通过运动进行治理：乡镇基层政权的治理策略*

对中部麦乡“植树造林”中心工作的个案研究

 

狄金华

 

摘  要：乡镇基层政权的运作一直是备受学术界所关注的问题。本文将依据中国中部地区麦乡的田野调查资料，以麦乡“植树造林”的事件为分析 “文本”。分析在压力体制与后税费时期，在乡镇财政紧缩的境况下，麦乡通过将常规性工作升级为中心工作，进而通过运动的方式进行中心工作的实践，以完成所规划的任务。这种“行政吸纳运动”的治理方式事实上是基层政权在专制性权力丧失、基础性权力又尚未确立、行政运作缺乏充沛资源的情景之下，通过对传统的“运动”资源加以简化利用而做出的权益性的行为选择，而这一治理实践本身收效甚微。

 

关键词：乡镇基层政权；运动；治理

 

Governing Through Movement：Governance Strategy of Township Grassroots Regime

——A case study on Wheat town’s central task of “Afforestation”

Di Jinhua

Abstract： The operation of township grassroots regime is always the issue of academic concern. This paper will take Wheat town’s case of “afforestation” as the analysis “text”, based on the field survey in central China’s wheat town. In the circumstance of pressure system and rural fiscal period after tax, the wheat town hoisted the routine work up to the central task and then put the central task into practice through movement in order to accomplish the planned tasks. the method of “Administrative Absorption of Movement” is in fact a behavior choice after a simplified use of traditional "movement" during the time when the regime lost the absolute power, the fundamental power still failed to set up, and the administrative operation lack ample resources. However, this practice of the governance itself took little effect.

Keywords：township grassroots regime；movement；governance

 

一、导言：面对乡镇治理的“隐秘”

对乡镇政权角色与行为的研究一直是中国学术界研究的热点，学者们的研究逐渐形成了不同的学术论断，其先后提出了“地方法団主义”、“地方政府即厂商”、“地方性市场主义”、“村镇政府即公司”（丘海雄、徐建平，2004：24）以及“政权经营者”（张静，[2000]2007：50）等观点。这些研究都将乡镇政权置于市场或国家政治的场域之中展开分析，以不同的面向展示了乡镇政权的角色及其行为特征。但这些不同的观点与论断中有一个共同点，即都认同在市场化转型之中，乡镇政权的角色与行为逐渐减少了其传统的治理层面，开始向经济或政权赢利转向。而这种转向对其政治功能的蜕变无疑有着举足轻重的影响，它将基层组织卷入到资产、市场、资金和信息的垄断活动之中，这种与社会利益的竞争位置和为其提供公共产品的服务位置相冲突（同上：82）。而这一系列分析的基本前提及理论预设即是乡镇已经成为了一个独立的利益主体，其利益“即超脱于中央利益，又区别于社区公益”（荀丽丽、包智明，2007：127），当乡镇基层政权成为了一个有着独立的利益诉求和广阔利益空间的“谋利型政权经营者”时，其要么是直接介入到经济生产领域以谋求自身的利益，要么以“逆向软预算约束”自上而下地索取资源（周雪光，2005）。因此，当税费改革之后，乡镇特别是中西部地区的乡镇财政变得越来越“空壳化”，乡镇政府的工作主要是以四处借贷、向上“跑钱”为主，且乡镇同农民的旧有联系正在解脱，日益呈现出“悬浮型”的特征（周飞舟，2006）。按照这样的组织结构，中央对基层的运作应该将失去控制，特别是对农村社会生活将失去控制，而基层政权的悬浮与涣散也将使其在乡村社会生活中缺乏组织和动员能力。

而现实的情况却是农村地区，尤其是中西部地区，农村的社会生活仍然是在国家政权的控制范围之内，甚至国家在乡村公共生活的部分领域有了更深的进入，例如在新农村建设、沼气推广方面加强了“服务下乡”，特别是在这些地区的计划生育工作，其基本都实现了国家规划的预期。对此，有学者以中国政治体制的“压力型”特征为由给于解释（荣敬本、崔之元等，1998），而有学者则以中国政治体制中的“政治锦标赛”机制的激励特征予以分析（周黎安，2008），但乡镇财政空壳化的现实情况显然无法令人信服地解释这些乡镇如何在财政紧缩的情况下“维持”乡镇正常的运转。事实上，以往学术界对于乡镇角色和行为的分析由于过度地注重了制度设计和制度规训的影响，反而忽视了相对于乡镇政府的微观实践分析，即对乡镇实际的行动与变通过程的分析。造成这种视野局限的因素是多方面的，其中一个重要的层面就是研究者在展开乡镇研究时往往是将其视为与农民相对立的“国家”层面进行探讨，分析代表国家的乡镇在同农民互动时的种种行为选择以及作为“弱者”的农民的种种博弈与反抗，而极少将乡镇放在中央—地方的阶梯序列之中考察作为弱者的乡镇是如何进行博弈与行为的。

王汉生和王一鸽（2009）新近的研究拓展了农村基层政权的实践形态，其研究发现目标管理责任制作为当代国家正式权威体制上创生的一种实践性的制度形式，其在权威体系内部以及国家与社会之间构建出了一套以“责任—利益连带”为主要特征的制度性联结关系。这种制度性联结关系本质上是建立在行政发包和晋升竞争基础上的“政治锦标赛机制”（周黎安，2008）。而正是这种制度性连接关系使得改革之后的国家表现出了更积极和有效的社会动员能力，以帮助国家有效地实现了经济与社会等方面相关目标的实现。但由于王汉生等学者的研究就限于制度性维度的探讨，其在分析特征生成的制度性原因时，未能对“目标责任管理制”的微观运作机制展开有效地探讨。与此同时，其研究在强调“目标责任管理制”得以实践的场域时却又忽视了目标责任执行者的行为特征、实践逻辑以及绩效特征等。这无疑为后来研究者提出了一系列的问题域。

本文的一个基本立足点是乡镇即是国家—农民关系中国家形象的代表，同时也是中央—地方序列中的基层政权组织，它即是全乡中“官”的角色与形象，同时也是行政组织构架中的底层与弱者，其处于“责任—利益连带”关系网之中，运用着各种策略推动着自身的政权运作实践，并拓展着自身的生存空间。基于此，笔者试图面对乡镇治理的“隐秘”，即乡镇在资源约束和压力型体制下责任目标考核的情况下如何实现乡村社会的基本治理。

本研究以个案研究的方式进行探讨。麦乡“植树造林”的中心工作事件成为本文分析的“文本”。文本的获取主要是来自于笔者在麦乡所进行的参与式观察及与当事人的深入访谈。由于是直接的参与，笔者得以与“植树造林”中心工作的推进、发展与结束同步，这不仅有助于获取难得的现场观察机会，而且能够就中心工作完成过程中的事件有针对性地进行深入访谈。

需要说明的是本文以一个乡镇的中心工作事件作为分析和立论的基础，其结论不可避免地要打上这个个案所特有的一些烙印。但本研究重在呈现乡镇政权在财政资源约束情况下运作及其治理的复杂过程，因此个案研究的分析无疑能够完成这个过程呈现的“使命”。另外，笔者也将尽力展现乡镇政权运作与治理的灵活性以及典型性。当然，更全面的研究还需要更多材料的发现与分析。

二、财政紧缩与压力体制：后税费时期乡村治理的结构背景

农村基层政权的行动能力与其资源状况是直接关联的，特别是与其财政状况的关系尤为密切，其财政状况好，则行动和动员能力相对较强；反之则较弱。因此，农村基层政权总是不断试图拓展自己的财税收入。

（一）财政紧缩

1．“税改改掉了一大块”

通常而言，农村基层政府的财力主要是由三个大的部分计算而来的：本级收入（预算内收入）、补助收入或上解支出、预算外收入（周飞舟，2006：14）。这三大部分的构成比例在不同的区域之间又存在着较大的差异。同其他中部的乡镇一样，税费改革前的麦乡财力主要是农业税收以及补助收入，由于麦乡所能够上解的财力很少因而所得到的补助也相对较少。麦乡2002年开始实施农村税费改革，两年之后，麦乡的税收仍然是可观的，其中正税166.1万元，附加税33.2万元。但彻底免除农业税费之后，麦乡政府不仅农业税无法获得了，更为关键的是借此由而伸向农民的“贪婪之手”也被斩断了。虽然国家通过转移支付给麦乡划拨了一笔经费，但这仅适用于工作人员的工资发放，这种管吃不管用的财政压力（麦乡每年正常的支出约在150万元左右）迫使麦乡不得不再谋财路。

2．计划生育：“恨你不容易”

因为麦乡受传统计划生育观念的影响很重，所以控制计划生育是麦乡政府一项重要的工作。同时，由于计划生育工作是县里考核中“一票否决”的内容，故麦乡乡领导一直十分重视计划生育工作的落实。但在实际的落实过程中，麦乡并未严格按照县里的标准来执行，这一方面是由于乡镇干部大多是本地的乡亲，喑熟生育行为中的文化传统，其自身对于超生行为也“表示理解”；另一方面这也与违反计划生育可以进行罚款（正式的称谓是“征收社会抚养费”，但麦乡的干部群众都习惯将其称之为“罚款”）有直接的关系。

麦乡依据《麦省人口与计划生育条例》（2002）规定，结合麦乡的实际，制定了政策外生育的社会抚养费征收标准：一胎无证，一次性交款不低于3500元；二胎无证，一次性交款不低于9000元；三胎无证，一次性交款不低于13000元。单就计划生育“社会抚养费”一项，麦乡2008年就“创收”了近100万元左右，县计生委提走了30%以后，留给麦乡的仍有70万元左右，这成为了麦乡财政的一个重头。正是由于计划生育的“创收”使得麦乡基层政权运作获得了基本的财政保障。

（二）压力型体制与目标管理责任制

“压力型体制”（荣敬本、崔之元等，1998：28）概念非常清晰地概括了县乡两级政府的关联状态，“压力型体制”也构成了本研究中运动式治理的一个重要的结构性背景。荣敬本等人认为，随着改革开放以来的放权让利，县乡管理体制开始从传统计划体制下的集中动员型体制向分权压力型体制转变，其中具体表现为分层化的政治承包制，即上一级政府将任务以各项指标的形式进行下达，下派给下级组织和个人，并责令其在规定的时间内完成，然后再根据其所完成的情况给予政治和经济方面的奖励。在这一体制下，“目标责任管理制”构成了各地党政管理的实践形态。

由于乡镇是行政组织架构的底层，因此县政府各个部门的工作最后都压到乡镇来完成。乡镇也将各种任务区分为“硬任务”与“软任务”来对待：凡是可以由“数字”来衡量的，更确切地讲是与“一票否决”制相关联的或是目标责任所强调的任务都是“硬任务”；至于“软任务”则是可能会在某些会议上被提到或强调，但只要这种任务同干部的评价与考核体系无关联，那么对于基层政府来说，它仅仅就只是一个政治口号而已（杨善华，2000）。

在麦乡，真正一票否决的工作就是计划生育和综合安全，但除此之外的一部分工作由于同目标责任相关联，因此乡镇也不敢大意。由于乡镇财政资源有限，麦乡也并未在具体的工作中盲目争先。麦乡的乡长公开表达了其基本的态度：

县里给我们下的各项工作，我们要争取完成达标；我们不求突破，但坚决不能落后，因为落后就要被“挨打”。

在这种压力型体制和“目标责任管理制”的结构之下，上级一层一层地下文件，任务一级一级压下来，到最后则是由乡镇来落实。乡镇并不都是在“政治锦标赛”（周黎安，2008：87-95）竞争中争先头，在资源有限的情况下，乡镇的行为逻辑只是不触底线——不落后，不拖后腿，即不求无功只求无过。

三、中心工作：通过运动进行的乡镇治理

（一）中心工作：乡镇运转的关键词

在麦乡，乡干部提到最多的一个词就是“中心工作”，而乡镇的“中心工作”事实上是针对常规性工作而言的，它是围绕上级部署的各种任务而展开的阶段性工作。对于这些工作，乡镇必须不计成本和代价地完成，而但凡中心工作又往往辅之于相应的考核检查。正是由于如此，有学者认为，将各种中心工作化约地理解为围绕各种任务而展开的对乡镇工作的检查考核以及乡镇对这些检查考核的积极应对，虽然不准确，但却也抓住了领悟乡镇政权运转的某些特征（吴毅，2007：17）。一系列的中心工作之于乡镇的运转犹如投入水里的多颗石子，石子沉水所激起的波纹荡漾起伏，水花相互激荡，呈现着乡镇政府运作的复杂与美妙。为此，从“中心工作”理解乡镇运作确实不失为一个好的切入点。

就2008年而言，麦乡的中心工作有村村通修公路、计划生育工作、植树造林、综合治理（安全建设与稳定工作）、移民安置、街道整洁（新农村建设的卫生工作）以及秸秆禁烧工作等。这些中心工作在时间序列之中通常是串联而非并联的，即在不同的时期拥有不同的中心工作，它们构成了乡镇工作的“行政年历”（刘能，2008：100-101）。

（二）植树造林：由常规性工作升级为中心工作

于麦省、麦县和麦乡而言，植树造林绝非锦上添花的“形象工程”，因为地处中原地带的麦省是粮食种植大省，由于受季风气候和地形的影响，麦省又是干旱、暴雨、干热风、大风和沙暴等自然灾害发生频繁的地区之一。麦省的植树造林工作不仅有利于一般意义上的环境改善，同时也有利于降低自然灾害对农作物产量的影响[1]，特别是农田林网的建设其意义更为重大。本文所探讨的“植树造林”主要针对的就是农田林网建设。

在麦乡，2006年以前植树造林还只是常规性工作，每年3月份由县相关会议提到或强调，但并无明确的任务量化也不进行考核，乡里也只是笼统地布置一下。对于乡镇来说，“植树造林”更像一个行政化的口号。但在2006年，省里出台了建设林业生态省的通知，紧跟着市里也出台了建设林业生态市的通告，县里为了迎合政策而随即出台了《麦县创建林业生态县实施方案》。县林业生态县创建活动自2006年开始，由县政府牵头、县农业局主抓，试图用三年的时间来完成全县17个乡镇的林业生态建设。2006年，麦乡为了配合县里创建林业生态县的目标，也提出了“创建林业生态乡”的口号，以此保持与县里一致。相应地，植树造林的工作遂即完成了由常规性工作升级到中心工作，即由“软任务”转变为了“硬指标”。由于2008年麦县在申报林业生态县验收时未获通过，故2009年的植树造林工作仍然作为中心工作进行开展。

（三）麦乡通过运动开展的植树造林工作

1．受命于责任承担

在行政体制之中，责任与任务的下达多是以“双轨”或“双线”的方式进行，即目标责任和任务一方面以县、乡各级政府部门为一轨进行下达，另一方面则以县、乡、村各级业务部门为另一轨进行下达（王汉生、王一鸽，2009）。这种“双轨”制的实施意在通过打破原有的条块区隔，而实现一种制度型的联结，从而减少内部的摩擦而增进工作效率。

2008年12月4日，作为政府代表的麦乡党委书记、乡镇分管农业的副乡长和作为业务部门代表的农业中心主任前往县城参加了县政府召开的全县植树造林暨创建林业生态县动员会。会议一方面对2008年度的林业工作先进单位进行了表彰，另一方面则对2009年的林业生态县建设工作进行指导。为了确保全县2009年实现林业生态县建设目标，县里下达了植树造林的具体指标与实施任务。

中心工作不同于其他一般性工作，其工作地内容的落实总是与相应的指标相关联的。麦县里的植树造林工作按照总数分解成为各乡镇的实施目标，麦乡的具体任务是：

建设总规模54.373万株。其中：需完成村级以上通道绿化15条，长度13.1公里，植树1.295万株；需完善农田林网3.542万亩，河沟路渠103条，长度34.67公里，植树2.645万株；完成103个自然村的村庄绿化任务，植树11.233万株；乡镇建成区面积854亩，需完成绿化面积299亩；义务植树7万株；林业育苗100亩；营造水源涵养林面积0.7万亩。

为了更近一步地强化责任，县政府还同乡镇政府签订了目标责任书以构建出一套“责任—利益连带”的制度性联结关系，以确保目标的达成。以下是县度创建林业生态县目标责任书：

 

一、目标任务

1．林木覆盖率≥18%；

2．农田防护林网控制率≥95%；

3．沟、河、渠规划区内，铁路、高速公路、国道、省道主干线和县级公路出入口绿化率≥95%；

4．县城(镇)城区绿化覆盖率≥35%，村庄林木覆盖率≥40%；

5．乡镇区域内单一主栽树种株数或面积不超过70%；

6．乡镇区域内古树名木建档保护率达到100%；

7．连续3年林业总产值增长幅度≥18%；

8．森林病虫害成灾率控制在0.5%以下，无重大以上森林火灾，无重大外来有害生物的入侵和蔓延。

二、奖惩责任

1．凡年终经过县、市、省检查验收，符合省林业生态县标准要求，如期完成林业生态乡镇创建任务、顺利达标的乡镇，对主要领导和有功人员给予表彰和重奖。

2．凡年终经过县、市、省检查验收，没有完成目标任务，不符合省林业生态县标准要求，不能达标的乡镇，给予以经济处罚和黄牌警告。对负有领导责任乡镇主要领导和分管副职予以通报批评，年终公务员考评时，不得评为优秀公务员。

3．凡因达不到造林标准而导致造林事故的，将按照国家、省、市制定的《造林绿化责任追究试行办法》追究有关人员的责任。

2．准军事化的组织构建：创建林业生态乡建设指挥部

在“总体性社会”（孙立平等，1994）之中，由于社会的政治中心、意识形态中心和经济中心是高度合一的，国家与社会合为一体以及资源和权力高度集中，这使得国家具有很强的动员与组织能力，而这一组织与动员能力并不是依据血缘和地缘的关系网络，也不是科层化的体制资源，而是依靠建立在政治忠诚基础上的准军事化的组织网络。改革以降，虽然“总体性社会”的结构已经发生了变化，政治组织化的社会已经结束了，乡村组织逐渐失去对农民基本生存资料的控制，并进而丧失了对农民经济与社会生活的日常管理。但准军事化的组织形式由于在动员过程中具有较强的组织优势，因此其作为组织动员的方式在诸多领域被保留了下来。麦乡在推动林业生态乡建设之际即创建了“林业生态乡建设指挥部”，以准军事化的组织体系确保工作的进行。其中，乡党委书记任政委，乡政府乡长任指挥长，乡政府副乡长任副指挥长，其他成员分别由乡党政办副主任、乡农业服务中心主任、乡财所所长、乡国土资源所所长、乡村镇建设服务中心主任以及17个村的村支部书记、村委会主任担任，指挥部下设办公室，办公室设在乡农业服务中心，原乡农业服务中心主任兼任办公室主任。

3．任务的分解、评价体系的建立以及奖惩措施的制定

（1）任务的分解与目标责任的确立

在目标管理责任制的结构序列之中，乡镇是一个中间环节，其仍然需要将目标管理责任进一步分解到各个村庄之中。

2008年12月10日，麦乡为了明确责任、细化任务，而根据各村的道路与麦田情况进行了任务量的分解，将54.373万棵植树造林的任务分解到12个直属村。与乡镇同县政府签订目标责任书一样，乡里也同村及驻村干部签订了目标责任书。以下是麦乡2009年创建林业生态乡目标责任书：

为了确保麦乡林业生态乡建设各项任务的落实，麦乡人民政府与各村委签订2009年林业生态建设目标责任书。

一、全面完成2008年下达的各项林业生产任务（见麦乡2009年创建林业生态乡实施意见）。

二、检查评比由乡主要领导带队，各村驻村干部和村支书书记参加……检查的主要内容：农田林网建设、绿色通道及村镇绿化、两次检查情况均对各村排出名次、评出先进及落后，并进行全乡通报。

三、奖惩办法

（一）奖励：

……

（二）惩罚

……

五、本责任书一式三份，乡政府及驻村干部、村委各执一份。

 

在分配植树量、安排植树任务的同时，麦乡也结合县的检查划分了植树造林工作的三个阶段：第一阶段是2008年12月11日-2009年元月10日，主要工作是挖树穴；第二阶段是2009年元月12日-2009年3月中旬，主要工作是植树、浇水；第三阶段：2009年3月中旬-2009年6月中旬，主要工作是确保树苗的成活率。

如此，上级下达给麦乡的目标管理责任则由其细分给下级的村庄之中，乡政府成为考核村庄目标管理的上一级单位。

（2）评价体系的建立

在通过运动进行的治理实践中，治理主体总是试图将考核与评价的指标量化，以此来推进运动式治理的快捷性与有效性。为了便于乡里进行检查评比，麦乡制定了检查评比的标准（标准分为100分）。其中植树率为40分，所抽路段新植树棵树占应植树棵树的百分比每降低1%扣0.4分；网格完整度为30分，若有断带现象扣15分，网络大于300亩，网络内有大于3米以上的生产路、沟、渠未植树的扣15分；树苗整齐度为10分，若有歪、倒情况扣2分，植树不整齐扣2分，树苗高度小于3米扣3分；株行距标准为10分，按要求，生产路、沟、渠2行，株行距为3×4米，少1行扣5分，若单行植树株距为小于3米，每大1米扣1分；树苗刷白为10分。

（3）奖惩措施的确立

通过运动进行的治理调控方式是区别于科层体制中的“命令—服从”模式，如果说传统的韦伯式科层体制是强调规则、程序、分工以及可问责性，那么运动式治理恰恰是打破科层制的规则与边界，以整体动员的方式来进行治理。在运动式治理中，其利益的奖罚机制是一个重要的激励机制（当然，利益的奖罚机制本身是无所谓“科层式”还是“运动式”，关键是看这个机制嵌入到何种治理机制中）。“这种赏罚、升降必须同物质利益联系起来。总之，要通过加强责任制，通过赏罚严明，在各条战线上形成你追我赶、争当先进、奋发向上的风气。”（邓小平，1994：142）

麦乡在植树造林的工作安排中即指定了详细的奖惩措施：

（一）奖励

每次检查结束之后，对植树造林工作获得前三名的村委进行奖励；

第一次检查，前三名的村分别奖励现金1000元、800元、500元。

第二次检查分两类，对植树任务2000课以上的村前三名分别奖励现金3000元、2000元、1500元；对植树任务2000棵以下的村前三名分别奖励现金1500元、1000元、800元。

第三次检查前三名的村分别奖励2000元、1500元、1000元。每次奖金的50%用于奖励村支部书记、主任及驻村干部。

（二）惩罚

第一次检查结束后，后三名的村通报批评。扣支书、主任当月工资的50%，扣包村干部当月工资的10%。

第二次检查评比中，落后的后三名村委，倒数第一名的罚款1000元，第二名罚款800元、第三名罚款500元。

第三次检查后对造林成活率低于95%，保存率低于90%，排名在后三名的村委，倒数第一名的罚款1000元，第二、三名分别罚款500元。第二、三次检查落后的村罚款的50%，由村支部书记、主任、驻村干部承担。

利益的奖励机制本身不等于“运动式治理”或“科层式治理”，但作为一种激励机制不论是嵌入到运动式治理还是科层式治理，都将有助于提升当事人的积极性，进而提高治理绩效。这种利益奖罚机制的引入使得所有的组织成员与治理目标和责任任务之间都建立起了利益关联，使得运动治理本身有持续的动力。

4．动员与再动员

通过运动进行的治理实践的一个关键要素即组织成员的动员，而政治和意识形态性的动员策略则构成了其治理的一大特征。

2008年12月，麦乡的相关领导在开完县的植树造林动员会之后，随即召开了全乡政府干部以及各村支部书记、村委会主任参加的动员大会。会上，乡党委书记再次表明了乡创建林业生态乡对于国家和社会的重要意义。

这一次的动员工作对于麦乡来说主要还是“吹吹风”，因为基层做工作往往都有惰性，只有到了非完成不可的地步才能来“硬”的，所以就植树造林而言，3月中旬的工作量才是最大的，因为即便第一阶段的挖穴工作没有做到位，在第二阶段种树前还是可以再“赶上来”。这从奖励的强度即可证明。但突然来袭的一场大旱打乱了全乡植树造林的总体工作，这场影响了中部多个粮食种植省区的大旱引起了中央高层的高度重视，中央专文指挥各省一定要抗旱保丰收。这场“空降”的任务使得县和乡的植树造林工作暂时“悬置”一段时间。虽然麦乡因靠近以地方性水库而旱情并不严重，但抗旱保粮的“政治压力”仍然使得其主要的精力仍然放在抗旱上。至到2009年2月中旬一场雨雪彻底缓解了旱情之后，麦乡的中心工作才由抗旱转到植树造林工作上来。

由于在同年3月中旬县林业局检查之前树苗必须栽种下去，麦乡又进行了一场再动员。动员会于2月23日在乡会议室举行，乡党委书记、乡长、常务副书记、分管农业的副乡长以及所有的乡干部与17各村的支部书记、村委主任都参加了动员会。

（1）政治化

植树造林原本是个常规化的“软任务”，当它升级为“中心工作”之后，乡里在组织动员时又不遗余力地把其上升到政治高度，视其为“政治任务”。在动员会上，分管农业的副乡长即强调：

植树造林不单单是一项经济任务，也是一项政治任务。我县09年创建林业生态县，我们创建林业生态乡，要克服认识不到位、责任心不强的思想，村干部提到植树造林可以说都有怨言，村里的经费一大半都花到植树造林上，但每年都是浪费资金后一无所获。今年植树造林成为政治任务，乡村两级干部要在改变思路、创新方法上下功夫，还得完成任务。

副乡长将植树造林工作的“政治化”过程更像是在编织一个政治口号。但即便如此，它还是具有威慑力，因为在中国的政治体制中，一旦事件上升到“政治任务”的高度就变成了一个不计成本、不讲代价、必须完成的工作，其没有任何可以讨价还价的余地。相比副乡长而言，乡党委书记的总结更具“政治色彩”。

植树造林每年栽，但春天栽树秋天就不见了。……我们不说长的十年，就说三年。你们（村干部）不是去年刚换届的吗？三年，你们还要干三年，……你们就把这三年搞好……还是那句话“谁的孩子谁抱走”，困难是你的，回去也是你解决……我希望你们当一个明白官、清醒的官，不当一个糊涂的官。

这种政治化动员的典型特征即是“政治”与“行政”的混合运作，以政治确保行政过程的实现。而这一动员实践也是乡镇基层在有限的场域中动员各种资源的一种努力，其为目标的实现争取到了“合法性”的依据。

(2)株连制的运用

在动员大会上，分管农业的副乡长通报了前一日党务扩大会议研究的决定，允许各村先借1000元的办公经费，由驻村干部进行支配，但这笔钱专用于植树造林的开支，确保树苗下穴后的浇水。若植树不浇水，造成苗木大量死亡的，罚该村1000元。

为了确保各村植树造林工作能够认真落实，乡政府决定将驻村干部与村支书确定为各村植树造林的第一负责人。这样，原本与村庄无直接利益关联的驻村干部也就有了足够的动力催促村庄加强植树造林的工作。由于规定在第二、三次检查落后的村罚款中的50%是由驻村干部和村支书来承担，因此这事实上建立起了惩罚的株连制。这一株连制的反向“逼压”使得植树造林中乡村干部与村庄工作形成了一个利益之网。

马明洁（2000）曾以北方某乡动员农民种植“洋香瓜”和“逼民致富”过程为例，提出了“经营式动员”概念，指出联产承包以后，乡村基层组织体制仍然具有相当强大的动员能力。这种动员能力并不是一种显见、固定的存在，而是可以在动员过程中再生产出来的。与马明洁的“经营式动员”概念不同，麦乡在税费改革之后，其财政的空虚使得其呈现出明显的“空壳化”和“悬浮型”的特征，但其动员能力仍然是存在的。这在植树造林、计划生育和秸秆禁烧等工作中都得到了体现。如果说马明洁所分析的北方乡镇是以“经营”为主要特征的动员，那么麦乡的动员机制则具有明显的“科层”特征。但与韦伯所强调的官僚体制的绝对服从不同的是，作为基层政权组织的乡镇政府在正式接收到“指令计划”之后，其并不是如法炮制地向下指示。在“村财乡管”的税收格局之下，乡里不仅让村里的办公经费同具体的任务与事件相结合，同时还同具体而明确的奖罚相联系起来，以此而获得强大的动员能力。

5．协调作为一种策略

通过运动进行的治理实践作为一项集体行动，其离不开资源的动员以及内部组织机构的整合，而“协调”则构成了麦乡植树造林中心工作中资源动员与内部组织整合的关键词。

首先是资源的协调。麦乡的乡长是2008年初从县委组织部下来“锻炼”的，乡长在县里熟悉的人脉资源成为其“协调”的重要基础。县林业局的一位副局长是乡长的老朋友，乡长从县林业局下属的苗圃里“协调”来了21000棵免费的树苗（其中有公的关系也有私的关系：于公，创办林业生态县的主要推进单位是县林业局，县里推进林业生态县的工作是由县林业局主抓，麦乡积极推进植树造林工作本身就是支持县林业局的林业生态县建设工作；于私，林业局的副局长是麦乡乡长的朋友，朋友之间就应该相互帮扶）。后来，当这位副局长下到麦乡“视察”时，乡长在饭桌上让这位副局长“一咬牙”又给了10000棵的免费树苗。这30000余棵树苗按照市价折合约要60000余元。这批协调下来的树苗，麦乡将其依据植树量的多少按比例分到了各村。

其次是组织的协调。在科层化的组织、体制中，各个职能部门的任务是相对明确的，部门同部门之间的界限也是相对清晰的。这在麦乡的各日常工作也是如此，各个部门自身的职责需要自身去履行。但在中心工作之中，麦乡的各个部门的边界就模糊化了，乡里通过集中全乡政府的力量来完成中心工作。正如麦乡干部所说，“现在的问题（中心工作）是找谁谁管，（界线）分得不是那么细，下面的工作都是将‘协调配合’”。这种倾组织之力开展中心工作其实质就是打破科层制的组织构架，实现部门工作关系的边界拓展与边界模糊化。与科层式治理强调规范与边界不同，运动式治理就是打破组织边界，建立总体性的组织（由各个部门负责人都参加的而组建的准军事化组织）来进行动员、组织与实践。

6．目标任务的落实

工作的布置与准备最终要依靠落实来实现，但在税费改革之后，村干部普遍精简，每村仅留下村支书（通常是兼任村委会主任）、文书（会计）及妇女主任（兼任计生专干），同时由于村财乡管，事实上村庄无论是在人力还是在财力上都不足以组织大规模的行动。加之，植树造林工作本身与村庄生活关系不甚紧密，故村庄更没积极性去组织。只是村干部碍于自己的位置及与乡干部的关系而不好不配合，但“推推动动、拨拨转转”的参与态度令乡干部坚信，只有不断地催促村干部才可能将这项工作落实下去。

麦乡催促村干部行动的重担压在了各村定点的驻村干部身上。起初他们只是负责传达乡镇的一些信息与指示，但后来逐渐介入到村庄事务之中，乡里也将驻村干部的利益同其驻村村庄的工作绩效结合起来。这也使得捆绑化的驻村干部有驱动力去落实和催促村里展开工作。

税费改革之后，麦乡的集体行动已经无法展开，甚至“一事一议”也无法进行。原来通过集体出义务工即可完成的植树造林工作，现在村里只得通过花钱请工来挖树穴、植树、浇水。驻村干部掌握着乡里预拨的1000元专项经费同村干部一起盘算还应该买多少树苗、请多少工。在突击任务的三天时间里，各驻村干部都进入到村庄，同村干部和花钱请来的农民一起挖穴植树。

7．自查

治理作为手段，其最终的目标是一种秩序的实现，而在压力型体制与目标管理责任制之下，自上而下的目标责任制确定的利益关联使得下级总是更为关注治理实践的结果，特别是结果的可控性。于是下级也总是在上级正式检查之前不断自查。

按照县里的安排，3月中旬县林业局将对各乡镇的植树造林工作进行突击检查。因为是突击检查，所以检查的时间县里并未进行公布。这种突击式的检查在中国的组织运作中是习以为常的。在各类检查中，为了确保检查的真实性，上级往往不预先给下级打招呼，而是采取突然袭击的检查方式，但下级总有办法事先知道检查的信息，如检查的时间、路线、检查者的行踪、甚至检查组的车号等（赵树凯，2005）。麦乡在2月28日接待县委办公室一行人员时“意外”得知县里将于3月5日将对全县的植树造林工作进行检查。为了使检查的效果更好，麦乡决定先进行一次自查。

乡创建林业生态乡建设指挥部将组成两个检查小组，对全乡17个村的植树造林情况进行拉网式检查。第一组由乡长带队，检查老村、大李、王桥、张庄、刑桥、小王寺、施庄、双庙、尤庄等9个村；第二组由乡党委副书记带队，检查袁庄、别桥、六合、李岗、张竹园、杨楼、罗西、罗东等8个村。

原定的拉网式的检查最后只是由乡长和副书记骑着摩托车在全乡转了一圈，而各村的统计数字则是由农业服务中心的副主任骑着摩托车在各村植树现场由驻村干部自行汇报：这种汇报不是实报，但也不太虚夸，驻村干部总是想“不排在最后就行了”。

3月1日的自查中仍然有四个村重点区域（县里可能观摩的廊道）还没有动工，乡长总结时“发毛”了，留下狠话说“这次植树哪个村弄不好，拖了后腿，以后他们村任何项目都不要想（弄）”。随后几天，驻村干部又催促自己所在的村加强植树缺口的修补工作。

8．迎检

3月5日，在每日8点例行的晨会上乡长进行了迎检的最后动员：

今天县里组织下来进行植树造林的观摩，各村的驻村干部都要带着你们的人全部下去，新栽的树不能歪，歪一棵罚50（元）。路边的树也要“照白”，如果因为谁落后面了，影响了全乡，拖了后腿，今年就取消你的评先资格……关键的时期要有关键时期的表现，今天就是关键时期。今天不管因为什么原因不到位的，一个人罚100（元）。……

晨会动员结束过后，全乡的工作人员都分派到各村同村干部们一起到各种的检查区等候。若有公路通过的村庄，村干部们一律到沿途等候迎接检查。因为县里检查主要是开车在公路行驶“视察”，并预计在三中门口下车定点检查农田网格。所以，除了驻村干部外，农业服务中心的工作人员都集中在三中门口的公路边等候县领导的检查。

迎检的队伍一直从9点等到了12点1刻，检查组的车子才到。由于时间紧，检查组并未下车，只是车停了5秒钟就走了。这样隔着玻璃就算“检查”了[2]。第二天，麦乡即打听到了检查结果，麦乡的检查名次相对较后，但也不是属于警戒的后三名。这令乡里舒了一口大气。检查组反映的问题主要集中在三点：树苗太稀，株间距大于了5米；照白不齐，车一开过去没有整齐感；树苗太差，高低不齐。

如此，植树造林的工作基本告一段落，作为中心工作的植树造林算是基本结束。

四、通过运动进行治理：缘何发生？如何发生

（一）通过运动进行治理：资源制约与压力型体制双重困境下的治理手段

税费改革后，乡镇基于税费的“收入”以及借由各种名目的摊派被国家的制度强制性斩断，而事权上收、工资统发作为税费改革的后果或者配套措施，其使得乡镇财政变得越来越“空壳化”。县里许多部门的“专项资金”也开始越来越“绕开”乡镇政府，由县职能部门直接实施；工资的统发制度则实际上将乡镇财政完全“挖空”，而转移支付的费用则根本不足以支持乡镇正常的运作（周飞舟，2006：22）。事实上，税费改革还只是中央农村改革总体中的一部分，这样的目标是希望通过税改规范基层政府的财政收支行为，在有限的财力约束下使其顺着中央提出的纲领路线进行整体的配套改革，即通过税费改革“倒逼”基层政府（李芝兰、吴理财，2005：48）。在麦乡，从2005年11月开始了乡镇机构改革，完成了机构人员改革和人员定岗、定编、分流工作。麦乡原有机关及事业单位7个、干部、职工199人，经过改革之后，共有工作人员76人，分流123人。

人员的精简和财政的收缩并不意味着工作内容的减少，虽然征粮收税这一以往被视为“硬工作”的工作无需再做了，但后税费时期由于“软指标的硬化”（申端峰，2007），使得以往的软指标却变成了硬任务，例如麦乡的植树造林工作。这些硬化的软任务虽然与农民的生活以及乡域治理的格局并无直接的影响，但当这些硬任务由上而下“压下来时”，乡镇只得“照单签收”。而在银根紧缩、资源约束、人力有限的情况下，乡镇只得将其列为阶段时期内的中心工作，以集中全乡镇的人力与物力来以运动式的方式进行完成。

（二）治理的资源动员：预算软约束与逆向软预算约束

“中心工作”的运作总是需要资金与资源，如何获得这些资金与资源是各方利益主体在行动与运作中必须考虑的。科尔奈的“预算软约束”和周雪光的“逆向软预算约束”概念无疑为我们提供了一个透析中心工作中资源获取的新视角。

“预算软约束”是科尔奈1980年在分析社会主义企业行为时首先提出的一个概念，它是指当社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损或面临破产时，国有企业的经理会预期得到国家财政支持，而国家或政府常常通过追加投资、减税、提供补贴等方式，以保证其生存下去。以后经济学文献将这种现象称之为“预算软约束”。周雪光将“预算软约束”的概念运用到中国基层政府行为的分析之中，创造性地提出了“逆向软预算约束”的概念，即各级地方政府开始通过“自上而下”地索取资源来突破预算限制，包括地方政府向企业和个人征收税收之外的各种苛捐杂税，通过各种政治压力或交换关系诱使辖区的企业或其他实体单位向政府倡导的政绩项目或其他公共设施出资，上级政府拿出一部分资金作为诱饵鼓励下级政府或单位利用各种方法集资完成某项工程（参见周雪光：2005）。以往对于预算软约束的研究往往将其视为“计划经济时期的特有现象”，伴随着市场化改革的推进，社会由“资源约束”转向“市场约束”之后，这种预算软约束的现象随即消逝。而周雪光先生的“逆向软预算约束”理论也仅仅被研究者视为农民负担和地方财政风险研究的基础（马俊、刘亚平，2005），农村税费改革之后这一现象也得到了根本性的改变。这种“预算软约束——逆向软预算约束——预算约束消逝”的线性逻辑事实上掩盖了后税费时期基层资源动员过程中预算软约束和逆向软预算约束并存并发挥作用的事实。

按照县里的规划，麦乡推进林业生态乡的建设以及配合县里创建林业生态县的工作，但县里并没有事前拨发配套的建设经费，而是令各乡镇自筹经费进行植树造林，只有验收合格后县里才“以奖代补”的形式进行资金扶持。

对于如期完成林业生态乡镇创建任务的乡镇及贡献突出的负责同志，县政府将采取“以奖代补”和年终目标考核加分的形式给予表彰和奖励。高速公路、省级公路开挖的界沟每米补助1元；今年新植杨树苗木每株补助0.5元；其他树种苗木每株补助1元。（《县2009年度林业生态县建设实施意见》）

即便是按照事后的每株补助0.5—1元的标准进行补贴，事实上麦乡的补助也只是实际花费的1/4左右。县里的这种花钱“钓鱼”的“招”令乡里苦恼不已。由于乡里没有充足的经费来源，于是乡政府同样地将这种“钓鱼”的“招”运用到各村的动员和组织上。麦乡的各村几乎都没有村办企业，没有独立的经费来源，乡里唯一能够打的主意只能是各村仅有的办公经费。麦乡通过提前预拨并以专项经费的方式给驻村干部进行调度使用。这也是税费改革后，村委缺乏独立资金来源时，乡里唯一能够使用的“卡喉咙”的办法了。

在科层制的组织构架中，乡镇属于政权组织的底层。县里的规划与指令，乡镇里必须组织完成，但这也并不是意味着“弱者”不能拥有“武器”[3]。麦乡即通过预算软约束向县林业局协调资源：乡长通过“配合工作＋私人关系”的双向博弈，而向县林业局协调来了价值六万余元的无偿树苗。这同科尔奈在分析波兰转型时期的企业运作“预算软约束”有着共同之处。这种预算软约束之所以能够成功，其本质上与中国的行政体制的结构与关系性质有关。中国的行政体制与关系性质并不是韦伯纯粹形式理性意义上的科层制，其上下级[4]之间存在着一种“父爱主义”的关系蕴含。在这一结构之中，下级的工作上级总是会以“开口子”的方式给予帮助和支持。

（三）通过运动进行治理的组织结构与动员逻辑

植树造林作为一项中心工作得以产生和进行，则离不开县、乡、村和村民的在场。依据戈夫曼（Goffman, 1959）的传神之笔，将社会互动喻之为舞台表演，我们大概可以将“植树造林”的中心工作运作看做是一个无形的舞台。在这一场剧中，县的角色是“布置”，乡的角色是“负责”、村的角色是“参与”、村民的角色是“配合”。

县         乡         村           村民  

在上述的组织结构之中，上一级向下一级动员的逻辑是存在差异的。县作为工作的布置者，其动员的逻辑是科层关系，虽然乡里会运用预算软约束来协调资源，但“工作一旦布置就必须执行”。任务本身是不能被质疑的，只能是“有困难提困难，共同解决困难”。这种科层制的压力使得乡镇首先必须无条件地接受任务。作为“植树造林”中心工作负责人的麦乡，其具体的落实只能是靠各村，虽然麦乡能够随时将下属的17个村的村干部组织起来开动员会，但其动员的逻辑却是“科层制＋面子关系”。乡领导可以像支配一般乡干部一样对其安排工作，但村干部的配合并不同于一般乡干部的刚性约制，因为村干部可以“大不了我不干了，我做我的老百姓”。于是乡领导和乡干部在对村干部进行动员和互动时还必须运用乡土性的“面子关系”，给足村干部面子，让村干部 “若不配合乡干部的工作就会感到内心愧疚”。村干部参与到植树造林的工作之中，其本身还需要动员村民以配合相应的工作。这种配合主要是两方面：一是村民要容许将树栽植在其田间（至少是在至少检查之前），其二是一部分村民直接参与挖树穴、植树、浇水。就第一个方面来说，因为村干部与村民都是一个村落社区之中的 ，“大家都是熟人”，因此基于给村干部一个面子，村民一般都不会对村干部因植树而占了自己的一点庄稼而进行诘难；至于动员村民参与植树活动，麦乡的动员手段只能依靠货币，基于市场的逻辑进行劳动力的（雇佣）动员了。

（四）奖惩作为一种治理动员的手段

在整个植树造林活动中，货币化的奖惩方式成为组织内部的一个重要的动员机制。

在2008年12月10日，麦乡从县里接到植树造林的工作通知后，即开始布置工作，制定了奖惩措施，对在不同阶段的检查结果进行评比并进行不同程度的奖惩。

在迎检当天，乡政府为了确保迎检工作的顺利，惩罚又进一步加大了力度：树歪一棵罚50元，没有到现场的，每人罚100元。

这种以经济奖罚为特征的货币化动员机制在整个组织内部的动员过程中起着重要的作用。这种奖罚由于主要是在科层制的组织架构内（乡—村也可以视为一个准科层制的关系），而使得科层性的整合不再仅仅是属于行政性的，同时也更具经济性。

五、讨论：运动式治理的复兴

本文所呈现的是麦乡植树造林中心工作的运作过程，笔者着力展示在资源约束与体制压力的双重体制之下，乡镇的治理能力如何以及运用何种的方式进行治理。通过上述的研究与分析，我们发现运动式的治理策略成为当前乡镇政权治理的一种重要的手段与治理方式。然而，要深入分析当前乡镇政权的运作、理解乡镇基层政权通过运动进行治理的实践，则必须厘清其同总体性社会时期运动式治理之间的关系：其究竟是传统运动式治理方式的隔世延续与简单复兴？还是“运动”之“旧瓶”装了“新酒”的现代治理术？更抑或只是当前境况之下乡镇基层政权无奈之中的一种困境解脱术？

对于总体性社会时期的运动式治理，学术界已有的研究给予了较为清晰的定位。这种国家治理方式是执政党以在革命战争年代获取的强大政治合法性为基础和依托，通过执政党和国家官僚组织有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透，以发动群众为主要手段，在政治动员中集中与组织社会资源以实现国家的各种治理目的，进而达成国家的各项治理任务（唐皇凤，2007：116）。运动式治理之所以在总体性社会时期能够得以实践，其一个重要的社会基础则是“群众路线”的践行。国家可以通过动员全体成员来完成社会秩序的再造与社会事件的实践，这在相当程度上也是因为国家控制了宣传工具和意识形态工具，“它一方面不断地向农民灌输上面的指示，另一方面又随时批判农民中出现的被认为是错误的思想”（张乐天，2005：197）。但在总体性社会消退之后，原有的组织动员体系日益弱化，权威性资源日渐流失，基层政权无力再以强力组织和动员起全体成员来完成“运动实践”，与此同时其也尚无能力按照“协商主义”来进行治理工作[5]。与税费改革前庞大的组织资源（人员）和物质资源（财力）相比，税费改革之后二者都极为萎缩，通过科层式的方式进行组织通常只能维持机构的运转，无法进行实质性的治理。由于科层化的组织运作方式无法完成上级安排的“中心工作”，因此在体制性压力下，乡镇为了不“踩底线”（“落后就要被挨打”）于是只能重新启用运动式的方式来动员其科层制内的组织资源，以运动式的方式打破科层的组织边界，共同运用组织内的资源来完成工作。在这一治理实践中，其延续了“总体性社会”时期的准军事化的组织构架，运用政治化动员的方式使得政治与行政混合运作，同时配以制度性的资源协调术，进而使得预期的目标基本实现。通过运动式治理，地方的基层政权表现出了有效地社会动员能力，并能基本完成上级政权所确立的任务与目标。

与总体性社会时期的运动式治理带有极强的政治色彩相比，当下的乡镇基础政权通过运动进行的治理则更具行政色彩，即“行政吸纳运动”[6]。在总体性社会时期，运动式治理更多的是作为一种秩序的建构方式，是具有“政治意图”的叙事；而当下乡镇基础政权通过运动进行的治理事实上是将“运动”作为一种手段与方式借用到行政治理之中，其更多的是基层政权在专制性权力丧失、基础性权力又尚未确立、行政运作缺乏充沛资源情景之下的通过对传统“运动”资源的一种简化利用而做出的权益性的行为选择。同时运动式治理实践的产生也为地方基层政权的创新活动预留了一定的空间，由于资源约束以及压力型体制之下的目标管理责任制使得基层政权不断创新出地方治理的手段与治理方式。从这个角度来说，运动式治理在延续社会历史传统资源的过程中实现了地方治理的基本目标。

但另一方面，运动式治理也存在着明显的不及之处。首先是“上面运动、下面不动”。麦乡的植树造林工作按照县的安排应该是“义务植树，全民行动”，“要强化广大干部群众履行植树义务的法律意识，增强参与义务植树的自觉性，积极开展形式多样的义务植树活动。要认真落实每个适龄公民每年植树3－5棵的法定义务，不断提高适龄公民的义务植树尽责率”。但事实上，整个植树造林工作同农民是脱节的，这是因为自上而下的压力型体制在压一种“形象”与“政绩”工作时，其本身不具备群众基础[7]。农民没有足够的参与意愿与参与热情。于是我们看到，运动式治理所动员的只能是科层制体制内的成员和准科层制成员（如村干部），农民是没有动力和参与热情的。如此，乡村干部的工作与农民的需求仍然是“两张皮”（严国方、肖唐镖，2004）。其次是可能造成基层治理的内卷化。基层治理的目标原本是实现一种善治，达到治理格局的优化。但在植树造林工作中，我们看到了“基层治理的内卷化”现象，即基层治理的程序与过程都是严谨有序的，但其结果却收效甚微。“运动式治理”成为一场“扎扎实实走过场”。因为植树造林过程中对于路边廊道的植树率以及农田网格的植树率都有明确的规定，而这一区域的种植树木不仅直接占用了农田（最为关键的是政府对于占用农田没有实施相应的补贴），而且农田网格的植树直接影响大型农机具进入农田播收。因此，农民虽然给足乡村干部的面子，在植树造林期间还可以配合，一旦中心工作结束，到了麦收的时候，农民总是有各种不同的办法，让这些妨碍他们农田耕种的树苗“夭折”。乡和村干部也理解农民的行为，甚至他们自己也觉得一部分植树区域的安排确实是不合理的，但他们必须执行。于是出现了“植树造林时认真落实，毁树坏苗时视而不见”，进而“年年栽树不见树”，植树造林成为一项永无结果的工作。

作为一个初步的探索，本文引发的问题可能比解决的问题还多，例如运动式治理在中国语境中的缘起，其演变的历程如何，其在多大程度上在当下的实践中得以延续和保留，这种延续和保留对于基层政权又将产生何种影响等等。这一系列的问题都将有待于后续研究来揭示与阐明。

 

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