解析物权法（53）之一
陈绪国
【原文】〖国家专控类支配权〗
第五十二条 国防资产属于国家所有。
铁路、公路、电力设施、电信设备和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。
【解析】〖国防资产和国有资产的专控支配权〗
本条款，规定了两大类专控支配权，第一类是国防资产的专控支配权，即国防资产属于国家所有；第二类是铁路、公路、电力设施、电信设备和油气管道等基础设施的专控支配权，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。第一类专控支配权，是独立的、特种的和以国家安全为要件的国家武装专控支配权；第二类专控支配权，是专有的、专业的和以国家经济安全为要件的国家产业专控支配权。两类国家专控支配权虽然侧重点有所不同，但都涉及国计民生和国家安全和长远利益。
◎〖国防资产专控支配权的概念〗
国防资产专控支配权，又称国防资产国家所有权、国防资产国家专属所有权。是国家顺应国土保卫、国家安全而专门设立和专门控制的国防资产支配所有权。这意味着，国家的武装力量、武器装备、国防设施、军费开支等都是专控的，国防资产的的设立、取得、占有、支配、使用、保护、转移、变更、收益、处分、消灭等一系列过程是专控的，绝大部分国防资产是不可处分的国家专属财产。
依据国防法的有关规定，国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国家资产。国防资产归国家所有（第37条）。
国防资产行使的主体是国务院，国务院行使的是专控所有权，中央军委行使的是支配所有权。
国务院行使的专控所有权，实际上是代表全国人大常委会来行使的资产专控权。每年所有的军费预算、军费开支实际上是由全国人民代表大会上作出，由全国人大常委会核准执行的，但执行机构是国务院及其财政部。
国务院行使国防资产专控所有权。所谓“专控”，是根据国力来确定国防资产的规模、结构和布局，并调整和处分国防资产，是根据国防建设和经济建设的需要，来进行扩军或裁军，扩充军备或者调整军备。所有军备既是“专供”的，又是“专控”的。“专控”的第一层含义，是国务院代行全国人大职能，将国防资产的规模、结构和布局加以专门控制，并对于调整和处分国防资产加以专业控制。“专控”的第二层含义，所有国防资产是由中央军委专门控制、专业控制的，实际的支配权是由中央军委掌握的。
中央军委行使国防资产专控支配权。这种支配权，相当于国家的国防资产信托支配权，信托人是全国人大，受托人是中央军委；第二位信托人是国务院，国务院实际上是履行全国人大的职责，是全国人大的执行机构。
中央军委行使国防资产专控支配权，对于国防资产享有占有权、使用权、收益权和处分权，法律规定属于国务院收益的除外。从某种意义上说，国防资产专控支配权，就是国家的专属所有权，但又高于国家一般的专属所有权。国家的武装力量、武器装备、国防设施等，只能属于国家所有，任何组织与个人不得拥有武装力量、武器装备、国防设施。此类所有权、支配权，从设立、变更、转移、消灭的各个环节上，仅仅属于国家所有。其所有权、支配权，是完全的、绝对的排他性权力，各项所有权权能是最消极的权能。所有这些，完全具备了“国家的专属所有权”的性质。但是，不排除个别的国防资产是属于国家专有所有权，甚至属于一般所有权。这主要看其所有权的封闭程度，或者说要看所有权的价值取向、功能作用和所有权权能的消极因素来确定。
因为国防资产承载着国家安全的重任，国防资产的取得、使用、保护、收益、处分、消灭，完全不同于自然资源类财产的处置方法，譬如，矿藏、水流、海域资源属于国家所有，国家行使这三种自然资源的“专属所有权”，但其占有权、使用权、收益权、处分权和支配权，不是永久固定在一个所有权、支配权主体之上的，是可以依据价值兑付或者实物兑换来移转的。国防资产同属“专属所有权”，但绝大多数国防资产的占有权、使用权、收益权、处分权和支配权，是永久固定在一个所有权、支配权主体之上的，是不可以依据价值兑付或者实物兑换来移转的。虽然同为“国家的专属所有权”，其本质区别却是很明显的。
根据国防资产的性质、功能、价值，可以区分几种不同的所有权、支配权，这对于合理利用国防资产，既防备于战，又藏富于民是有好处的。
□〖国防资产的概念〗
国防资产，应当定义为广义、狭义的两种国防资产。广义的国防资产，是指战时可以动员、运转、利用的一切武器装备、国防设施、军费、兵工厂、军事科研院所等资产，甚至还可以包括武装力量的人员在内，甚至于包括不属于国家投资的防空洞、地下隧道、地下车库、地下铁路和地铁车厢在内，或者属于国家投资的地下铁路和地铁车厢和军官、士官个人住宅在内。在这种意义上讲，广义的国防资产，是一个扩充边界、引申义的国防资产，是一种国家专控支配权，不是严格的物权法意义上的所有权、支配权。狭义的国防资产，是指平时可以用于战备的专供武装力量使用的武器装备、国防设施、军费等资产，不包括民间投资的防空洞、地下隧道、地下车库在内，也不包括国家投资的兵工厂在内。在这种意义上讲，狭义的国防资产，是一个投资与收益相对应的国防资产，是一种国家专控支配权，同时是严格的物权法意义上的所有权、支配权。所谓的武装力量，也有广义、狭义之分。广义的武装力量，包括人民解放军三军和二炮全体官兵、武警各部队、预备役部队和民兵在内；狭义的武装力量，仅人民解放军三军和二炮全体官兵、武警各部队、预备役部队，不包括民兵在内。
所谓国防资产，是一个动态的、弹性的概念，战时是一个战时的概念，平时是一个平时的概念。所谓武装力量也概莫能外。
区分广义、狭义的国防资产的含义，前者是从国家的最大利益—国家安全、国家利益考量的，后者是从发展经济、平衡国民利益考量的；后者与前者的实际目标，是异曲同工的。发展经济、平衡国民利益，为的是增加国家经济实力，并借此来巩固国防实力。国家投资的不涉及军事秘密的军事防空洞、地下隧道、铁路干线、公路运输线等的军事设施和准军事设施，实行“军转民用”，兵工厂产品的“军地两用”，这是一个战略防御的大物权，是盘活国防资产的大战略措施。实践证明，这条道路，是行得通的，是相辅相成、相得益彰的。
但是，有一点，是应当注意的，军事科研单位和兵工厂不应当随意关闭、停业、转业和破产，对于亏损企业、单位，国家应当义无反顾地将他们养起来，要不惜代价地将他们养起来。因为，当代高新尖武器装备的研制和生产成果，周期相对较长，成本很大，非长期扶持、下苦功、出大价钱不可。况且，世界发达国家对于中国作为“假想敌”是长期存在的，一些高新尖武器装备和技术，无论花多少钱也购买不到的。国防工业是国防资产的母机，国防资产的质量和数量，主要依靠国防工业来创造和完成。
有关资料表明，我国的综合国力，已经从30年前的世界第3名下降到如今的第5～7名，充分证明了不是有了钱就能够购买到一切的。我国的海军实力甚至不如印度和日本，空军装备的质量也令人担忧。我国的国防十分严峻，我国的四围，布满了美国的军事基地，陆地成“C”形包围圈。我国的海军、空军软弱无能，如我国南部海域，许多岛屿已经被东南亚一些小国侵占，外国的海洋钻井平台达1000多座，侵占中国的海底油气资源，并已持续了20多年之久。我国的黄海海域、东海海域，也连连告急，钓鱼岛被日本侵占，我国大片领海海底、大陆架的油气资源，也已经被日本、韩国和美国等国家的侵略，这些国家，我国更是不能动他们一根毫毛。我国在30年前，在经济非常困难的条件下，舍得花本钱，坚持自力更生艰苦奋斗的国防路线，一跃而成为世界第三军事大国，敢于与世界最强大的军事大国美国、法国、苏联交战，现在连越南、马来西亚这些小国也敢于长期欺负中国，中国也不敢同他们交战，说明了中国的国防实力仍然很差。
中国需要全民皆兵，需要精兵强军，需要储备大量的优质的国防资产，这种财产，不是一般的财产，也不是一般的物权，而是政治大财产，是政治大物权。
◎〖国防资产专控支配权的种类〗
国防资产专控支配权的种类，从国防资产的概念上划分，可以区分为广义的国防资产专控支配权和狭义上的国防资产专控支配权两大类；从国防资产专控的紧密程度上划分，可以区分为直接的国防资产专控支配权和间接上的国防资产专控支配权两大类；从国防资产专控支配权直接掌控的主体和重要性上划分，第一类为中国人民解放军，第二类为中国人民武装警察部队，第三类为预备役部队；从国防资产专控支配权的属性划分，基本上可以划分为国防资产机密专控支配权、国防资产专属所有专控支配权、国防资产专有所有专控支配权、国防资产一般所有专控支配权四大类别。以下重点分析这四大类型。
中国人民解放军是担负防御外国侵略和战备任务的主力军，特殊情况下，必要时可以协助武警部队平息叛乱。中央军委可独立行使国防资产专控支配权；中国人民武装警察部队是内卫部队，主要担负国内安保，战时配合解放军作战，是受中央军委、国务院双重领导的军队，国务院、中央军委可共同行使国防资产专控支配权。预备役部队是解放军地方部队的编制，担负地方防空、防御和训练和协助解放军、武警部队演习等属于民兵的任务，但民兵的大部分物资器材、基础设施不属于国家所有。当前，军队领导的基本原则，仍然是“党指挥枪”和“中央集权制”基本原则。
一、国防资产机密专控支配权
又称国防资产机密专控所有权。这是依据国家对于国防资产重点保护的特征而进行分类的。国防资产的保护，不仅仅适用于物权法保护的一般法则，而且还适用于国防法、国家安全法、保守国家保密法和反国家分裂法等国家大法的许多政治法则。
依据国家安全法规定，全体公民都有维护国家安全的义务，一切国家机关和人民武装力量更有条件履行国家安全的职责与义务。依据保守国家秘密法规定，保守国家秘密的目的，是维护国家的安全和利益，保障改革开放和社会主义建设事业的顺利进行。一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。
保守国家秘密法第2条规定，国家秘密是关系国家的安全和利益，依照规定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人知悉的事项。第8条规定的秘密事项有：1．国家事务的重大决策中的秘密事项；2．国防建设和武装力量活动中的秘密事项；3．外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；4．国民经济和社会发展中的秘密事项；5．科学技术中的秘密事项；6．维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；7．其他经国家保密工作部门确定应保守的国家秘密事项。第9条规定，国家秘密的密级，分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级。“绝密”是最重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重的损害；“机密”是重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受严重的损害；“秘密”是一般的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受损害。
国防资产和武装力量是承载国家安全和利益的重要组成部分，国防资产的保护，包括了硬件包的保护和软件包的保护。其中，保守国家秘密法、物权法等法律的保护，就是软件包的保护之一。
国防资产机密专控支配权，属于特种智慧产品的派生性所有权，其主要形式有以下几种：
第一，最高级国防资产机密专控支配权
最高级国防资产最高机密专控支配权，是指国防资产机密涉及到世界上最重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益以及世界和平遭受特别严重的损害，必须由中华人民共和国中央军委主席亲自专控的支配权，以保障国家最高安全和最大利益和世界和平事业不受任何国家和任何组织、个人的破坏。如核武器按纽技术的掌控权，核武器的核心机密等相关性机密的专控支配权均是如此。与核武器研制、生产、试验、储存、保护的人员及其他人员，都有义务保守此类最高机密的国防资产。履行这种保密义务，不光是为祖国履行保密义务，而是为世界履行义务。因为，我国加入了国际核不扩散公约组织，我国是联合国安理会五个常任理事国之一，必须带头遵守国际公约。
我国拥有少数的原子弹和氢弹，是为了保卫祖国的安全与利益，多次向国际组织声明“不首先使用核武器”。
据有关资料记载，我国于1984年进行最后一次核试验，此后不再进行核试验。为研制我国第一颗原子弹和氢弹的青海省西宁市西北青海湖畔海宴县的金银滩221研究院和342工厂也在1984年关闭，并在1987年撤点销号。
核武器是人类具最大规模杀伤力的灭绝性武器，人类如果不禁止研制、使用和扩散核武器，人类将会自我毁灭，甚至整个地球将会毁于一旦。
美国在向日本投掷原子弹之前，研制原子弹费用，高达20亿美元。此后，美国共试验各种型号的核武器高达1100多次，而中国仅试验32次。中国核武器的品种、数量、质量远远不及美国。但是，中国作为一个负责任的联合国常任理事国、作为《不扩散核武器条约》的缔约国，毅然决然地放弃了继续研制核武器，并首先承诺，不向任何国家首先使用核武器、不转让核武器技术和原材料、设备，严格遵守联合国条约，保守国际最高机密。
第二，高级国防资产机密专控支配权
高级即绝密级国防资产机密专控支配权，是指国防资产特别重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重的损害，国家行使高级机密的机密专控支配权，必须由中华人民共和国中央军委亲自专控的支配权，以保障国家安全和利益不受任何国家和任何组织、个人的破坏。如仅次于核武器技术装备的其他武器装备和设施，属于我国独创研制的一流的武器装备和设施、技术资料，包括常规、太空尖端武器装备及其设施。
第三，中级国防资产机密专控支配权
中级即机密级国防资产机密专控支配权，是指国防资产是重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受严重的损害，国家行使高级机密的机密专控支配权，必须由中华人民共和国中央军委亲自专控的支配权，以保障国家安全和利益不受任何国家和任何组织、个人的破坏。如仅次于核武器技术装备的其他武器装备和设施，属于我国非独创研制的一流的武器装备和设施、技术资料，包括常规、太空尖端武器装备及其设施。
第四，次级国防资产机密专控支配权
次级即秘密级国防资产机密专控支配权，是指国防资产重要的国家秘密，泄露会使是一般的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受损害，国家行使高级机密的机密专控支配权，必须由中华人民共和国中央军委亲自专控的支配权，以保障国家安全和利益不受任何国家和任何组织、个人的破坏。如仅次于核武器技术装备的其他武器装备和设施，属于我国研制的一般的先进武器装备和设施、技术资料。
二、国防资产专属所有专控支配权
国防资产专属所有专控支配权，是指人民武装力量所独立专控支配的最高级、高级、中级和一般机密级的机密级武器装备和设施、技术资料，以及专属于武装力量所有的武器装备和设施、技术资料。此类国防资产的取得、使用、保护、收益、处分、消灭，完全不同于自然资源类财产的处置方法，也不同于一般国防资产专属所有专控支配方法，全部权能是完全绝对、排他的，如各种尖端武器、先进武器、重武器、军用轻武器及其装备和军用通信线路、无线电频谱资源、军用网络、军用技术资料等，其专控支配权只能属于人民武装力量所有，其他任何组织和个人不得拥有，不得侵占、破坏、干扰国防资产的专属性能。
国防资产专属所有专控支配权，主要执行单位是中央军委总装备部，其次是总后勤部（军区设联勤部）。总装备部是于1998年4月组建的新机构，是与总政、总后、总参并列的军委总部机构。总装备部机制的设置，与国务院组成的新国防科工委的设置，几乎是同步进行的。1998年3月组建的新国防科工委，实际上是将原有的国防科工委一分为二，政府职能部分给了新组建的国务院领导下的国防科工委；旧国防科工委军方编制和职能部分，则成为总装备部的半个组成部分，另半个组成部分，是将原隶属于解放军总参谋部的装备部。总参谋部的装备部实际上是个特种兵部，陆海空三军和二炮部队的主力即军队主要装备就在特种兵部。另外，还将原隶属于总后勤部的车船部等机动部队装备的供给职能也移交给了总装备部。据中国国防资讯网报道，总装备部的主要职责是“组织领导全军装备的科研、保障及勤务工作。掌握装备经费，组织对装备经费的监督、检查和审计工作。领导全军装备机关业务建设和装备经费的监督、检查和审计工作。领导全军装备机关业务建设和装备理论研究工作。领导所属机关、部队、院校、科研机构、驻厂军事代表机构、修理机构（工厂）等的全面建设和工作。组织协调与国务院有关的装备工作，并履行中央军事委员会赋予的其他职责。” 总装备部的职能很大，承担国防工业与军事科研与教育训练、各种军事装备与主要设施的管制、机械化部队的管辖等职能，中国国防资讯网称赞总装备部的组建“是适应社会主义市场经济发展和国家机构改革要求，走质量建军、科技强军发展道路的重大战略措施，对于进一步加强中央军委对全军武器装备建设的集中统一领导，促进国防和军队现代化建设，具有深远而重大的意义。”由此可见，总装备部承担了国防资产的主要任务。
关键在于，总装备部“对于进一步加强中央军委对全军武器装备建设的集中统一领导”。笔者从某大军区装备部军事专家了解到，我国在新形势下，将国防资产、军事装备与军区司令部的职能剥离开来，由中央军委统一指挥、统一支配、统一专控，还可以预防如前苏联那样的发生军事政变。前苏联政变时，各加盟共和国各军区拥兵自重，一哄而起，苏联中央军委无法控制局面，终于将苏联分裂成十几个国家和十几支军队，国家和人民的财产遭受很大损失。
军委总装备部与国务院新国防科工委，虽然都涉足国防资产，但物权是不同的。总装备部不能买卖军火和军事装备，所有管领的物权，是国防资产的机密专控支配权、专属所有权，只有个别的军用土地使用权、营房及其他一般物资的处分权例外。国务院新国防科工委在一定的授权范围内，可以在解密的条件下买卖军火和军事装备，物权结构主要是不封闭权能的一般所有权和半封闭的专有所有权，当然也有一些国家机密专控支配权、国家专属所有权。
三、国防资产专有所有专控支配权
国防资产专有所有专控支配权，是指人民武装力量所独立专控支配的国防资产，包括武器装备和设施、技术资料，以及专属于武装力量所有的武器装备和设施、技术资料，属于解密的或者本身无密可保的一类国防资产。此类国防资产的取得、使用、保护、收益、处分、消灭，不同于自然资源类财产的处置方法，属于一般国防资产专属所有专控支配方法，有的国防资产权能不是完全绝对、排他的。如可供民兵训练或打仗使用的一般武器装备、通信线路、民兵用无线电频谱资源、民兵用网络、民兵用技术资料等，正规武装力量能够拥有，民兵队伍也可以拥有；一般轻武器、防暴武器装备等，正规武装力量能够拥有，人民警察局也可以拥有。属于人民武装力量专有、专控、专门支配的国防资产，还有营房及其设施、训练场、打靶场、军用铁路公路港口航线等交通设施、后勤保障等物资等国防不动产与动产。
国防资产专有所有专控支配权的主要执行机构是总后勤部，大军区的联勤部。1998年11月，中央军委因应军队后勤保障体制改革，将各大军区后勤部改为“联勤部”，海空军、二炮部队部分医院、油料、军需仓库等后勤部队都陆续交给各大军区。主要功能，在于加强财务集中管理，理顺车辆管理体制，归口管理工程建设项目，加速规范军队与地方、生产与采购、横向与纵向关系，扩大社会化保障范围。
总后勤部、大军区的联勤部代表中央军委、国务院，主要行使国防资产的专有所有权、专控支配权，其余行使的是国防资产一般所有权、支配权。国务院新国防科工委的国防资产中，相当大部分也属于国防资产的专有所有权、专控支配权。所不同的是，国务院新国防科工委的国防资产中，很多是国家机密专控支配权，即属于国防资产派生性不动产、派生性动产所有权。
四、国防资产一般所有专控支配权
国防资产一般所有专控支配权，是指国防资产的动产或者不动产资源、财产，不具备国防资产机密专控支配权、专属所有专控支配权和专有所有专控支配权性质，可以作为价值交换和物权转移的一般所有专控支配权。此类国防资产，来源于解密的或者无密可保的、或者本身是可以军地两用或者军转民的、或者是可以出口换取外汇的、或者本来是属于一般国防资产的等几大类，属于一般的、不影响国家安全的并且可以转移所有权、支配权的一般国防资产。
我军体制改革过程中，许多军队国防资产被剥离为“地方”国家一般资产，如我军铁道兵、基建工程兵等兵种撤销以后，许多工程机械设备等原属于国防资产的，交给了铁道部、国有建设工程公司；有些军队企业、院校、医院等企事业单位，在改制过程中，也将原有的国防资产解封，移交给了地方政府、地方国有企业或者中央国有企业；另外，在军队住房改革过程中，原属于国防资产的小部分土地使用权、小部分经济适用房或集资房，出卖给现役或者退休军官、士官所有；原属于国防资产的小部分土地使用权及其他不动产，通过地方政府招标、挂牌、拍卖等方式转让给地方房地产开发商，也属于解封的国防资产。……所有这些，或者属于国防资产一般所有专控支配权。就是说，当属于国防资产时，就处于国家资产的专控支配的位置上，当条件反射而变更时，其标的物有可能成为一般所有权。
国防资产的处置，情况比较复杂的是军工产品，有一些可能会进入国际军火交易市场，为国家赚取外汇。国际贸易最大暴利行业就是军火交易。当然，中国也少不了要从外国进口一些先进武器装备与技术。军火的价值交换或者货物交换，虽然表面上是一般所有权转移方式，但是，毕竟是军火，是国家与国家之间的军火交易或者军事往来，毕竟有国际交易规则和国家交易规则在先，因此，仍然定义为“专控支配”性质的所有权。
另外，防空洞、地下铁道、地下交通壕路和隧道、地下车库车位及其交通、指挥设施，应当承认谁投资谁受益的原则，是中央政府投资的由中央政府受益，是地方政府投资的由地方政府受益，是单位、个人投资的由单位、个人受益，尽管可以归类为国防资产，但应当区分战时需要与平时需要、名义物权与事实物权的关系。另外，属于政府投资的，如此开发利用从事工商业营利活动，应当实行收支两条线，不能搞小金库。当然，人防部门适当提取一小部分用于发放奖金，应当斟酌。所有防空设施，可以战平两用、军民两用，为发挥物的效用，许多城市开放了人防工事，收回了部分建设成本，同时为增加就业机会，活跃商业经济也起到了很好的作用。
应当指出，防空洞、地下车库等所有权的认定，众多法学家持“谁投资谁所有谁受益”的肯定态度。笔者认为，此处应当将所谓的“国防资产”的所有权与专控权两权分离，所有权归投资人所有，专控权归国家所有。但是，国家的专控权的行使，是在应急状态、战争状态下才正式行使，平时是给予民间投资者政治领导与技术指导。
声明：本文为最近原创作品，未经许可，不得转载、刊登。
字数：10149字