【按】本文是提交给第二届长三角城市发展论坛（2010年1月5日在浦东外高桥举行）的稿子，也是本人博士毕业参加工作以后第一篇以半公开（暂时还没公开发表）的方式提交的论文，数据都是提交时所能拿到的最新数据，文中所提出的浦东综合配套改革的问题可能短时间内不会有所改变。部分柱状图图片无法贴出，见谅。

新一轮区域经济一体化与进一步发挥上海浦东龙头作用

浦东改革与发展研究院 黄雄

内容摘要：在新一轮改革发展的关键阶段，国家赋予了浦东更加重大的历史使命，与此同时，新一轮区域经济一体化的激烈竞争也在悄然展开，浦东如何才能在新的形势下继续保持其领先地位，进一步发挥其“龙头”作用呢？本文首先简述全国新一轮区域经济一体化及其三个重要经济圈（环渤海、珠三角、长三角）的发展概况，然后比较分析其相应的三大增长极（天津滨海新区、深圳市、浦东新区）今年以来经济发展形势，对其近期综合配套改革措施也进行对比分析，最后提出相应的政策建议。

关键词： 区域经济一体化 综合配套改革 浦东 长三角

我国的改革开放是通过沿海地区的区域经济发展来逐步推进的，从时间的先后来说，大致可以概括为前后三轮国家级的大开发模式：第一轮开发就是80年代以深圳为代表的几大“经济特区”模式，第二轮则是90年代以浦东开发开放为龙头的“新区”发展模式，第三轮则是进入本世纪以来的以环渤海、珠三角、长三角为代表的几大“区域经济一体化”发展模式。

在新一轮改革发展的关键阶段，国家赋予了浦东更加重大的历史使命。2009年4月中旬，国务院发布了“两个中心”的政策意见，推进上海加快发展现代服务业和先进制造业，建设国际金融中心和国际航运中心；5月初，国务院又批复同意南汇行政区域划入浦东新区，由此，浦东迎来了开发开放以来的第二次历史性跨越新形势，这就势必要求浦东在新一轮区域经济一体化进程中继续保持“龙头”领先地位，进一步发挥先行先试的政策优势、为区域经济改革发展提供经验和示范。

本文首先简述全国新一轮区域经济一体化及其三个重要经济圈（环渤海、珠三角、长三角）的发展概况，然后比较分析其相应的三大增长极（天津滨海新区、深圳市、浦东新区）今年以来经济发展形势，对其近期综合配套改革措施也进行对比分析，最后提出相应的政策建议。

一、新一轮区域经济一体化

新一轮区域经济一体化发展模式的突出表现就是：以新时期的“综合配套改革”试点为契机，通过关键环节、重点区域的创新试点，实现自下而上的改革创新，为全国改革发展提供经验和示范。

到目前为止，国家已陆续批准了上海浦东新区综合配套改革试点、天津滨海新区综合配套改革试验区、深圳市综合配套改革试点、武汉城市圈全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区、长株潭城市群全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区、重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区等多个国家级综合配套改革试验区。从这些综改试点区域的名称上，我们就可以看出中西部的改革试验区均带有特定的目的与功能要求，要么是资源节约型和环境友好型社会建设，要么是统筹城乡建设；而沿海地区的浦东新区、天津滨海新区和深圳市三个综合配套改革试验区并没有特定的限定词，国家允许它们从地区发展的各重点领域、各关键环节上实行相关体制机制创新和先行先试，为全国发展改革提供经验和示范。因此，为了比较分析浦东现阶段的改革发展环境，我们重点关注沿海地区的三个重要经济圈：

一是珠三角经济圈。这一区域目前已形成了“9+2”模式的泛珠三角经济圈，圈中11个地区既覆盖了中国的最为发达的城市，也包含着许多欠发达的中部城市。从这个意义上讲，珠三角经济圈经济活力的启动，也就意味着广大的中西部地区有了加快发展速度的支撑点。而要启动珠三角经济圈就需要加速港澳的经济整合、港澳与内地的经济整合，其中深圳是重要连接点。

二是长三角经济圈。这一地区综合竞争实力最为强大，两省一市以全国2 %的面积、1/ 10 的人口，创造出全国1/ 5 以上的GDP、1/ 4以上的财税收入、1/ 3 以上的进出口额和引进1/ 3以上的外资。这一地区凭借独特的区位优势，以上海乃至浦东为龙头，江浙沪为一体，东西连接长江经济带，南北贯通沿海经济带，在我国T 型生产力布局和城市带中，具有连接东西、沟通南北的重要战略地位和无可替代的辐射带动作用。但在经济全球化和国际经济环境变幻莫测的今天，上海、浦东的经济能否实现转型升级，不仅是关系上海自身发展的问题，也是关系长三角乃至中国经济发展的问题。

三是环渤海经济圈。较其它两个区域而言，这一区域的综合竞争实力最低。目前，这一区域面临着京津经济整合和京津冀经济整合的任务，其中天津经济的发展是实现这两个经济整合的重要切入点。此外，环渤海经济圈的发展，最大的效果就是有助于推动中国“三北”地区的经济振兴，这也是全国发展战略的重要内容之一。

这三个经济圈的核心增长极正是前文已经述及的沿海地区三大综合配套改革试点区域：深圳市、浦东新区和天津滨海新区，接下来我们就对这三大地区增长极进行对比分析，重点比较两项内容：一是今年以来的经济发展形势，二是近期综合配套改革的举措。

二、浦东新区与深圳市和天津滨海新区经济发展形势比较分析

今年以来，随着国家“保增长、扩内需、调结构”等各项政策措施的实施，全国经济总体呈现企稳回升态势，浦东的经济走势与全国基本一致。但与全国及沿海代表城市或地区相比，在增长结构和面临的问题上存在一定差异，呈现出以下特点：

一是从经济总量上来说，浦南合并后的新浦东地区生产总值有所增强，新浦东地区生产总值接近于上海市的三成、深圳市的一半、滨海新区的1.1倍。2008年底，浦东新区生产总值占上海市比重为23%，而今年1-9月，这一比重提高到28%；与深圳市和滨海新区相比，2008年浦东新区的生产总值是深圳市的40%，是滨海新区的102%，到今年1-9月，这一比值分别提高到49%和110%。

二是从经济增长率来看，浦东新区增长速度远远落后于滨海新区，也略低于深圳市。今年前三季度，浦东新区经济增长率比滨海新区低14.4个百分点，比深圳市低0.9个百分点。更值得注意的是，从经济增长率的变化趋势来看，无论与深圳和滨海新区相比，还是与全国和上海市相比，浦东新区在去年年底及今年年初受国际金融危机的影响更为明显一些，经济波动更加剧烈一些，但今年第二季度以来，经济企稳回升的态势也较强劲一些。

三是从产业增加值占GDP比重来看，相比其他城市，浦东新区经济增长的动力并不是来自于工业，而是来源于金融业等现代服务业。今年前三季度，浦东新区工业增加值占GDP比重仅为40.2%，远低于滨海新区的65.4%，也低于深圳市的42.8%；而浦东金融业增加值占比高达19.5%，远高于深圳的13.8%和滨海新区的2.3%。这既充分体现了新区金融中心建设初见成效，也反映了新区经济正处于经济增长方式转变的攻坚阶段。

表1：浦东新区与全市、深圳和天津滨海新区的地区生产总值比较

四是从拉动经济的三驾马车（投资、消费和净出口）来看，相比深圳市和滨海新区，浦东新区的经济受外贸净出口影响更为严重，而投资拉动相对不足且有滞后效应，消费需求平平，由此导致总体上的经济增长率明显低于其他地区。今年1-9月，浦东新区的外贸出口总额同比减少22.1%，比全市（-21.9%）和深圳（-15.5%）的降幅更大，仅比滨海新区（-38.2%）要好一些。浦东新区的外商直接投资（FDI）受到金融危机的影响更为严峻，今年1-9月，浦东新区的FDI实际到位金额仅为28.43亿美元，同比增长1.7%，远低于深圳市（33.7亿美元，5.8%）和滨海新区（38.04亿美元，21.7%）的水平。工业投资额方面亦如此，无论从绝对量的大小还是其增长的速度来看，浦东新区比上海市和其他地区都相差甚远。其原因一方面是浦东本身的产业结构处于相对高端，对工业的投资需求相对不足，另一方面是浦东新区率先转变经济增长方式和扩大内需的举措使得固定资产投资更多地投向房地产等第三产业。因此，浦东新区除了消费需求的增长与上海市和其他地区不相上下外，投资和净出口双轮拉动经济的动力相对不足，这样一来，浦东新区的经济更易受到国际经济环境和国家宏观经济政策的影响，其抗波动能力相对较弱。

表2 浦东新区与全市、深圳和天津滨海新区的主要经济指标比较

总体来说，浦东新区的产业结构处于相对高端的位置，其优势在金融、贸易、商务等现代服务业，但在国际金融危机的影响下，浦东新区外贸、航运、物流、投资等方面的指标均急剧下滑，其经济抗风险能力相对较弱，经济增长率仅为天津滨海新区的1/3，经济总量还不及深圳的1/2，2010年滨海新区的经济总量将与浦东新区基本持平。由此可见，浦东新区的“龙头”地位已受深圳、滨海新区严重挑战，而且从传统理念，即从经济总量与发展速度作为“龙头”带动作用的判断标准，则问题的严峻性更显而易见。

因此，浦东要继续保持“龙头”地位，就需要更新理念，从数量标准转向质量标准。具体来说，浦东新区应通过做强优势产业、提升经济能级、增强辐射功能、放大带动效应，继续引领长三角、长江流域、乃至全国的经济发展。特别重要的是，要殚精竭虑地加快国际金融中心、国际贸易中心和国际航运中心的建设步伐，使浦东在国际经济活动中发挥更大作用，并以国际能级的经济载体辐射全国、引领发展。总之，浦东经济的发展要走质量领先之路，通过提升经济运营质量、占领高端、扩大数量，实现地区经济又好又快发展。

三、浦东新区、深圳市和天津滨海新区综合配套改革比较分析

为全面理解和比较浦东新区、深圳市和天津滨海新区综合配套改革的基本思路和主要措施内容,我们将三区近期的改革措施作一剖析，列表如下：

表3浦东新区、深圳市和天津滨海新区综合配套改革情况比较

该表显示了三区近期的综合改革措施,表面上看涉及内容具有一定的相似性,但各自的内涵和重点仍然存在较大差异：

第一、由于与天津和深圳经济结构和发展阶段不同，浦东新区综合配套改革的重点更倾向于“四个中心”的建设目标和现代服务业发展环境的改善，相比来说工业发展和创新能力有待提升。浦东新区改革试验的首要立足点是服务于上海“四个中心”的建设目标，金融、航运、贸易、现代服务业等功能性领域是浦东综改关注的焦点。深圳的改革措施涉及面比较宽,但它的一个重要特点在于对高新技术产业、自主创新能力的重视以及对深港联动发展的强调，深圳的改革措施更集中体现于提升本区技术创新能力，以形成与香港优势互补，进一步强化香港经济对珠三角地区的辐射作用。显然，相对于浦东和深圳而言，滨海新区的经济能级较低，但滨海新区的规划而积达到2200多平方公里的土地，它拥有低廉的成本优势，这对于发展制造业而言，无疑是强大的优势。

第二、浦东新区作为相对成熟的区一级建制，相比其他地区，行政管理体制机制的灵活性有待提高，与部委、市级层面的上下联动有待加强。浦东新区和滨海新区均为区一级建制，深圳则拥有更大的决策权，也拥有独立的立法权。上海历来被看作是一个“强政府”的地区，行政力量对上海经济发展曾经起到了相当大的促进作用。但是从近期来说，两区合并带来的政府机构改革，可能存在一段行政体制方面的合并磨合期，有可能会带来政府工作效率下降等问题。与上海相反，深圳则被视为“弱政府”地区，行政力量对经济运行的作用程度比较小；深圳改革试验的主要内容是进一步向香港看齐，在法治建设、市场完善和社会发育上下足工夫，努力建设高效、有序和持续的综合性特区。与上海和深圳的情况都不同，天津自身的历史积淀比较厚实，且距离北京较近，加上该地区在前两轮国家大开发中相对发展滞后，因此滨海新区的改革试验强调的是突破现有的体制框架，构建一套新型有效的管委会开发区体制。

四、进一步发挥上海浦东龙头作用

面对新的形势和起点，俞正声书记代表市委市政府对浦东提出了“五个走在前列”的要求：希望浦东在上海建设“四个中心”、提升城市功能，在推进自主创新、增强产业国际竞争力，在深化改革、扩大开放，在改善人民生活、促进社会和谐，在发扬民主、加强民主政治建设等五个方面走在前列。新区区委区政府提出，浦东新时期的二次创业要在加快发展转型上、在深化制度创新上、在对内对外开放上、在激发社会活力上实现新的突破，要把浦东建设成为科学发展的先行区、“四个中心”的核心区、综合改革的试验区、开放和谐的生态区。新区层面还提出了既鼓舞人心又具有挑战性的具体发展目标：力争2009年地区生产总值达到4000亿元，到2011年达到5000亿元以上；到2020年浦东开发开放30周年之际，地区生产总值要占全市的1/3以上，争取更高一些。

为了顺利实现上述的发展目标定位，进一步发挥上海浦东在新一轮区域经济一体化进程中的“龙头”作用，进一步辐射带动长三角区域经济联动发展，我们基于前文对浦东新区与天津滨海新区和深圳市今年以来的经济发展形势和近期综合改革措施等各方面的比较分析，特提出以下几点政策建议：

一是浦东应该借鉴滨海新区的综改经验，建立部区、市区联动的综改保障机制，推动体制机制创新。天津滨海新区的农村集体土地流转实验，从做方案到政策设计都是与国土资源部一起做的，滨海新区成为国土资源部改革的试点区域；东疆保税区是与海关总署一起规划研究的，形成了良好的部市联动机制。这样做的好处是：一方面有力推进滨海新区综改，另一方面也推动了中央部委办的改革。因此，让中央部委办直接参与浦东综改，把我们的改革成果视为他们的改革动力——让中央与地方一起进行改革实践，形成上下合力，是浦东深入推进综合改革的最重要的实施途径。

二是浦东应该借鉴深圳市的综改经验，建立区域经济一体化的互动机制，加强区域联动和区域联盟，促进区域经济联动发展。深圳的许多综合配套改革措施都是与香港和广州一起来推进的，深圳与香港建立了很多紧密的合作安排机制，与广东省其它城市也建立了类似的联动机制。这样一方面有利于区域功能的整合、资源的优势互补，另一方面也可以实现政策优势的互通互用。浦东综改是为全市、全国的改革发展服务的，浦东关键是要做好服务，做好平台，应该进一步加强与长三角其它城市的区域联动与区域联盟，充分发挥浦东新区的龙头带动作用，实现优势互补、资源整合和政策互动。

三是利用南汇划入浦东的历史机遇，加快新区政府行政体制机制改革，切实落实好“小政府、大社会、大服务”的公共服务型政府理念，着力转变政府职能。建议建立适应“两个中心”建设和新浦东城乡一体化新格局的行政管理体制，以转变政府职能、深化行政管理体制为核心，加快政府管理创新，形成具有现代政府行政和公共服务理念的管理体制，使浦东成为全国行政效能和透明度最高、收费最少、服务最优的示范区域。

四是积极放大国务院“两个中心”的政策，加快新浦东战略发展规划的研究和确定，集中推出一批具有创造性和吸引力的产业政策，努力实现经济转型升级。建议抓紧跟进和落实 “十二五”发展规划的前期研究，结合“两个中心”的功能定位，抓紧研究新浦东的发展战略和产业布局规划。切实落实好浦东新区关于金融中心和航运中心核心功能区建设两个实施意见，同时针对新区发展条件较好、发展潜力较大、产业能级较高的文化创意产业、航运服务业、商务服务业、信息服务业、融资租赁业、物流业等，制定、完善相关产业政策，争取尽快推出。切实落实好高新技术产业化实施方案，在保障产业化用地用房需求、落实国家税收优惠政策、完善科技投融资服务体系、支持自主创新产品市场推广等方面采取得力的政策措施，促进浦东研发优势尽快转化为产业优势。只有这样，才能实现新区整体经济从生产要素投入驱动阶段向创新驱动阶段转型升级，才能在新一轮区域经济一体化进程中继续发挥上海浦东龙头作用，继续带动长三角区域经济联动发展，为全国改革发展提供进一步的先进经验和典型示范。

2009年12月13日