乏传承性，对当地的长远发展的影响有待考察。从跨省河流污染来看，河流的上游区域投入高成本对河流进行治理，却无法成为直接受益者；上游地方政府作为经济人，从自身利益出发，很难有兴趣进行河流治污。深入考虑，中国东南部沿海一般是发达地区，而大部分江河起源的西部地区却是欠发达地区，上游地区很难从本已捉襟见肘的财政收入中拨款进行高成本的河流治理工作，何况化工类等重污染企业一般是当地的纳税大户，要求上游地方政府舍弃利润丰厚的化工企业，而去进行没有多少回报的河流治理，无疑无异虎口夺食。基于上述，就不难理解政绩工程泛滥的原因，也可知晓为何开发区如雨后春笋般冒出，还可探知房价居高不下的背景。
只有打破行政区划观念，基于整体流域角度方可解决问题。微山湖地区互谅互让健全机制，徐州和济宁、两地部门及相关县乡建立信任互访、联合预警和矛盾调处机制；合理划分边界，解决历史遗留问题，建立侦防协作机制；两地民众共护湖区稳定和谐，微山湖地区成为友谊的桥梁。 [53]鲁苏两省及两市的合作是成功的典范，但并不具备推广价值。《水法》对跨区域水资源分配使用，缺乏明确的法律规范限定，这将带来新的问题和冲突；第76条规定：“引水、截（蓄）水、排水，损害公共利益或者他人合法权益的，依法承担民事责任。”一方面公共利益范畴难以确定，是国家的公共利益抑或是某一省某一地的公共利益？微山县侵犯沛县利益可以维护济宁乃至山东的公共利益为借口。另一方面处罚过轻，侵犯他人权益仅需承担民事责任，意味着山东侵犯江苏权益近乎免责，变相鼓励了以邻为壑现象的发生。这些缺憾难以对省际争议起到真正的协调，花瓶只是花瓶而于事无补，实现中央与地方的分权制衡，完善制度才是真正有效的解决之道。
【注释】
[24] 蔡英辉、胡晓芳《法政时代的中国“斜向府际关系”探究——建构中央部委与多元地方政府之多元行政主体间关系》，《理论导刊》2008年第3期P25-31．
[25] 丁煌：《西方行政学理论概要》中国人民大学出版社，2005年版P210．
[26] 杨小凯：《后发劣势》，《新财经》2004年第8期P120-122．
[27] <http://www.jshb.gov.cn/modules/news/ReadNews.aspx?newsid=2305> 江苏环保局发文
<http://www.people.com.cn/BIG5/huanbao/58/20010531/478757.html >《中国青年报》
[28] 张华勇：《聚焦三门峡水库存废之争：陕西河南的利益博弈》，《民主与法制时报》2006年4月16日．
[29] 关天：《松花江水污染事件挑战东北新官场》，《凤凰周刊》2005年第34期．
[30] 李忠峰：《中央动员九部委难扼房价，各地房价疯涨已成事实》，人民网宁夏视窗http://nx.people.com.cn/GB/channel13/59/200707/19/79561.html
[31]http://news.eastday.com/eastday/news/news/node4938/node23787/userobject1ai334883.html
[32] 穆易：《在审计“风暴”之后》，2004年28期《中国经济周刊》http://news1.jrj.com.cn/news/2004-07-19/000000858160.html
[33] http://cppcc.people.com.cn/GB/7033258.html
[34] 欧阳斌：《李毅中2005矿难路线图 》，《凤凰周刊》2005年第36期．
[35] http://hi.people.com.cn/2007/05/10/307505.html
[36] 王以超、任波：《中国水污染危机》，《财经》193期2007-09-03 http://www.wyzxsx.com/Article/Class4/200709/23626.html
[37] 周季钢：《环渤海经济圈生态危机》，凤凰周刊2006年第26期．
[38] 张向东：《“腐败高发区”驻京办面临“整肃风暴”》http://unn.people.com.cn/GB/14748/4793624.html
[39] 笔者在最初的府际争议现状描述中，仅搜集了一些资料而后进行整理罗列，并未进行理论总结，沈荣华教授对此予以指正，我汲取了他的高见并进行了一点理论总结。在此感谢沈荣华教授的规范化意见！
[40] 丁秀娟：《建国后微山湖地区的省际湖田湖产纠纷情况研究》，山东大学中国近现代史专业2007年硕士论文．
[41] 谌彦辉：《南水北调中的南四湖的困局》，《凤凰周刊》2005第31期．
[42] 江国华：《宪法哲学导论》，《东南学术》2004年第3期P110-121．
[43]《中华人民共和国水法》(2002年10月1日施行) http://www.mwr.gov.cn/ztbd/sf/sf001.htm
[44] 程关松、王国良：《对行政互动关系的法律回应》，《华东政法大学学报》2007年第3期P26-35．
[45] 詹姆斯·M·伯恩斯：《美国式民主》，中国社会科学出版社1993年版P189．
[46] 汉密尔顿：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版P391．
[47] 刘祖云《行政伦理关系研究》人民出版社2007年版P184．
[48] http://www.msa.gov.cn/Jgjj/Hsj.aspx?category_id=1
[49] http://www.cjtx.cn/cjtx/linkeycms_cjtx.nsf/program/D793521F50601E064825722E003372C1?opendocument
[50] 秦晖：《改革：打造天平，还是喂养尺蠼》，《经济管理文摘》2006年第2期P38-40．
[51] 陈琤：《合作政府：英国行政改革的新走向》，《东南学术》2002年第5期P30-35．
[52] 李广斌、谷人旭：《政府竞争：行政区经济运行中的地方政府行为分析》，《城市问题》 2005年第6期．
[53] 陈泽伟：《地方创新化解边界纠纷》，《瞭望新闻周刊》2006年第22期．
第四章 中国府际争议的降解 [54]
前文描述了府际争议的现状，阐释了府际争议的成因，后续方略自然是破解难题。可府际争议的完全消解是理论上的奢望，难以在现实中实现从而缺乏实践意义。经向导师乔耀章教授请教，修正为府际争议的降解，从而具备了严谨的实践可行性。笔者初始是从宪政、立法、司法、区域行政、多元网络、整体治理分析，乔耀章教授则高屋建瓴的指出，制宪过程蕴含于立法过程之中，有了宪法的确立，而后才会有宪政，故而需将立法确立在先，而后才是从宪政层面消弭府际争议；在导师的指引下，有醍醐灌顶之感。笔者现从立法、宪政、司法、区域行政、整体治理、多元网络角度予以阐析，其中的区域行政、整体治理、多元网络，有分—合—分的韵味，最终实现的是政府与社团、非政府组织的多元共治。
一、立法层面弥合府际争议
中国立法法并不完善，法制的完善是追根溯源的治理。立法加强地方政府际关系协调，“争议双方的共同上级机关为争议的最终解决机关”明显不符合“依法治国”国策，有悖于宪政精神。立法时高瞻远瞩，防患于未然，及时补救漏洞。我国法律要求地方法规不得与宪法、法律等上位法冲突，却不关注协调地方政府际关系。随着改革的深入，地方政府际争端有日益增加之势；立法时要注重协调地方政府际关系，制定协调地方政府际关系的法律。中央在对地方立法监督审查时，要减少地方政府之间立法冲突的可能，不仅要看下位法是否与上位法冲突，还要比较地方法规是否冲突，尽量将双方甚至多方的法规冲突消灭在萌芽状态，以减少实际操作中地方政府法规冲突的几率；如已发生冲突则进行反馈控制，尽快予以修正。公平是弥合争端的有效武器，协调时要做到不偏不倚，否则将陷入被动境地；而上级行政机关难以超然的做到公正无私，司法则可超然的协调以保障法律的公正。处理地方政府际关系时，不妨引入司法体系。
立法上规定权限，适度分权。在行政改革中，政府既是改革的主体，又是改革的对象；既是改革的设计者，又是改革的承受者；既是改革的动力，又是改革的阻力。 [55]仅靠政府进行自我改革是难以实现的。汉密尔顿说：政府不是天使。不到万不得已，政府没有动力给自己动手术。政府问题的最终解决要纳入宪政和法治框架之下，议会更容易处于超然地位，故可将议会作为最终裁决机关。立法上对中央政府和其他行政机关之间的权限进行划分，并详细规定各部委和地方政府的职责和权限，使之能够在各自的权限范围内行事，地方政府的合法权益应该得到保护。中国法律对于协调中央部委和地方政府关系的规定甚少，应着重从此方面立法以协调府际关系。建议人大制定《府际关系协调法》，引入公众评估体系，使得府际关系处理步入法制化。建立排除行政权干扰的法院系统，担负起以司法方式维护全国统一市场的重任。 [56]从法治角度扞卫宪法的权威和协调府际争议。
美国前任大法官杰克逊指出：“行政机构的兴起或许是上世纪以来发展的最有意义的法律潮流，而今天除去对行政决定的审查之外，行政机构所作出的决定甚至比法院所作出的所有决定可能更有价值。” [57]作为普通法系的美国宪法第二条第一款规定：“行政权属于美利坚合众国总统。”美国总统有权发布具有法律效力的行政命令，总统和行政机关还可根据国会的授权行使授权立法权。授权立法的对象主要是总统、各部和独立行政机构，有时也授权司法部门。议会对授权立法之目的、内容和范围加以规定，法院要求被授权的行政部门遵守行使权力的规则。 [58]政府间分权及法律限定是必要的，美国各部被授予了立法权，从而有制定行政法规的权力，也就不可避免地与各州产生立法上的冲突。英国1946年制定的《行政法规法》规定，部长和地方政府皆可根据委任立法制定法规， [59]这说明英国中央部门与地方政府也存在立法冲突的可能。德国《基本法》第80条第1款规定：“法律可授权联邦政府、联邦部长或各州政府发布具有法律效力的法规。”这就说明联邦部长和州政府都可立法，也就不可避免地发生冲突，联邦部长与州政府之间的关系也可以理解为府际关系。法国部长一般不会被委任立法，但部长可通过副署权而影响规章制定，现在行政法官允许部长在不削弱法官判断权的前提下发布指令。 [60]法国部长和地方政府之间也会存在府际关系。但英美法等国通过宪法规定和订立行政契约，府际关系得到有效协调解决。
我国立法层面协调府际关系的法律匮乏，司法方面排除介入行政争议，司法权和立法权难以对行政权形成监督制衡，形成行政权一枝独秀的局面。宪法上规定中央、地方政府及中央部委的权限，高屋建瓴的确定政府间协议是明智之举，这是超越行政而着眼于立法层面的未雨绸缪，西方的经验值得我国借鉴。美国的州际协定已成为实现州际合作和解决州际争端的最为重要的机制，这获得了联邦最高法院的首肯，而公共服务的不断扩张使得州际协定的作用日益彰显，各州之间达到资源交流进而实现共赢。 [61]行政协议可约束省级政府和中央部委越权，协调府际关系也是总体实力的加成。
立法时要侧重协调合作，力求达到事前监督。植根于公平的善法是协调府际争议的立足点，仅行政干预难以保证公平性，一般由地方政府自主协调，例外情况下上级政府介入协调。要从力求完善的法治视角出发，制定协调地方政府际关系的法律——《地方政府间关系协调法》，使府际争议处理有法可依。以往府际往往是无序竞争产生问题后才立法，而法治要求先宏观立法，后有序竞争。解决途径在于疏浚而非封堵，可先建立合法机制，而后让地方政府依法竞争，以达到防患于未然的目的。上级应主动将彼此冲突的地方法规告知相关方，鼓励地方政府以开放平等的心态自主协调，在共同的语境中妥协谈判乃至达成一致意见，以减少实际运作中府际争议发生的概率。在已发生争议的态势下，上级应安排地方尽快从法律上弥合争议，从而避免在同一冲突的法规上纠缠不休。
二、宪政层面处理府际争议
乔耀章教授指出，有宪法不等于有宪政。宪政的过程必须依法行政，政府必须接受监督和自觉自律。行政主体和社团之间自由的交往关系和对话需要制度化；团结一致的共同生活观，必须超越社会差异，也在异己者中发挥作用。通过一部同道德相一致的成文法的诸种抽象规则来实现，所有的公民都有机会通过民主方式参与立法和参与法律的制订。 [62]在法治框架下理清脉络，破解科层制的协调困境。绝对权力产生绝对腐败，推行宪政可对政府权力进行有效制约，保障公民合法权利不受侵犯。宪政的基点是完善公正的法律，行政争议的协调应立足于公正平等，不能游离于宪政精神之外；确立制度框架，使得地方政府从法治上遵循游戏规则，为良性互动搭建平台；尽量为当地民众的偏好表露形式提供有效的平台，直接选举投票确定地方政府官员候选人，使地方政府不得不着眼于长远利益行事；强化人大监督职能，地方政府的行政命令不能再凌驾于人大监督之上；舆论监督和民间参与加强对地方政府的监督，从而规范行政行为，优化行政决策。
哈耶克认为法治是一项“元法律”原则和政治理想，旨在对所有立法施加一种限制，其首要保障就是：法律规则同等地适用于统治者和被统治者。 [63]美国联邦最高法院的司法审查则可以裁决各级政府之间的冲突，这就为府际关系的公正协调提供了可能。司法体系的介入，尤其是英美法系的司法审查和判例制度，高屋建瓴的树立了处理地方政府和政府部门之间府际关系的典范，从古典自由主义时代到凯恩斯时代直至新自由主义时代，最高法院都为府际关系的处理保驾护航。中国府际关系协调需在宪政法治架构下进行调整，公正平等和分权制衡的宪法是有效协调府际关系的路径。在宪法上添加中央和地方权限划分的法律条文，明确规定地方与地方之间的权限职能；将公权力纳入司法体系约束范围，赋予法院以司法审查权并以“司法最终原则”解决府际争议，法院介入抽象行政行为和审查任何级别的行政立法；加强宪政建设并侧重立法协调以达到事前监督，规定府际关系协调的内涵及消极合作的惩戒措施；在全国人大设立审查小组，赋予其检查地方立法和部门立法是否冲突的职能，从而达到未雨绸缪的弥合府际争议。以公正的司法消减地方政府之间、地方政府与中央部委之间、中央部委之间发生争议的概率；明晰公共利益以创建治理协调机制，保障横向政府间以相对平等的地位出现，维护任何一方的合法权益并对弱势方进行补偿。
凡是采用成文宪法并由法院解释成文宪法的地方，可能会在宪法中尝试划分国家和地方的权限范围。 [64]美国宪法较明确的阐释了联邦与州、州与州之间的关系，这是府际关系协调处理的法理基础。联邦权力来源于宪法第1至4条，联邦政府和州政府只能在各自权限范围内活动，联邦政府不能随意将自己的意志强加于州，州也不得行使属于联邦的权力，宪法第10修正案“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。” 联邦拥有“授予的权力”，州拥有“保留的权力”，联邦政府和州政府的权限冲突由联邦法院依法裁决。对于州与州之间关系而言，宪法第4条第1款规定：“各州对他州的公共法令、档案和司法程序，应给予充分信任和尊重。”甚至美国国会成立了政府间关系委员会协调府际关系，为协调府际关系增添了途径。美国府际关系的研究进行的如火如荼，而英、法、德等国家也都对中央与地方关系做出了详细界定，国外府际关系都是根据宪法有理有据井然有序的协调。
中国弥合府际争议的方略则在于加强宪政建设，促进民主监督与民众参与；保障府际争议的处理做到公平、公正、公开。宪政可有效监督公权力，保障公平，推行公义。在民众中广泛推广宪政理念，利用舆论监督和民间监督，敦促政府秉承依法办事理念，地方政府就会循规蹈矩并力求规避冲突，府际争议从而会大大减少。实现公权力之间监督制衡，立法、行政、司法体系应彼此独立，避免行政命令凌驾于法律之上，从而使得地方府际争议依法处理而不受羁绊；引入司法体系并保障法院的自主性，以实现合理公正的处理府际争议；引入判例法和司法审查，给最高法院以更多的决定权，避免重复工作并使府际争议处理有章可循。府际争议的处理，在开放的宪政语境下将会更有成效。
三、司法角度协调府际争议
司法独立的意义自不必言，至少可以超然的秉持公义。司法体系处理府际争议，是我国当前府际关系处理的薄弱环节，也正是以后着力突破之处。在宪政法治的框架下，府际关系处理因制度保障而游刃有余；司法体系的介入，尤其是英美法系的司法审查和判例制度，高屋建瓴的树立了典范。美国宪法明确的阐释了联邦与州间关系，联邦权力源于宪法第1至4条，联邦政府和州政府在各自权限范围内活动，联邦政府不能随意将自己的意志强加于州，州也不得行使属于联邦的权力。宪法第10修正案“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。” 联邦拥有授予的权力，州拥有保留的权力，联邦政府和州政府的权限冲突由联邦法院依法裁决。州与州之间关系有宪法第4条第1款规定：“各州对他州的公共法令、档案和司法程序，应给予充分信任和尊重。”仅此难以协调州际矛盾，美国律师公会成立了统一州法律委员会，《统一商法典》对美国州法律统一化做出贡献。德国基本法、日本宪法均对联邦和州的关系及地方自治予以明确，通过地方自治法、地方政府法或地方组织法划分诸项权力。
保障司法系统独立公正的审查协调多元府际关系。尽管我们常常表示出对西方国家三权分立理论不屑一顾的神情，却几乎全盘接受了三权分立理论的概念范畴、理论假设、分析工具和思维方法而鲜有批判和创新，因而只能无时无刻不处在三权分立理论的强大影响与支配之下。 [65]单一制国家因缺乏监督制衡而容易产生“偏信则暗”现象，协调横向府际关系需立足于公正平等的法治环境，可赋予法院以司法审查权并以“司法最终原则”解决府际争议。构建起哈耶克所倡导的“自生自发秩序”，从而奠定经济学及政治和法律理论的基石，为社会建立自然的秩序生成机制，进而建立起均衡的内部秩序和组织的外部秩序。 [66]法院介入抽象行政行为和审查任何级别的行政立法，法院可不受行政权干扰的审查政府间订立的行政契约和行政协议；司法公正可以减少地方政府之间、地方政府与中央部委之间、中央部委之间发生争议的几率，从而达到有效协调政府间关系。
约束公权力，将府际争议纳入司法体系协调。公平是弥合争端的有效武器，是让争议各方心平气和的进行谈判和妥协的基点。上级行政机关在协调府际争议时难以做到不偏不倚，这将陷入两难境地；司法体系则可相对超然地协调并扞卫法律的尊严，故比行政体系更能秉持公平。若能保障法官对地方政府的独立调查，法院对地方性法规进行审查，则可彻底打击地方保护主义，有效协调地方政府际争议。 [67]因此，在处理地方政府际争议时应引入司法体系，根据法律及道德标准并参照以往成功的判例，以法官的智慧和职业良心，公正合理地审判府际争议，有效处理多元行政主体之间的纷争，规范行政程序的正当性，确保府际争议的妥当协调。赋予最高法院违宪审查权，促进司法独立与司法监督行政的实现；为了促进司法权力不受行政权干扰，司法权实行垂直领导并设立大区法院，减少地方行政对司法公正的牵制，以达到府际争议的妥善处理。
西方国家的第四部门是一种准司法机构，以独立管制的方式协调府际关系。第四部门是三权分立的立法、行政、司法以外的部门，具备独立法人资格并承担相应责任，独立的制定政策并可订立法规并裁决管辖范围内的争议。独立管制委员会隶属于行政系统，委员由总统任命但并不对总统负责，总统只能根据法律规定才能免除委员的职务；其权力由法律规定，根据国会授权而获得委任立法权，混合行使权力。 [68]第四部门虽属于行政部门但不受行政权约束，故可独立的处理府际关系并排除其它干扰，从而有利于协调横向府际关系；第四部门着重阐述公正，打破行政界限协调府际关系以扞卫宪法尊严；对于国会和最高法院而言，第四部门还是需要对其权限来源负责，这也就避免了走向另一个集权的极端。这些特质使得第四部门具备了更好的处理府际关系的能力，从而能够少受羁绊而更超然的协调府际关系。美、英等国都有独立管制机构，如美国的证券交易委员会、平等雇佣机会委员会、联邦储备系统及德国的德意志联邦银行等都在协调府际关系中发挥了重大作用，在扞卫公义的基础上凝聚了整体政府资源。独立管制机构的成功经验值得中国参考，中国亦可在法治框架下建立一些协调经济发展的第四部门，独立自主地监督多元行机关违反行政契约的行为。
四、区域行政角度整合政府间利益
政府间关系在区域行政中必须有效协调，力求超越级别进而寻找契合点。这缘于区域政府在区域管理、区域治理、区域服务中起着主导性作用。 [69]公共利益是区域合作的基点，也是彼此协调的路径。若无公正的秩序，一切都将陷入潜规则深渊之中，各级政府间彼此猜忌和互相算计而导致恶性循环。改革有自身难以弥补的缺陷，若不能扞卫公义将使成果损失殆尽。 [70]缺失了公义就失去了保障平等交流的制度平台，就难以构建宽容的权责明确的制度，就难以让公平的契约占主导地位；民众之间就不懂得妥协；民众与公权力之间也就不懂的互让；公权力与公权力之间则动辄是你死我活的资源争夺。从公共利益出发，长三角地区、珠三角地区和环渤海地区交流初现端倪；加之各部委鼎力相助，总体发展将使参与各方都获益，这符合整体政府发展目标。立足公平的地方政府和政府部门之间协作更易实现，当前宪法规定一切资源都属于国家的条款有悖于公正原则，中央财税部门直接收取税收而地方民众获益甚少，激起了资源丰富地区民众的强烈不满。建议在资源分配过程中，譬如在油气、矿藏及其他资源开发方面，适当放权抑或让当地民众获益，激发多元治理主体的参与热情以提高效能。
后现代语境下的多元政府间交往是主体间性生成的内在根源，强调政府间对话、理解和共识。政府间交往过程中的各方都以主体面目出现，都是彼此间关系的创造者，通过不断塑造相互间的关系而达成共识、理解和融合，这也就有了合作的根基和共同语境。在府际治理的基础上理顺中央部委与地方政府间关系，建立平等协商的组织间网络；立足于地域不均衡发展的现实，中央政府超然的从区域行政角度整合政府之间不同的利益。府际治理机制是“命令机制”、“利益机制”与“协商机制”三者的并存与整合，其特征是既鼓励政府间竞争，更注重政府间合作；既注重单个政府目标的实现，更注重区域内政府间的战略协同。 [71]譬如在蓬勃发展的长三角地区、珠三角地区和环渤海地区政府间关系协作上制定“论坛规则”（刘祖云），以行政契约的方式增强彼此互信；在各部委也密切合作的境况下，区域经济将会获得长足发展，这将使参与各方都获益。我国的部委协作往往通过联署办公和联合发布行政命令的方式进行，这是适合中国情境的法治与善治之路。中国的资源分配并不合理，国家层面获益而地方获益不多，即便收取资源税，税源分配不合理依然使得地方民众难以受益，分税制下的中央强势而地方弱势，弱势的地方利益难以得到保障，故而地方政府只能通过拍卖土地增加财政收入，实则是无奈之举。当务之急是保护弱势主体的“国民待遇”，而非加强本已处于强势的“超国民待遇”，这样才能构建平等互信的话语体系。
多元政府间关系并非一成不变的，而在历史发展中形成和转换，动态对话成为必然。在分权制衡成为主流的情境下，行政主体之间的对话，是主体间性生成的重要方式。对话绝非内心的独白抑或是自说自话，而是交流和无限展开的过程。真正的对话蕴含着伙伴关系或合作关系，包括政府间现在与过去的对话，解释者与文本的对话，解释者与解释者的对话，这就超越了层级而置于相对平等的地位。后现代主义将主体间关系提升到战略高度，使府际关系成为网络交汇点。政府的“主体间性”内在的成为“主体”，在宪政法治框架下各自发挥能量。中央政府、地方政府和政府部门权力分配明确并各司其职，明确中央部委与省级政府职责定位，摆脱条块思维定势而走向多中心治理模式；达到权责对称、彼此信任进而实现共同目标。善治的过程是国家权力的回归和还政于民过程。 [72]中央政府与中央部委关系需要协调，中央部委的合法权益应该保护。通过宪政基点的限权问责，部委与地方政府多头领导，改革政府机构并促进政府网站交流，转变政府职能和树立顾客导向的服务理念。
五、整体治理角度弥合府际争议
它山之石，可以攻玉。整体治理作为新公共管理的改革方向，符合宪政法治原则，或可使府际争议迎刃而解。在国际化潮流背景下，任何国家的行政机构都不能游离于世界行政生态体系之外，而必将接受历次行政改革乃至政治变幻的洗礼。中国希望取得后发优势并赶超西方国家，但历史不会垂青于一厢情愿者，在府际争议频发的情境下，中国政府必须摆出吸纳姿态，在行政方法上引入从政治行政二分法到新公共管理乃至新公共服务，规避中国化进程中的水土不服现象发生，可阐释拿来主义的情境，引入些许移植树木的泥土以增加舶来理念的适应度，学习西方的监督制衡及宪政法治理念来协调府际争议并实现持续发展的愿景。
公益是私益的妥协后达成的共识，但公益的内涵和外延难以界定，从国家到地方，从各部委到省级政府，都有自身范畴的公益。政府所追求的公益可限制、干涉甚至剥夺公民的合法财产权，故须加以甄别并谨慎使用。 [73]被滥用的公共利益引发了地方政府与民众之间的争议，征地拆迁引起的纠纷成为民众上访的最大成因已证明了这一点；也引发了国土资源部、建设部和省级政府的争议。可通过审议民主的方式消除分歧，引导公民及其代表以奖励的方式相互沟通；多元审议的特质在于：参与者乐于参与相互陈述理由、并可改变我们心智的对话。 [74]增加地方政府和普通民众的话语权，并不要求省级政府和中央部委整齐划一和消除个性，而是最大限度的达成共同基点和利益诉求，在危机状态时同心协力，而平常则在宏观目标下各行其是。
整体政府首倡于英国、新西兰、澳大利亚等英联邦国家，已成为新公共管理改革的趋势；其初期叫做“协同政府”，澳大利亚“联合政府报告”（The Connecting Government Report）将公共服务中的“整体政府”定义为：“整体政府是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。可正式亦可非正式；可侧重于政策制定、项目管理抑或服务提供。” [75]整体政府是伞状结构，可大可小，可理解为高层之间的协同，也可用作地方政府的合作，还可用作部委等职能部门与平级政府之间的协作；甚至可以是级别不同的互不统辖的府际交流，还可以是政府与社会乃至企业的交际。总之，整体政府的目的在于统合，即整合力量来服务民众，以完成宪法赋予政府的使命。
整体治理立足的前提是宪政法治，基于增强政府集权观摩之将误入歧途，从整体政府在新西兰等宪政国家的施行可见一斑；整体政府施行的环境是民主自由，否则将倒行逆施并有导致威权主义泛滥的危险；整体政府力求避免各自为政现象，减少掣肘力量，整合力量励精图治；肃清不尊重法治及侵害民众利益的害群之马，集中优势资源更好的服务民众；倡导公正语境，主张消除特权尽量公正处事，试图超越新自由主义的框架，重新唤起民众对公义的聚焦，其尊重改革成果并注重合理竞争下的效率优势，但更倡导创制保障公平的情境；要求政府独善其身而减少对市场的干预，从整合自身力量方面寻求增长点；建立在诚信基础上的互惠互利，以平等协商的语境实现多方共赢。
整体治理并非意在加强中央集权，而是在分权基础上的整合，增进沟通互信以更好的服务民众。整体政府主张法治，在法律范畴内弥合府际争议而不越雷池，使府际争议处理有章可循；在当前分权成为潮流的情境下，各级政府各怀心志并导致离心力加大，有演化成一盘散沙之势，政府难以聚合力量服务民众。整体政府在承认传统官僚制的基础上对行政架构予以超脱，主张多元交流并侧重于未雨绸缪的整合资源，力求将府际争议弥合于初始状态以更好的服务民众；整体政府力图最大限度的整合资源，统一评判标准从而避免有失偏颇的行政行为，采用项目管理的方式针对具体事宜处理府际争议，故能适应时代发展的诉求，将在未来的府际协调中引领潮流。从整体政府理念出发，可建立全国统一的标准并成立专门小组协调社保事宜，确保国民无后顾之忧，也减少府际争议发生的几率。国务院成立的应急指挥小组是整体政府协作理念的体现，在政策制定、公共服务、信息技术方面进行革新，使得政府间信息交流顺畅。
政治是潜在社会秩序中成员之间的复杂交换……从政治或集体行动中获得的是所有参与者共享的“公益”……参与者之间的契约既规定了契约条款，也象征着个别选择的最终定案。 [76]秉承价值中立原则和兼顾各方利益是必要的，搭建网络状交流平台，在维护公共利益的基础上集思广益；全面的考虑问题并充分尊重法律和利益相关者的意见，形成协同的整体政府并顺应法治国家的发展诉求。双方与多方的互惠合作以实现共赢，激发中央部委与地方政府合作的热情，在理解互信基础上兼容并蓄，以理性为支撑平台，增强决策的合法性，形成良性互动循环，是未来整合政府资源的及时雨。营造动态网络交流环境，探析纵横交错、彼此渗透的多元地方政府和政府部门间关系；共同治理的主体并不限于政府，而是延展到非政府组织和社会团体，目的在于有效的提供公共服务。
后现代主义的整体治理契合于网络组织机制的四通八达和信息顺畅，达到了网络各节点在共同语境下的协调互动。缘于种种现实，当前公民参与话语民主实践较为理想化，但公共能量场的形成、多元价值观念的融合以及通过政府与社会多元主体之间的互动形成对公共政策制定具有重大意义。 [77]而今信息流转速度今非昔比，牵一发而动全身，府际争议处理不畅会对政府的整体形象不利，需自始即将服务理念整合成铁板一块，有效处理危机从而在民众中树立良好形象。
府际治理意在促进多元行政主体的良性互动，为多维节点的网络型府际关系探究做铺垫。在府际争议趋于复杂的境地下，美国的司法审查机制值得中国借鉴，是超然的拨开迷雾的调解方式，符合宪政原则。联邦最高法院可以介入行政协调，从而以宪法为根基公正的处理府际关系，避免政府当自己法官的现象，这将营造更为平和的语境，也尊重了各级行政主体的利益。在新公共管理呼声日涨的形势下，非政府组织和社团的作用也不容忽视，将在公共服务体系中起到重要作用，吸纳获得许可的非政府组织担当行政主体，达到为民众提供优质服务之成效，实现后现代语境的多中心共治，将是后国家主义时代的大势所趋。
从现实中大部制改革来看，改组后的部委涉及系统内外职能的调整磨合，譬如人力资源和社会保障部，绝不应是原人事部、劳动和社会保障部的简单加成，需要管理好公务员队伍和提供优质的社会保障服务，还涉及到与地方政府及其他部委的工作接触，必须从整体出发和破除级别观念，实现法治情境下的高效协作和有机整合；住房和城乡建设部也并非简单的改头换面，还被赋予解决民众住房难的职能，这必然涉及到与国土资源部及各级地方政府的关系协调。国家邮政局从信息产业部划至交通运输部管辖，交通运输部网站已链接邮政局，但至2008年4月3日止，国家邮政局网站滞留“办理国务院和信息产业部交办的其他事项” [13]职能，交通运输部与邮政局职能整合提上议程；国家邮政局与继承并扩展信息产业部衣钵的工业和信息化部，由上下级关系变成了斜向府际关系，国家食品药品监督局和烟草局也面临相似的问题，从中央到地方都需要重新进行职能整合。大部制改革对地方政府改革并不设定时限，给地方政府以极大自主权，却给部委归口管理和宏观调控造成麻烦，超越行政层级的斜向府际关系作用日益凸显。
六、多元网络角度促进府际协同
多元网络是一种工具理性的产物，是对上述理论的具体应用。在单一制管理方式下，中央有着无与伦比的话语权，具有阐释行政命令的权力，而地方只能无条件服从，这样难免陷入上级政府自说自话的境地；地方政府只能通过消极抵抗来表达不满，这样的执行效果可想而知。而在网络型政府中形成共识的必要性则凸显出来。共识的过程是由参与者互信的存在或发展所促进；互信的程度影响参与者对情境的界定范围，可能合理地成为或演变为一种赢-赢而非零和的赛局。 [78]在缺乏沟通和彼此信任的情况下，根本无法达成共识，只能导致多方利益受损和消耗整体合力。
创设多元政府间交流的网络系统是必要的，克服级别差异和信息不对称带来的诸多困局。必须容许有多元的学说，广泛的冲突，甚至由现存民主社会的不同成员所肯定的各种不可通约的善的观念。 [79]采用网络政府理论，实行多头领导的部委与地方政府协作机制。网络是相互选择的双边伙伴关系，组织间网络更具有平等性和柔性，包含着高度信任和合作的远景及恪守的规则，故可更好地处理组织间关系，确保伙伴间的精诚合作并进行有效地资产置换。各部门与地方政府采取圆桌会议的形式，增强彼此信任，保持公平感和友好感，避免尊卑等级观念和针锋相对的态度。采用网络状组织间协议，重构制度框架，构建共赢的平台，打破条框分割，建立新的利益诉求机制，根据不平等的目标要求，使中央部门与地方政府部门的利益达到平衡，力求达成共赢。在多头当中，确立一个主要的组织协调者，其他则鼎力相助。裁撤驻京办，各部委和地方政府成立专门协调的机构（不占编制），共商协作发展事宜；建立合理有效的交流机制和平台，使各部委与地方政府之间信息交流稳定化、阳光化、公正化，避免信息不对称和厚此薄彼现象发生。
《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。” [80]但“公共利益”的法律界定并不明晰，特权阶层无不是借公共利益之名，行中饱私囊之实。某些地方政府把自身行政行为及其控制的经济行为视作“公共利益”，以便为公共权力寻租找借口。这种有意无意的混淆成为地方政府权力寻租的理论依据，严重阻塞了正常的利益表达渠道，从起点上造成资源分配的严重失衡，最终损害的是中央权威，贻害无穷。省级政府和中央部委完全有机会把国家利益偷梁换柱，披着公共利益的外衣而转换成小集团利益，这难免会侵犯到他方利益而产生府际争议。
社会、总体、团体彼此处于一种辩证关系当中；它们中的每一个都可能突变成另一个；人们只有在追求另一个的时候，才可能实现它们全部。 [81]非政府组织在协调地方政府之间关系方面起着巨大作用，而实际上，非政府组织经过授权也可以担当行政主体。非政府组织和社会团体通过协议也可以提供公共服务，在未来会和政府不分彼此、互为主体。超越层级的后现代话语网络，为公共行政提供了可行的模式；有些政策网络、跨机构的联合体以及社区特别小组展示了话语的潜力。 [82]中央政府有时无暇解决地方政府之间的争议，或无法以行政命令的方式解决地方政府之间的矛盾，这时非政府组织的作用就显现出来，更容易以超脱的身份协调地方政府之间的争议。地方官员由于任期限制而追求短期利益，非政府组织长期在本地区存在，会更多地关注本区域的持续发展。非政府组织对地方政府的协调监督，会有效地减少地方政府之间的恶性竞争，有利于消除矛盾。
多元网络目的最终在于破除层级束缚，让政府回归服务民众的本位。英国的“下一步”计划，美国的新公共管理，都在不断的接纳非政府组织提供公共服务，提供公正平等的共同语境，将府际关系处理推向新的高潮。美国地方政府之间的关系是“一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系”，州际关系处理复杂，美国通过设立委员会之类的州际组织、围绕地区性公共物品的供给而形成的合作网络、地方政府的联合治理等方式实现有效协调。例如纽约—新泽西港务管理局成立于1921年，两州州长任命6位局长负责两地区的全部交通，是一个跨区域治理的典范；再如俄亥俄河水治理协定就是8个州之间达成协议的结果，这个跨政府组织由一个27人组成的委员会领导，其执行局充当了协调单位。 [83]在处理地方政府之间关系方面，国外经验对我国有一定的借鉴意义。
英美等国地方政府独立性地位的普适意义不言而喻。有权力集中自然也应该有权力下放，只有赋予地方政府和政务部门以独立地位，才能够使得权责明确，稳定的政府间关系秩序才成为可能，网络型府际关系才会有建构的基础。更具广泛意义的是，打破政府和行政机关的单一治理，将社会团体纳入治理网络之中，为民众提供更为优良的公共产品，这也是政府得以存在和延续发展的本原所在。政府是民众让渡权力而生，民众需要政府提供服务；而政府的消亡的路径，或许在于形体与职能化解于社团乃至个人之中。权力源于民（所有公民意志的集合），而后融于民（抽象公意集合的分解于全体公民），或许是政府的最终归宿。
结 论
各级政府处于动态变化中，在不同的角色中权衡定位，这就需要法律上规定各级政府的责任与使命。缘于人口、资源、环境、经济等因素的不同，行政主体间的级别衡定已经是多余之举。中央部委与省级政府之间关系，并不是简单的平级关系，一味衡定级别只会增加争议而于事无补，突破层级和赋予各行政主体以相对平等的地位，以开放自由的心态营造公共服务的能量场，才是消弭府际争议的正道。从国内环境来看，打破层级实现权力向度的多元化，是建立长三角的区域政府的基础；从行政层级考察广东各城市、香港、澳门间关系，将导致大珠三角渐行渐远；未来的大陆与台湾合并，打破科层制束缚也是大势所趋。中国加入WTO，中国各行政主体与国外政府交流的机会趋于增多，囿于级别衡定并无意义，在平等基础上的共赢才是有效之举。
后国家主义时代，非政府组织将承担起重要的社会治理功能，从根本上改变社会治理结构，用一种合作主义的治理模式取代“政府垄断”的单一治理。 [84]本文力求理顺多元行政主体间关系，以整体治理、组织间网络、博弈论等理论排解府际争议，以协商民主的姿态整合行政力量以有效服务民众，保障府际公平进而维护社会公义。在网络状治理中使处于网络节点上的各方形成一种合作关系，进而形成多方共治。 [85]后现代语境下的非政府组织及社会团体，将作为公共服务的供应主体登上历史舞台，此时一味追究行政级别并无意义；何况现实层面已经出现了由非行政组织担当的行政主体，譬如高校经教育部授权而获得授予学位职能。府际关系协调应重视政府与社会团体的参与合作，促进区域一体化和循环互动。通过公法规定公共治理主体，形成多元主体分工不掣肘、既竞争又合作、纵横交错、全方位良性互动的主体结构。 [86]促成政府与社团订立服务合同，破除官僚制束缚和实现服务主体无界化，以公共服务法保障公共产品的有效供给。
本文并非囿于中央部委与省级政府的关系之中，大部制改革践行“大交通”、“大农业”理念，将职能交叉的部委裁撤整合，有中央部委升格或降格，以后持续不断的政府改革都要面对新的府际关系调适；省级区域或将随着经济发展而变动，但依旧要产生新的地域关系。确定行政级别并不是目的，而从后现代视野考量则可以构建起交流的平台，实现治理主体的多元化。后现代主义话语可以跨领域使用，对官僚制进行全面解构，提出了建立在真实、真诚、诚实和坦诚的对话基础上的话语理论。 [87]主体间性在各级政府之中发挥作用，从而破除层级而倡导“能量场”的作用，保障政治对话空间的开放平等，打破上级政府自说自话的垄断地位。保障地方政府和政府部门的话语权，各级政府不断地博弈与妥协，在公共政策制定中订立行政契约；搭建多元行政主体交流的桥梁，将各节点联结以构建网络型政府；政府之间协商对话和信息交换，实现动态的全方位协同发展。最破除政府间一对一串联的困境，实现并联回应的多对多互动。
中国府际关系的调整任重而道远。我们往往在无奈中哀叹政府改革的步履维艰，小心翼翼的在雷区中前行。但须知，禁区是人为设定的禁区，终究有破除之时，威权无法限制人们对真理的渴求；真理是人类孜孜不倦的追求，也正是人类发展的原动力，具有无始无终的大实在的终极意义。宪政语境中的“风能进，雨能进，国王不能进”，证明合法私权的不受侵犯性，省级政府和中央部委作为行政主体，也有独立的人格尊严，自然也就具备保留权力的天然属性，分权制衡也就成了天赋之法。在公域和私域之界限日益模糊的境况下，明晰公共服务主体是必要的，而这必将打破政府层级，引入非政府组织和社团达成多元共治，为法律体系发展提供指引。加强宪政建设以保障公平、公正、公开，约束公权力并纳入司法体系，侧重立法协调合作以达到事前监督，明晰政府权限以创建治理协调机制，明晰公共利益并对弱势方进行补偿。 [88]强调社会公义、理解信任、透明开放等理念；从法律及制度设计层面考量，突破仅从经济和行政区划层面研究府际争议的窠臼，以善法和条约衡量府际治理的绩效，树立共同目标以改革政府机构和促进政府网站交流。注重政府间沟通和充分注重民意，广纳雅言以鞭策政府自身，塑造政府良好形象并有效化解危机；构建政治话语的共同语境以促进协商民主，强调对公共利益的责任、营造政府间平等交流、互信互动的语境，在持续的良性互动中谋求未来的网络型政府协调发展。
【注释】
[54] “降解”一词可谓是点睛之笔，这是经恩师乔耀章教授指点的，有醍醐灌顶之感。笔者原本用的是“排解”，但府际争议是难以根本上解决的，降解一词的重要意义立现。从立法、宪政、司法、区域行政、整体治理和多元网络角度分析，原本逻辑不清，经乔耀章教授指正后重新排序。
[55] 乔耀章：《政府职能转变滞后的表现和成因》，《社会科学战线》1996年第6期P73-77．
[56] 秋风：《以司法创新约束地方保护主义》，《南方周末》2004年8月12日．
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后 记
三年的研究生生活如白驹过隙，转瞬即逝。提笔写硕士论文的后记，心情是沉重的。依然记得刚踏入苏大的欣喜与憧憬，转眼间就要依依惜别。真的是韶华不为人停留，逝者如斯夫。铁打的学校流水的学生，即将毕业的我，亦喜亦悲，悲喜交集，明天不知向何处去？学术生涯是否会戛然而止？这是一大关口和人生抉择。勿以浮云遮望眼，需要作出明智的选择。一次次的毕业，一次次的入学，循环中的每一次都是离别的惆怅与相逢的喜悦。天空不留下鸟的痕迹，但我已飞过；并非如过客的步履匆匆，而是充满眷恋的一再回首；导师、师兄师姐和同学带给我的美好感觉，我回味无穷。在苏大度过的三年，受底蕴深厚的吴越文化熏染，可以说是人生的宝贵财富。东吴大学“养天地正气，法古今完人”的校训，铭记在心。我将恪守为人准则，博爱自省以修身，为秉持公平正义而努力奋斗。一切的一切都将过去，宪政民主的精神却将永远照耀，责任、荣誉、国家在我心。
无限的过去以现在为归宿，不尽的将来以现在为源泉。蓦然回首，三年的点点滴滴浮现眼前，这期间演绎了诸多让我难以忘怀的往事。首先要感谢我的导师乔耀章教授，他海纳百川的胸怀及对学生细致入微的关心，让我深为感动，他极富感染力的人格魅力让人高山仰止，终生受用；感谢我的导师芮国强副教授，他睿智高深又不失风趣的话语，往往让人茅塞顿开。感谢沈荣华教授，他丰厚的知识和跳跃式思维，让我颇受启迪；感谢张铭教授，他高深的学术造诣指引我更上一层楼；感谢林闽钢教授，他严谨求实的学术风格让我赞叹；感谢赵康教授，他扎实的学术功底让我受益匪浅。感谢吴声功教授、王俊华教授、方世南教授、袁勇志教授、钱振明教授、葛建一教授、张小洪博士后、余敏江博士、傅大友教授、严金泉博士和金太军教授，感谢他们对我的指点和帮助。
特别感谢我的师兄周义程博士，他用兄长的关怀指点我学习和照顾我生活；每当我陷入困惑之时，都会有师兄的鼓励与指点，我对他的感激之情无以言表；有这样一位兄长的指引，实乃三生有幸！可恨我不够努力，原本的胜券在握转化成一败涂地，深感惭愧和不安，在此致以歉意与谢意！痛定思痛，深刻反省，我将继续前行。感谢敬爱的师姐胡晓芳博士，她润物细无声的关怀，温暖我心，我们情同姐弟，愿她和她的家人，尤其是可爱的小宝宝幸福永远。感谢师兄曹文宏博士，他勤奋好学的精神及乐于助人的个性深深感染了我，我应当向他学习请教；感谢崔达博士，他的豁达乐观让我体会到了与人为善的涵义。感谢梁莹博士后，她渊博的学识和热忱的性格，让我看到了学习的榜样。感谢温航亮博士、杨国栋博士和潘惠香博士，与你们的交流中，我感到了温馨与快乐。重庆市政府研究室的蔡焘先生，为我提供了很多难得的实证资料，耐心为我答疑解惑和提出坦诚建议，十分感谢！
感谢我的舍友王红义、王传言、王广跃，与你们的朝夕相处中，和睦安详，让人难忘；感谢同窗好友杜鹏，很怀念那些指点江山、慷慨激昂的日子；感谢史永展，他敏捷的思维让我自叹不如；感谢张和平和戴晓伟，同学之情永世难忘；感谢张国志和沈建，济南考场走出的同窗谊，自然难以忘怀；感谢陶菲、刘茂源、朱宁、丁良超等同学，青春的光彩让人留恋。感谢我的女友，她一如既往的支持促使我产生奋进的力量；即便处于人生的低谷，我亦知道，人不是生来就要被打败的，知耻而后勇，前方有无尽的风景，自当重振旗鼓整山河。
感谢我的父母家人。无论我走到天涯海角，都有父母不尽的牵挂；不管多么狼狈不堪，父母都会毫无怨言的接纳我。父母用平凡之躯为我撑起一片蓝天！谁言寸草心，报得三寸晖。孩子对父母恩情的回馈，与父母的博爱相较，永远是那么微不足道。儿子无以为报，只能祝愿他们幸福安康永远！感谢我年近八旬的爷爷奶奶，让我感受到长辈的关怀与亲情的温馨。感谢我所有的亲人朋友，愿他们美满幸福和快乐安康！
以后的日子会是淡泊明志、宁静致远、韬光养晦和踏实肯干。我坚信，长风破浪会有时，直挂云帆济沧海。风雨过后总会现彩虹，明天终究会升起太阳！
蔡英辉
2008年4月22日 于苏州大学独墅湖校区
攻读硕士学位期间发表论文
1、《关于中国地方政府之间争议的成因及其排解》，《四川行政学院学报》2006年第3期.人大复印资料《公共行政》2006年12期索引
2、《法政语境下的中国“斜向府际关系”探究——建构中央部委与地方政府之多元行政主体间关系》，《理论导刊》(中文核心期刊) 2008年第3期.
3、《我国中央部委与省级政府之间横向关系的现实困境及其治理对策》，《四川行政学院学报》2007年第1期.
4、《法政时代的中国横向府际关系探析——基于省（部）级政府层面的考量》，《内蒙古社会科学》(中文核心期刊、CSSCI来源期刊) 2008年第1期.
5、《法治视阈下地方府际争议及其消解方略》，《武汉理工大学学报》(2008年CSSCI) 2007年第3期.人大复印资料《公共行政》2007年12期索引
6、《步入法政文明的中国横向府际关系探究——以多元省部级政府间关系为例》，《中共浙江省委党校学报》(2008年CSSCI扩展版) 2007年第5期.
7、《府际关系的重新梳理与界定——中国省(部)级政府层面府际关系探究》，《甘肃行政学院学报》2007年第4期.
8、《法治视野下的“整体政府”——弥合府际争议的归一之道》，《北京工业大学学报》(2008年CSSCI扩展版) 2008年1期.
9、《治理情境下的高校学科交流合作的路径探析》，《辽宁教育研究》(中文核心期刊) 2007年第12期 (第二作者).
10、《我国斜向府际关系初探》，《北京邮电大学学报》2008年第2期.
11、《法政时代的整体治理——有效协调府际关系的正道》，《公共行政与人力资源》 2007年第6期.
12、《地方府际争端的多维考量与地方政府间的良性互动》，《内蒙古农业大学学报》2007年第1期.