英国在全球范围内率先实现了统一金融监管模式

——金融监管体系改革博文（三） 

    英国在1980年以前，银行、证券和保险是分业经营模式，对金融业的监管也采用分业模式，分别由英格兰银行、证券投资委员会和一些自律组织负责。

    20世纪90年代，英国对金融监管体系进行了改革。改革的原因是：（1）自20世纪80年代以来，以新型化、多样化、电子化为特征的金融创新，改变了英国传统的金融运作模式。英国的专业银行各显神通，或通过自己下设的分公司、子公司蚕食其他专业银行业务，或钻政府政策的空子，经营本来不属于自己范围内的业务，各银行之间的业务分工不再明确。混业经营的日益发展，使英国成为全球金融业混业经营程度最高的国家之一。70年代以后，英国政府放松对银行业竞争的限制和对金融业的管制，英国各金融机构间竞争激烈，金融工具、金融交易手段不断创新，金融业务、金融品种不断交叉，呈现出混业经营的局面，特别是1986年的英国伦敦证券交易所“大爆炸”式的改革，使银行业可以从事其他业务，如从事证券及其他投资等，更是加剧了这种趋势。但此时英国的金融监管并没有跟上混业经营的步伐，仍然实行分业监管。分业监管虽然表面上无所不包，但一个金融机构同时受几个监管机构政出多门的“混合监管”，不仅成本增加，效率降低，监管者与被监管者之间容易产生争议，而且某些被监管者可以钻多个监管者之间信息较少沟通的漏洞，通过在不同业务类别间转移资金的方法，转移风险，人为地抬高或降低盈利等方法，以达到逃税、内部交易甚至洗黑钱等目的。（2）银行倒闭事件拉响了分业监管的警钟。1984年10月发生的曾一度引起国际轰动的约翰逊·马修银行倒闭事件（即所谓“JMB”事件），1988年国际贸易与信贷银行的破产,1995年英国的老字号银行巴林银行投资失败，出现数亿英镑的损失而宣告破产，最终被荷兰一家银行收购。这些事件发生后，英国舆论哗然，认为金融监管不力，监管机构应该检讨。从此，英国开始总结金融监管体系问题，认为由央行监管银行的金融活动有一些固有的弊端，必须进行改革。

    金融业分业监管的缺陷日渐暴露。1998年6月1日之前英国实行的是“分业监管”，共有9家金融监管机构，分别是英格兰银行的审慎监管司(SSBE)、证券与投资管理局(SIB)、私人投资监管局(PIA)、投资监管局(IMRO)、证券与期货管理局(SFA)、房屋协会委员会(BSC)、财政部保险业董事会(IDT)、互助会委员会(FSC)和友好协会注册局(RFS)。 这些监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。由于在英国已经形成了一个跨行业的金融市场，银行、保险公司与投资基金都在争夺共同的顾客，经营着类似的金融产品。分业监管虽然表面上无所不包，但一个金融机构同时受几个监管机构政出多门的“混合监管”，不仅成本增加，效率降低，监管者与被监管者间容易产生争议，而且某些被监管者可以钻多个监管者之间信息较少沟通的漏洞，通过在不同业务类别间转移资金的方法，转移风险，人为地抬高或降低盈利等方法，以达到逃税、内部交易甚至洗黑钱等目的。20世纪90年代中期以后分业监管有效性的降低，使英国朝野上下对改革金融监管模式，逐渐有了较为统一的认识。

    1997年工党政府上台以后，推出了一系列金融改革措施。

    1、设置新的金融监管组织。根据《2000年金融服务和市场法》的规定，英国成立了世界上最强有力的金融监管机构——金融服务监管局(Financial Services Authority，简称金管局，FSA)。FSA是英国整个金融行业唯一的监管局。FSA作为英国唯一的、独立的、对英国金融业实行全面监管的执法机构，拥有制定金融监管法规、颁布与实施金融行业准则、给予被监管者以指引和建议以及籍以开展工作的一般政策和准则的职能。根据有关法律，FSA拥有监管金融业的全部法律权限，并从2001年12月1日起开始行使其全部监管职能，但其并不是政府机构，而是一个独立的非政府的监管组织，它的经费收入直接来源于它所监管的金融机构。

    2、颁布新的金融监管法律。英国曾实施过较长时期的自律式监管体制。英格兰银行对银行业监管的主要特点是以金融机构自律监管为主，英格兰银行的监管为辅，且以“道义劝告”为主要监管方式。20世纪后期，英国制定了一系列用以指导相关金融业的法律、法规，这种情况才有所改变。2000年6月，英国女王正式批准了《2000年金融服务和市场法》(Fina ncial Services and Markets Act 2000)。这是一部英国历史上议院对提案修改达2000余次创下修改最多记录的立法，也是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律。成为英国金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。这一整套新的“游戏规则”为英国适应新世纪金融业的发展和监管，提供了一个空前崭新的改革框架。 

    3、制定新的金融监管规则。根据英国《2000年金融服务和市场法》的授权，FSA已经制定并公布了一整套宏观的、适用于整个金融市场各被监管机构的“监管11条”。

    4、确立新的金融监管理念。监管理念即监管哲学，指的是金融监管的指导思想及基本原则，如监管尺度的“严”与“宽”、“松”与“紧”等。改革后的英国金融监管，不能一概而论是更松了还是更紧了，FSA的基本原则是围绕风险管理这个核心，对不同的金融机构采用“量体裁衣”式的金融监管。

    英国金融监管体系改革有以下特点：

    1、金融监管的权力高度集中。FSA继承了原有9个金融监管机构分享的监管权力，如从 英国的中央银行英格兰银行手中将银行业监管的权力接过来；与英国财政部签定协议，将原 由财政部拥有的保险立法的职能移交给FSA；对上市公司的审核责任也从伦敦证券交易所转 到FSA手中。换言之，英国对金融机构、金融市场及服务于该市场的专业机构和个人、清算 和支付系统、有问题的金融案例进行谨慎监管的全部权力，都由“唯一”的金融监管机构FS A“统一”行使。 FSA除接手原有各金融监管机构的职能以外，还负责过去某些不受监管的领域，如金融机构与客户合同中的不公平条款，金融市场行业准则，为金融业提供服务的律师与会计师事务所等的规范与监管。

     2、金融监管的职能从中央银行分离。FSA成立后，英格兰银行对银行业的监管职能被移交，而操作货币政策 的职能被强化。新的形势下，英格兰银行负责英国金融和货币体系的整体稳定，并对支付系 统等基础设施发挥独特的支持作用。英格兰银行有权独立地设定基准利率，独立制定并实施 货币政策。鉴于货币政策与金融监管之间的密切联系及相互影响，监管职能从英格兰银行分 离出去后，法律规定英格兰银行与FSA负责人交叉参加对方的理事会，实行互相介入，以保 证二者之间的有效协调。这种安排能保证FSA负责的金融监管与英格兰银行负责的货币政策，在重大的宏观层面上的决策能够保持较强的互通性。 

    3、金融监管的方式与内容发生重要变化。FSA成立之初就表示将要采取崭新的监管方式，发表了《新世纪，新监管》报告，阐析了FSA如何开展监管。FSA负责人也十分强调FSA管理的“崭新性”。在监管重点方面，FSA吸收了原监管者英格兰银 行对银行业风险监管的经验，对整个金融界特别是三大金融业务的“零售市场”实施“以控 制风险为出发点”的监管；为此，FSA制定了清晰的市场行为守则(Code of market conduct )，并将把严重违反市场行为守则的金融机构送上法庭，其主要管理者也将同时受到惩处。

    英国金融监管体系的改革的总体评价： 

    1、促进了金融监管效率的提高。FSA专司金融监管，英格兰银行负责货币政策的金融制度安排，能充分发挥专业化分工带来的效率优势。

    2、.适应了金融混业发展的需要。从分业经营向混业经营的回归是国际潮流。英国政府在金融服务发生巨大变化时进行的以混业监管为目标改革，为金 融 业提供了一个金融监管服务的“超市”，无疑是顺应这一变化的理性选择。这一改革，不仅 方便了英国的金融机构及其全球客户，而且提高了英国金融服务业的国际竞争力，强化了伦敦的国际金融中心地位。

    3、在全球范围内率先实现统一金融监管模式。从全球层面上看，英国的金融监管模式改革，代表着全球金融业在混业经 营时代的一种发展方向，对各个正在迈向混业经营的新兴市场经济国家，也不无启示与借鉴意义。

　　当然，从英国新的金融监管体制的实际运营情况看，还有需要进一步完善之处。首先，英格兰银行的监管职能虽然被转移出去，但由于其最后贷款人的角色和对金融机构统计数据的长期积累和掌握，金融监管仍然需要它的参与。根据《1998年英格兰银行法》和英格兰银行与财政部和金融服务局的备忘录，英格兰银行仍负有维护整个金融系统稳定的职责。为此，英格兰银行内部设立了由行长挂帅的金融稳定委员会和140人编制的金融市场稳定局。英格兰银行的这部分职能是否属于金融监管，没有得到澄清。其次，英格兰银行与财政部和金融服务局每月开会讨论金融稳定问题，但当三方意见不一致时，分歧如何解决，英国法律上并无明确规定。再次，此次由美国次贷危机引起的全球金融危机对号称金融监管体系最完善的英国冲击最大，英国的金融机构大批倒闭，英国的衍生品市场也遭受巨大损失。这里向我们提出一个深层次问题，是否实行了统一金融监管就能解决金融市场的一切问题？