深入推进开发式扶贫
——学习五中全会《建议》体会（一）
“深入推进开发式扶贫，逐步提高扶贫标准，加大扶贫投入，加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题，有序开展移民扶贫，实现农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接。” ——《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》。
党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》强调，“深入推进开发式扶贫”。这对扶贫开发指明了方向，提出了更新更高的要求，是今后一个时期扶贫开发的行动纲领和指南。
（一）深入推进开发式扶贫，要充分肯定成就和经验。开发式扶贫也叫扶贫开发，是1980年代中期针对救济式扶贫提出的一个新概念。其基本内涵是在国家必要支持下，利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力，主要依靠自身力量解决温饱、脱贫致富。20多年来的扶贫开发经历了三个重要阶段：“有组织、有计划、大规模”扶贫开发（1986—1993年），《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》。扶贫工作实现了三个转变：即是从按贫困人口平均分配资金向按项目效益分配资金转变，从单纯依靠行政系统向主要依靠经济组织转变，从资金单向输入向资金、技术、物资、培训相结合输入和配套服务转变。扶贫开发取得了巨大成就，农村贫困人口大幅度减少，由1985年的1.25亿人减少到2009年底的3597万人；贫困地区生产生活条件持续改善；基础设施建设明显加强；社会事业显著提升；生态恶化趋势初步遏制；县域经济得到较快发展。同时，还创造积累了丰富宝贵的经验：整村推进、雨露计划、产业扶贫、连片开发、移民扶贫、综合治贫等。扶贫开发的巨大成就和宝贵经验，为经济发展、社会和谐、民族团结和边疆巩固发挥了重要作用，为全球减贫事业作出了重大贡献，也为深入推进开发式扶贫奠定了坚实基础。
（二）深入推进开发式扶贫，要清醒看到问题和困难。毋庸置疑，扶贫开发成就辉煌、经验宝贵，但是，由于历史、自然、社会等诸多原因，当前的贫困问题依然严峻。我国目前和今后一个时期仍然处于社会主义初级阶段，贫困问题是这一阶段的两个重要特征；经济社会发展总体水平不高，收入差距过大、矛盾突出，相对贫困现象凸显；贫困人口规模过大，返贫压力逐步增大；发展严重不平衡，特殊贫困问题严重，集中连片特殊困难地区贫困程度深；制约贫困地区、贫困人口脱贫致富的因素多；自然灾害和市场波动的影响日益加深，防御能力不足，新贫、返贫现象严重。从贫困人口规模看，按照国家1196元的扶贫标准，还有3597万人；若按照世界银行每人一天1.25美元的贫困标准衡量，则还有1.50亿人。同时，也要看到目前我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，经济结构质性调整、发展方式加快转变。这既为扶贫开发提供了有利条件和良好机遇，也对扶贫开发提出了更新、更高的要求，打好新一轮扶贫攻坚战。因此，我们要清醒地看到：深入推进开发式扶贫，尽快缓解消除贫困，全面建设小康社会目标的实现，事关社会主义和谐社会的构建，事关国家长治久安，事关社会主义现代化建设大局，事关党的执政地位巩固。深入推进开发式扶贫，是建设中国特色社会主义的一项重要工程，是立党为公、执政为民的本质要求，是落实科学发展观、统筹城乡区域发展的迫切需要，是增加贫困群体收入、缩小发展差距的重大举措，是促进消费、扩大内需，实现富民强国战略转移的需要；是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要内容，对保持国民经济协调发展，保障社会稳定，促进全体人民共享改革发展成果具有重大意义。
（三）深入推进开发式扶贫，要切实强化政策与举措。深入推进开发式扶贫，除了落实好五中全会《建议》提出的“逐步提高扶贫标准，加大扶贫投入，加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题，有序开展移民扶贫，实现农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接”的战略部署外，还应重点在以下五方面有所新的突破。
首先要充分把握深化推进内涵。过去，党的重要文献提出过“提高扶贫开发水平”、“推进农村扶贫开发”、“加大扶贫开发力度”等论断。与之相比较，这次《建议》提出的“深入推进开发式扶贫”，不仅内涵更丰富，要求也更高。一是与国家发展战略转型相适应。五中全会决定发展战略由“国富”到“民富”的转变、发展目标由追求国家发展优先向追求民富优先转变、增长方式也由投资导向型向消费主导型转变，对未来的发展方式、发展路径、发展目标进行了战略性规划和部署。“深入推进开发式扶贫”的“深入”与这一战略转型相适应，体现了扶贫开发地位、作用、功能、分量在战略全局中的提升。二是与按时实现既定战略目标任务相适应。实现到2020年全面建设小康社会、“绝对贫困现象基本消除”，一是时间紧迫、任务艰巨；二是必须转变经济发展方式。然而只有缓解贫困、缩小贫富差距，才能实现“民富”，没有“民富”就不能转变经济发展方式，也就很难实现既定的战略目标。因此“深入推进”就要求，通过扶贫开发消除绝对贫困现象，进而助推富民并为全面建设小康社会夯实基础。三是与严峻贫困现状特点相适应。通过20多年从易到难的扶贫开发，一方面贫困面大大缩小，“普贫”问题基本消除，另方面随着经济增长，减贫效应逐渐递减，扶贫开发必须再次集中力量打攻坚战，啃“硬骨头”。因此，“深入推进”就要求面对新形势提出新思路、出台新措施、解决新问题、夺取新胜利。
其次要认真做好重点县的调整。我国最早于1986年设立国家重点扶持的贫困县，简称“国定贫困县”，也即新闻习惯语称“国家级贫困县”。2001年取消“国定贫困县”称谓，改称国家扶贫开发工作重点县，简称“国家重点县”。目前有种现象：一方是昔日的国家“贫困县”（重点县），如安徽无为、凤台县，内蒙准格尔旗，陕西浦城、户县、靖边县等，经过国家多年扶持由穷变富成为经济强县，但却仍然享受“穷帽子”下的各项优惠。一方是如今的穷县嗷嗷待辅，却因为没有“贫困县”（重点县）帽子，享受不到政策支持。特别是有的县“穷帽子”一戴几十年，有的县则又“穷帽子”一不沾边几十年。“富县戴穷帽”、“穷县不沾边”正在成为拉大地区经济差异、造成政策性“不公正”的一大隐患。因此，深入推进开发式扶贫，必须对国家重点县重新“洗牌”、重新排队，按照统一的标准，该出的出、该进的进、该稳的稳。只有这样，才能找准新一轮扶贫攻坚主战场，也才能最终打胜攻坚战。
第三要有效开展扶贫入户到人。扶贫资金是扶贫开发的关键手段。是否用在穷人头上，是检验是否扶真贫、真扶贫的试金石。在国定贫困县时期，扶贫资金到了县，就视为扶贫了；在国家重点县时期，扶贫开发工作由县下沉到村，又出现了资金到村就视为扶贫了，因而村内“丢贫弃穷”现象突出，也就是说几十年来始终没有解决好扶贫瞄准穷人这一核心问题。深入推进扶贫开发，应在重点县调整的同时，坚持以“选穷村、扶穷户、办好穷人最急需办的事”为原则，锁定贫困、入户到人，使扶贫开发更具针对性和实效性。为此，应当采取两条过硬措施，即一是推广四川宜宾等地扶贫到户的“扶贫首扶制度”，确定专项扶贫资金划定到户的比重，硬卡落实到户；二是推广一些地方到户小型项目经验，实施小农支撑计划，尽快帮助发展，实现脱贫致富。
第四要继续加大行业扶贫力度。目前，我国的扶贫事业已经呈现出专项扶贫与行业扶贫、社会各界扶贫等多方力量、多种举措有机结合、互为支撑的“大扶贫”新格局。行业扶贫是“大扶贫”的重要内容。要明确行业部门的扶贫责任，根据扶贫开发总体规划目标，分解和明晰部门任务。行业投入应优先覆盖农村贫困地区并在投入力度上给予倾斜。扶危济困、守望相助，是中华民族的传统美德，应广泛动员社会各界参与扶贫开发。继续加强党政机关定点扶贫和东西部扶贫协作，扩大社会扶贫领域。积极开展国际交流合作。
第五要切实强化扶贫工作机构。按照中央〔1986〕1号文件要求，各地开始建立属议事协调的扶贫开发领导小组，下设办事机构的办公室。直到目前，从中央到地方，都有多家扶贫机构，由于部门利益所驱动，相互掣肘，形不成合力。机构重叠、人员臃肿、办事效率低下，这在县一级还增加了财政负担。去年以来的地方机构改革，扶贫机构有的独立出来为政府机构，有的与其他部门合并，有的挂靠其他部门。有的为行政单位，有的为事业单位。扶贫工作中的低保由民政管、以工代赈由发改部门管、财政扶贫由财政部门管、开发项目由扶贫开发部门管。深入推进开发式扶贫，打好新一轮扶贫攻坚战，必须要有一个“号令三军”的独立的长期稳定而强有力的扶贫机构，以整合扶贫力量，降低扶贫运作成本。西部省（市、区）和重点县必须要有独立的专门的扶贫机构。当然，从整合力量来说，比较有效的办法还是把各级扶贫办、以工代赈办、民族地区开发办、东西协作扶贫办、财政和民政的扶贫职能划转合并为扶贫部门；整合后的扶贫部门为各级政府的序列机构。扶贫是社会主义初级阶段的一项长期的历史性任务，只有走“扶贫法制化、机构序列化、队伍强壮化”的路子，才能达到预期的目的。
