郑风田：警惕惠农资金“纸面”远比实际美

不少惠农资金纸面效果远比实际效果大，原因是什么？如何让惠农资金真正受惠于民？

两个打架的数据该相信哪个？90%沼气池报废又昭示了什么？

　 今年3月至5月期间，黑龙江省技术监督局等单位在对该省农村户用沼气工程的调查走访中发现，国家投入了数亿元资金兴建的沼气池，报废率超过90%。报废的主因是，政府主管部门明知砖混结构不能适应当地的寒冷气候，却毫不在意，强令推广砖混结构的沼气池（《中国经济周刊》）。

紧接着又有媒体在题为“农村沼气用户超3000万 年可节省1850万吨标准煤”中的报道讲，近年来国家大幅度增加对沼气项目的投入，目前全国农村户用沼气已达３０５０万户， 该报道还算了一笔账：３０５０万户用沼气和养殖场沼气工程年生产沼气约１２２亿立方米，生产沼肥（沼渣、沼液）约３．８５亿吨，使用沼气相当于替代１８５０万吨标准煤，减少排放二氧化碳４５００多万吨，替代薪材相当于１．１亿亩林地的年蓄积量，每年可为农户直接增收节支１５０亿元。（《《人民日报海外版》》）

  纸面效果远比实际效果漂亮，仅沼气工程浪费财政资金近千亿？

这两份报道都出自权威媒体，哪个是真？我们该听谁的？实际上近年来我们也在全国各地进行了类似的调查，结果发现黑龙江的数据更符合实际情况。许多地方的沼气池基本上是有名无实，建了一两年后大都无法使用或者被农民弃用。原因很多，包括沼气属“贵族气”很难使用，或者是池子建时搞一刀切大小不合适，或者是出了问题农民束手无策没人帮助修而自己又不会，或者是家里人外出打工人太少还得买粪便太不合算等等。总之是纸面上的沼气数据很漂亮但实际上的成效却并不怎么样。

不少专家认为目前我国不少支农资金使用遵守80/20定律，也就是说中央给农民100元的惠农资金，农民真正能够受益的可能只有20%，各种跑冒滴漏问题及极低的使用寿命，使支农资金使用效果打了水漂漂。比如前几天与一基层干部聊村村通工程，该干部认为目前中央财政都有进行配套规定，而基层政府其实是很难配套或者是基本不配套，结果使道路修建资金打了许多折扣，一条路修完后使用不到几个月就已坑坑洼洼无法行走。这种隐形损失在不少农村地区很严重。

所以从纸面上看，相关部门的统计数量很漂亮，但如果把上述的各种隐形损失也估算进去，那国家与农民的损失可就大了，浪费数量惊人。还以沼气为例，假定一个沼气池按4000元建设资金计算，一般标准是国家补贴1200元，省里补贴1200元，市县补贴800元，农民自己出资800元，也就是各级财政投入3200元，农民出资800元。我们假定省市县也基本都配套了，按80/20定律来进行计算，仅沼气工程就浪费掉各级财政资金976亿，其中浪费中央财政资金366亿，浪费农民资金（包括以工代赈）244亿。这样算起来，惠农工程纸面上的统计数据很漂亮，但实际上却成了浪费工程、瞎折腾工程。

惠农工程为什么不惠农？乱替农民做主是主因。

惠农工程为什么使用效果那么差？惠农工程不惠农？最核心的原因是什么？政绩工程，官僚作风？其实问题出在项目设置与管理上。目前的惠农资金安排完全是由各级政府部门决定来决定，农民本身的利益表达缺位。作为实际受益者的农民既不能参与项目的规划，也不知道资金的实际使用情况，最终项目完成后的审核与评价同样没有农民的参与，在这种情况下，即使没有政府部门的逐利行为，单纯由政府作出的决策也很难真正体现农民对基础设施的需求，而一旦各级政府由于各种理由挪用、截留支农资金，或者根据部门利益安排支农资金项目时，农民也无法对此进行监督和检举，从而最终造成对农民利益的损害。

韩国当年进行新农村建设，一个给人印象深刻的做法就是政府不是非让农民建沼气池或者买农机设备或者家电产品才能拿到补贴，而是直接给原材料，包括水泥、砂子、钢材等，让村庄农民自己决定建什么，是建沼气池、修路或者改厕、或者挖水塘由村庄自己定。每个村庄的发展瓶颈及实际需求虽然种类相似，但其需求的优先序一定有很大的不同，让村庄自己做决定，他们一般会选择自己最需要也是最紧缺的项目来进行建设。这样比一刀切的标准化要求效果要高得多，农民的满意度也会高出许多。目前我国的不少项目，都在替农民做主，通过所谓的标准化，什么都定得死死的，其实这都是对农民不放心，替农民做主，实际上又不了解农民的需求所致。

未来的支农项目安排应该“自下而上”而非“自上而下”，或者二者结合；以农民本位为中心，通过适当的制度创新和组织创新建立农民利益的表达机制，满足农民的需求，提高惠农资金的使用效率。

近年来我国惠农资金数量很大，每年已达5-6千亿，如何用好这笔钱，让农民真正受益，提高农民的满意度是最根本的问题。改革之路就是必须对目前的财政支农项目进行大幅度的改革，包括尽量让农民参与，由农民决定建什么以及如何建，主要项目主要应该供给原材料而不是替农民建好。未来在支农资金项目安排是一定要以“农民本位”为主导，以农民的实际需求而不是官员的需求为本，决定支农资金投入方向和方式，从制度上保证农户需求为主体的表达机制、农户参与的选择和决策机制，把过去由政府决策，自上而下的支农资金投入机制改为“自下而上”，或者两者结合，由受益区农户自己决定究竟需要怎样的公共品服务，并充分利用项目区农户的力量对其进行监督。

所谓“农民本位”，是指以农民的需求为本，决定支农资金投入方向和方式，包括农户需求为主体的表达机制、农户参与的选择和决策机制，把过去由政府决策，自上而下的支农资金投入机制改为“自下而上”，由受益区农户自己决定究竟需要怎样的公共品服务，并充分利用项目区农户的力量对其进行监督。这也是解决支农资金投入过程中屡屡出现“政绩工程”、“垒大户”现象的一剂良药。

支农项目建设以后主管部门应退出，改由第三方的NGO来建设，各级政府的主要责任应该是进行监督而不是亲力亲为。项目的建设效果应该由国家审计部门委托第三方的调查研究机构通过随机抽样来调查质量。目前的审计部门基本上只对资金是否按项目申报书使用来进行审计，而不对项目的最终效果进行审计是不合适的。美国的国家审计署一般都对大的民生项目进行第三方的独立抽样调查审计，从项目效果来决定是否还进行后续拔款。我国的审计部门也完全可以这样做。在对支农资金使用实行公开化与透明化的同时，委托第三方的独立研究或者调查机构抽样调查农民的满意度与项目实际使用效果。唯有这样才能提升目前惠农项目使用效果，让农民真正受益。

 （作者为中国人民大学教授）