2011年11月9日，中国电信、中国联通因涉嫌价格垄断被国家发改委调查的消息引起了广泛关注。尽管对电信和联通的反垄断调查还在进行中，但央视率先披露这一情况后，各媒体和利益集团间的暗战便已开始。《人民日报》日前发表时评《破除垄断才能改良“经济体质”》，并配发另两篇有关反垄断法的文章，此举被看做具有政策风向标意义。但随后，工信部下属《人民邮电报》公开向央视开炮，斥其“混淆视听，误导公众”。对此，央视官网15日制作专题，称“电信联通垄断事实确凿”。有舆论认为，央视属广电系统，邮电报是工信部下属，因此媒体口水战的背后不排除部门利益博弈。《南方都市报》则称其为一场体制下部门间的“争利闹剧”。新华社亦指此次针对电信联通的反垄断调查是一场与消费者无关的“神仙战”。然而，人民网又紧随其后发表来论称“反垄断调查不是‘神仙战’”。此次反垄断调查，针对的是互联网服务提供商的专线接入市场问题，看似是企业利益之争，其实与普通用户也大有关系。但令笔者颇为疑虑的是，这么一项与民众切身利益相关的调查，竟无民众发言的权利，真正能够对于最终结果产生强大影响力的还是那些“神仙”。

　　在中国，利益集团已是一个不容回避的话题。为了自身合法的利益，进行游说、博弈本属无可厚非，但问题是，恰恰是那些与民众利益息息相关的政策决策，往往总是缺少民意的反馈，即使是有，也多流于形式，对于最终结果并无实质影响。“神仙打架，百姓遭殃。”经济学家赵晓称，中国缺乏一套透明、有法可依的政策博弈系统，这使得国家政策决策过程随时可能被强者所左右。

　　据《经济参考报》10月31日报道，由于多个部委及企业之间的分歧，我国节能与新能源汽车十年规划思路悄然生变。据悉，在两次“爽约”之后，正在审议的《节能与新能源汽车产业规划(2011-2020年)》年内可能仍然难产;即便明年公布，规划也极可能成为“中央财政千亿专项资金方案未通过、五年推广量约束性指标未提及、主流技术路径未明确”的“三未”规划。据分析，目前规划之所以迟迟难以出台主要是因为多头管理、缺乏专职人员、意见难以统一。无论是财政扶持政策上，还是产业发展模式上，各个部委、企业都存在很大的分歧。

　　仅以在充换电等技术路径选择方面为例，相关部委至今并未明确，仅表示鼓励充换电模式进行不同的探索。一位部委人士指出，这一定程度上缘于国家电网公司和车企之间在换电模式和充电模式上有冲突，导致充电基础设施建设进程低于预期。据悉，在电动车推广的不同商业模式中，一是比亚迪、一汽、上汽等全国性车企提倡的车电销售模式，即整车带电池销售，并建设充电站、充电桩等自充电网络;二是杭州等“十城千辆”试点城市中，众泰等区域性车企首创的整车租赁模式;三是国家电网公司提倡的“裸车销售、电池租赁、充换兼容”模式。在第三种模式中，国家电网公司因为车电分离而掌握了电池供应，就取代整车企业获得国家的购车补贴，因此引起一些车企的不满。但在车电分离模式中，由国家电网公司换电站的专业人士负责电池装卸固定、维护保养，可以避免个体消费者使用不当导致电池损耗乃至自燃事故;此外，裸车销售不仅能降低一次成本，而且电池一旦先于整车报废，电池租赁模式也可节约6万元左右的二次成本。不过一位部委人士指出，这就意味着电动车开一两天就要到换电站“加电”，远不如在家门口自建充电桩来得便捷;此外，与传统车只需要分93号和97号汽油不同，随着电动车品牌日趋多元化，换电站无法建立上百种换电装置，以适应上百种规格的电池，“摊子太大，又不懂汽车，就容易出事故”。一位部委人士还称，国家电网公司作为央企，应更多地在输配电方面充当“电力批发商”，而不是和整车企业在布局换电站方面抢当“电力零售商”。该人士还指出，随着投资低廉的充电桩日益普及，国家电网公司斥资千亿、遍布全国的换电站将“无车可换”。

　　而此前多次引起热议的关于奢侈品进口关税调整问题，则是商务部与财政部之间多年的暗战之一。作为商务部而言，扩大国内商业消费，增加流通，就是他们的成绩。全球金融危机后，中国贸易持续顺差，商务部面临调结构、扩内需的巨大压力。据统计，中国电子商务市场数据显示，中国高昂的税率造成中国人在国外购买消费奢侈品是国内市场的4倍。2010年海外代购市场交易规模高达120亿元。如果对化妆品、奶粉、服装、鞋帽这些与百姓生活息息相关的商品降税或免税，将为中国带来庞大的购物回流高潮。而财政部却难以洒脱。据悉，中国内地进口高档消费品需缴纳6.5%-18%的进口关税、17%的增值税，以及高达30%的消费税，三项加起来累计需要缴纳最高达到60%多的税费。这部分是财政收入的重要部分。据财政部数据，2010年中国进口货物增值税、消费税约为1.05万亿元，关税达2027多亿元，这三项合计占到了中央财政收入的29.5%之多。很显然，这部分如若降低，则无疑将很大程度影响到国家财政收入。“如果降低进口税，进口商品经营环节的税收可能增加，但这部分增加的税收远远补不上降低或取消进口税带来的财政收入的减少。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希对媒体表示。

　　但在关税的调整上，相比起商务部，财政部其实拥有更大的话语权。国务院关税税则委员会是关税调整的议事协调机构，主任由财政部部长兼任，成员来自财政部、发改委、商务部等11个部委，办公室设在财政部关税司，具体工作主要由财政部来承担。

　　据报道称，商务部与财政部在关税上的分歧，可回溯到上世纪90年代中国入世谈判。据知情人士介绍，当时财政部时刻关注谈判结果，就怕关税没了。最后时任总理一锤定音，2000年关税由原来的43%降至17%。

　　当然，除了部委之间的利益博弈之外，地方利益的崛起亦令很多政策决策显得更为复杂多变。

　　刚刚于本月初开始实行的资源税改革即是一例。一位学者曾感叹，每一次税制改革，起初设计的方案和改革的深度都比较大，但博弈来博弈去最后通过的是幅度最小的一个方案。这样的改革走下去，根本无法解决当前的深层次矛盾。作为利益的相关方，中央政府、地方政府和以两桶油为代表的资源类企业的三方博弈注定了资源税改革的道路不会平坦。

　　据《21世纪经济报道》11月5日报道称，近期有研究认为，资源税改革牵涉到中央地方、地方与央企以及地方政府间的利益，如作为价内税的资源税税率定得过高将直接影响中央地方的税收分配格局，同时资源税将压低央企利润引发地方政府与央企间利益博弈;而地方政府间的省际税源竞争虽不甚直观，但博弈更为典型且复杂。

　　研究表明，当前资源税改革在增加资源大省财政收入的同时，间接压低资源消费省的税源，暴露出新的省际税源博弈格局：即资源消费省希望当前的资源税改革不以压缩本地税基为前提，因为资源税的价内税特征将增加资源消费省的经济活动成本，致使其辖区内企业所得税、增值税和营业税等税基被压缩，从而使资源消费省的税收有所下降，这在当前地方负债水平高企下自然会加剧省际间的税源博弈。而资源大省则希望尽可能多地回收因资源供给所导致的本地税源流失。鉴于此，资源消费省以资源税改革抬高通胀为由，尽力在博弈中压低资源税税率，避免本地税源被抽走。同时，资源消费省建议建立资源税省际分享机制以平衡各地利益，其理据在于资源税增加会对当地农业和中低收入者产生影响，省际分享机制的构建可把征收的部分资源税用来补贴当地弱势群体和产业;而且资源属于国家所有全部留在资源省份不妥。不过，当前在缺乏省际转移支付的制度先例和省际间税源竞争格局下，省际分享机制知易行难;至于以资源的国家所有为由要求资源税省际分享的立论若成立，那么如同各地土地出让金收益也就需要构建省际分享和平衡机制了。与此同时，国内油气等资源的寡头垄断格局加剧了省际税源博弈的复杂程度。在当前油气价格发改委管制下，资源税上调主要是资源大省与中石油等央企间的利益平衡;然而，目前资源需求弹性低使中石油等很容易把增加的资源税成本向资源消费市场转移;即通过人为制造的淡季油荒，中石油等可促使政府减轻石油特别收益金以消化新增税负成本，抑或倒逼发改委调整油气价格为此转移税负成本。而中石油等转移的税负必将被能源消费省承接，导致后者因税源下降而反对提高资源税税率，从而激化省际间固有的税源博弈。

　　当然因部门利益之争而造成民众间接受损的情况还很多，不仅止于经济决策领域。如果说在政治领域、社会领域还有诸多的顾忌，那么我们为什么就不能在经济决策领域，多做一些有益的探索和思考呢?努力推动建立法制化、制度化，并能切实落实到实处的，有利于各利益相关方博弈的决策机制，亦是具有重要的实践意义。

　　“神仙打仗，百姓遭殃。”在中国的政策决策层面上，已是越来越普遍和突出。屁股决定脑袋，利益的多元化注定令今后的政策决策更加复杂多变。即使我们的决策者无谋私之心，但当民意在决策机制上的缺位，无实质影响力的时候，实践证明，“百姓遭殃”总不是一个小概率事件，否则何来政府公信力急剧下降之说?常听人感慨说，“政策是好的，只是执行的时候变坏了。”真是如此吗?权力寻租的神仙之战，也许更能说明问题吧!    

　　“中国选举与治理网”首发

　　作者：于勤