企业与政府“联合囤地”之事很复杂

    日前，《经济参考报》曝光了一些房地产开发商的囤地妙招：“自己囤地不如与国有投资集团共同囤地”，将大量资金用于与地方政府投入的基础设施和公共设施建设中，“与地方政府共谋发展”、“共享囤地成果”。

　　2005年开始，国家在诸多调控文件中，都曾要求清查闲置用地，尤其是打击企业囤地行为，但效果却不敢恭维。2009年下半年以来，国土资源部态度趋于严厉，甚至还公布了一些违规项目。今年4月出台的“国十条”中进一步规定：对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业，限制新购置土地，商业银行不得发放新开发项目贷款，证监部门暂停批准其上市、再融资和重大资产重组。

　　然而，光靠查处企业难以取得令人满意的效果。今年初，国土资源部副部长贠小苏表示：截至2009年底，全国仍有约1万公顷土地闲置，其中因企业自身原因造成闲置土地的占46%,因政府原因造成闲置的占54%。所谓“政府原因”，主要是指用地规划调整和动拆迁停滞。这就意味着，只整治企业，不约束地方政府，此事难办。事实上，确有很多聪明的企业置身于地方政府“保护伞”之下，名正言顺地囤地，坐待土地升值。

　　其实，地方政府为企业“保利”实属无奈之举。近些年，很多地方的经济发展和城市建设突飞猛进，可在税收向中央倾斜的现有财税体系下，地方资金捉襟见肘，于是就形成了众所周知的“土地财政”。地方政府想要卖地，先得进行土地的一级开发，即动拆迁，平整土地,通煤气、电、水等；若想卖个好价钱，先必须提高城市基础设施水平（如建轨道交通）。

　　想要蛋，得先养鸡。很多地方政府连“养鸡”的钱都没有，只能通过社会融资，主要渠道包括银行贷款和民间融资。土地开发的主体有三类，一是各地普遍存在的国有城市投资开发公司，二是非国有的企业（有钱就行），三是前两者组成的联合体。这其中城投公司最重要，各地一般都会借此形成地方融资平台，以土地抵押方式向银行贷款。

　　值得关注的是，当前国家正严厉清理地方融资平台。5月26日召开的国务院常务会议的重要内容就是部署加强管理地方政府融资平台公司。另外，去年以来银监会已将地方融资平台、房地产开发贷款等列为风险较大、重点规范的领域。

　　在这一形势下，很多地方政府，尤其是财力单薄的中西部城市，将更加倚重于社会融资，倾向于让民间资本进入土地开发领域。说到这里，不得不提及社会上流行的一种观点，即认为地方政府和开发商“穿一条裤子”。这是一种现实，毋庸讳言，其根源和形成机制相当复杂。

　　从土地环节分析，2007年之前，毛地（编按：指城市基础设施不完善、地上有房屋待拆迁的土地）出让是主流，地方政府相对比较省心。2007年以来，国家要求严格实行土地储备制度，也即应由各地土地储备中心（事业单位）进行征地、动拆迁等，以净地（编按：指已完成平整，不存在需拆除的建筑物的土地）出让给企业，这样既花钱又费事。结果是，当前各地土地储备中心收储能力较低，运行效果远不够理想。

　　然而未来几年，地方政府土地供应的压力非常大。一是调控政策一再强调要增加居住用地供应，前段时间国土资源部公布的2010年全国居住用地供应量为18万公顷，是2009年的近三倍。二是住房保障强力推进，加大保障性住房用地供应已成“政治任务”。三是国家要求从2009年开始，力争利用五年左右时间基本完成集中成片棚户区改造，有条件的地区争取三年完成。

　　这样一来，解决土地开发的资金困境只有两种办法。一是通过政策解决，扩大地方政府合规的融资范畴，如近期经国务院批准，2010年由财政部代理地方政府发行债券2000亿元，列入省级预算管理。二是更多吸引民间资本，如鼓励引导社会资金积极参与，采取共建方式改造国有工矿棚户区。

　　客观上讲，当前确实有企业在土地开发中“浑水摸鱼”、“安全囤地”，可在市场经济条件下，基于资本的趋利性，这种做法无可厚非。如此看来，“罪责”根在地方政府，然而地方政府又有诸多无奈之处。因此，治理我国土地市场乱象，绝非一日之功，对于民间资本进入土地开发领域，既需规范地方政府的行为，又当调整不合理的税财制度，并优化地方政府的融资方式。

刊发于东方早报