解析物权法（43）
陈绪国
【原文】〖征收补偿与公共利益〗
第四十二条 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
征收集体的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。
【解析】〖国家征收不动产生效的要件〗
本条款，涉及到非正常情形下集体或者单位、个人不动产被征收时生效的要件：一是为了公共利益的需要，依法征收有关权利人的不动产；二是征收土地不动产不能白征，应当依法足额支付各种相应的费用；三是征收集体、个人的房屋不动产不能白征，应当保障被征收人的合法权益和居住条件；四是侵权责任追究。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。
◎〖征收的概念〗
所谓征收，是指国家以主持人身份，依据公益性建设方面公共利益的需要，动员召集义务人员履行一定的义务的法定行为。如政府过去向农村集体征收公粮、余粮的法定行为，现在向集体征收土地和单位、个人的房屋及其他不动产的法定行为，均属于征收的性质。
古代汉语的“征”，与“伐”、“侵”、“袭”、“攻”这一组是近义词，色彩有所不同，“征”是褒义词，“伐”、“侵”、“袭”不是褒义词，“攻”是中性词。
古代汉语的“征”，有出征－远行、征伐、赋税－征税的意思。《商君书·外内》：“而不农之征必多”（不务正业的人—商人被征收的税必然多一些）。
古代汉语的“征”（徵），即繁体字的“徵”，是个会意字，《说文解字》里解释为：“召也。从壬，从微省。行于微而闻达者即徵之”。
现代汉语简化字中，与“徵”与“征”统一为“征”，两者通用。
古代汉语的“收”，《说文解字》里解释为：“捕也。从攵，形声字。收为逮捕、抵押。《古代汉语词典》的解释有“逮捕”、“收获”、“收拢、聚集”、“收取”、“收容”等意思。
本条款，共四款，每一款都提到“征收”二字，并与“公共利益”联系在一起，泛指土地、房屋等不动产的征收。
国家征收土地、房屋等不动产，并非今日始，也非明日终，随着工业化时代的来临和城镇化建设步伐的加快，可以断定，将是一个长期存在的现象。
除了征收以外，还有“征用”，也是与“公共利益”相关联的专业词汇。物权法第四十四条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”
所谓征用，是国家以主持人身份，依据抢险救灾、应急救援公共利益的需要，动员召集义务人员履行一定义务的法定行为。
□征收与征用的异同点。
征收与征用，作为一组性质相近的词汇，到底有什么异同点呢？这对于我们了解物权法两类条款的作用是有意义的。
※征收与征用的共同点
征收与征用的共同之处有以下几点：
第一，主体的特定性。现今各国的立法大多数规定征收、征用的主体即“征收人”只能是国家。特别是在不动产的征收方面，没有政府的担纲，征收根本无法进行，补偿很难到位。
第二，公共目的性。征收与征用的目的，是为了公共利益的需要。征收，是指国家为了公共建设而进行的组织活动，为了公共利益的需要而依法强制取得了原属私人或者集体所有财产上的所有权或者其他权利的行为；征用，是指国家为了应急救援包括抢险救灾而进行的组织活动，为了公共利益的需要而依法强制取得了原属私人或者集体、单位所有财产上的所有权或者其他权利的行为。
第三，强制性。征收与征用，均具有强制性的一面。如果没有强制性，国家征收、征用他人的财产不能顺利进行；如果没有强制性的补偿机制，集体或者单位和个人的应有权益不能保护。
第四，补偿性。征收和征用，虽然为了公共利益，但是，保护物权人的权益，对于被征收人、被征用人进行补偿，是征收和征用工作中重要的一环。
第五，广泛性。征收、征用的标的物相当广泛。一般而论，是“缺什么，征什么”、“需要什么，征什么”。
第六，部分通用性。国家征收被征收人的房屋，不一定用于使用，但征收土地的目的是为了使用。这后面的一点，与征用类似。
以上所谓的“共同点”，实为相似点，只有“公共利益”的目的才是完全相同的。
※征收与征用的不同点
征收与征用的相似点较多，但针对性不同，两者之间存在许多不同点。
第一，法律生效情形不同。征收是原属私人或者集体、单位财产所有权的改变或者原标的物被消灭、被剥夺，征收补偿费与土地所有权没有多大关联，生效的法律不止一种，法律生效很大程度上依靠行政强制执行；征用是个人或者单位财产使用权的临时变更，并不消灭原标的物，征用补偿费与被征用财物的使用权和所有权有关联，直接以其价值来下发补偿。征用仅仅是应急救援状态下的短期突击措施，一旦紧急状态结束，被征用的财产应当返还给原权利人，若有毁损灭失，则应依法补偿。
第二，补偿生效方式不同。在征收的情形下，原标的物被消灭、被剥夺，不存在返还被征收财产的问题，因为所有权被移转，补偿包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费等费用；在征用的情形下，被征用财产所有权没有移转，如果标的物没有毁损灭失，则返还原标的物即可；若有毁损灭失，则应依法补偿，按照标的物的实际价值加以补偿。
第三，轻重缓急程度不同。虽然征收和征用同为“公共利益”的范畴，轻重缓急程度有很大不同。征用是在紧急状态条件下的征召行为，多数为临时性短期性应急救援，如抢险、救灾等。但是有例外情形，如战争动员、战争进行时期不一定是临时性短期性行为，但肯定是在紧急状态条件下的征召行为。而征收不一定是在紧急状态条件下的征召行为，不是为应急救援，也不是为了支援前线与战争，只要是能够满足公共利益的需要，依据法定程序进行即可，不一定要赶时间抢速度。
第四，征召的对象不同。征收的标的物，包括集体所有的土地和单位、个人的房屋、建筑物等不动产，不包括动产。但是，征收的主要目的不是房屋，而是土地。在法定条件下，征收人对于原房屋所有权人的房屋进行销毁，并利用其宅基地进行其他不动产的建设。而征用的对象，包括单位、个人的不动产和动产，对于所征用标的物，尽量保持完好无损状态，禁止人为地毁损财物。
第五，被征物品的价值有很大不同。土地、房屋、建筑物等不动产，是价值不菲的财物，一旦被征收，意味着原有所有权、使用权的丧失，同时说明了征收所付出的代价也是很大的。如果征收工作处理不好，肯定会伤及原权利人的大宗利益，甚至于可能发生“两败俱伤”的局面；因征收而产生的纠纷案是很多的，占到农村上诉案件的七成至八成以上。而征用的目的，并不伤及原动产和不动产的所有权或者使用权，完全通过和平的方式来解决，同时说明了征用所付出的代价是较小的，产生的纠纷案是较少的。
征收与征用的最大不同点，是因为征召的方式不同、取材不同、标的物价值不同，征收会直接导致大量、大宗不动产被人为地毁损、灭失，被征收人原有土地所有权或者使用权被剥夺，损失浪费很大。而征用不会发生这种特别暴力的倾向，被征用人一般不会有什么损失。
◎〖征收法律的适用〗
物权法本条款的规定，不是先例式的规定，而是原来一些法律本来就确定下来了的。因此，本条款可以单独适用，也可以选择其他法律或者合并适用。
关于征收法律的规定，有原则规定、抽象规定和具体规定、未统一规定的几种形式，他们各有所好。
1．宪法关于征收的原则规定
宪法第13条规定了“公民合法的私有财产不受侵犯”，规定了“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权”，同时规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这个条款是新增加的宪法条款。于十届人大二次会议
老宪法第13条原来是这样规定的：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法的财产的所有权。”、“国家依照法律规定保护公民私有的财产和继承权”。显然，原来没有关于征收、征用方面的规定。有意思的是，修正以后的宪法第13条，将征收、征用这种强制性措施，甚至剥夺其所有权或者使用权的法律规定也成功加入，与前两款形成剧烈反差。
许多民法上的新条款，是在宪法启动以后才花样翻新的。宪法也就成为追逐新潮流、开创新原则的开路先锋。
可以说，物权法本条款的出台，直接受惠于宪法新13条“公共利益原则”、经济补偿原则或者物质补偿原则。
2．物权法关于征收的抽象规定
物权法本条款，以及第四十四条关于征用的规定，尽管条文较长，仍然是抽象规定，至于什么是“公共利益”的概念，如何对于权利人的经济补偿或者物质补偿，这些没有具体规定。
本条款首款，规定了依据法律规定的权限和程序可以征收集体的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。前缀有“为了公共利益的需要”，何为“公共利益的需要”？至今成为最悬浮、最抽象的产品之一。
本条款二款，列出了土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费等费用的名单，但具体数额抽象掉了。
本条款三款，列出了征收房屋与拆迁补偿，要保障被征收个人的居住条件的项目，但具体数额抽象掉了。
本条款四款，列出了几种贪污腐化现象对于弱势者的损害类型及其被征收人的请求权：任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。但具体追究方法抽象掉了。
鉴于物权法本条款及其它条款相对抽象的规定，在遇到征收或者征用的具体问题时，可能需要参考其它法律来解决实际困难。
3．土地新政关于征收的具体规定
关于征收的具体规定，《土地管理法》比较集体地作出了规定。该法于
土地管理新法现存设86条，该法的《实施条例》共46条，互为配套工程。
以下简要列举《土地管理法》第五章“建设用地”的主要梗概。
第43条：建设用地的申请
第44条：农用地转用途的审批
第45条：国家建设土地征收使用
第46条：征地方案的实施
第47条：征地补偿。条文如下。
【条文】〖征地补偿〗
第47条 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。征收耕地的补偿费土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。
被征收土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征收土地上的附着物和青苗的补偿费，由省、自治区、直辖市规定。
征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经由省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。
国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
关于征收耕地的补偿、补助费用共计4项：土地补偿费；安置补助费；地上附着物和青苗费；另外还有一项特别规定，对于征收城市郊区的菜地的规定。
（《土地管理法》以下各条款从略）
4．法律未统一拆迁补偿标准
由于各个省、自治区、直辖市的发展水平不相同，关于拆迁补偿费标准未能统一。
笔者认为，应当建立全国统一的征地拆迁和房屋拆迁标准，例如农村土地征收补偿费标准，是边出台边修改边完善的。城市和城市郊区的征收房屋拆迁，应当将土地出让平均纯收益标准百分比挂钩，下要保底，上不封顶。
根据《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》（
土地出让平均纯收益标准
单位：元/平方米
|
等别 |
一 |
二 |
三 |
四 |
五 |
六 |
七 |
八 |
九 |
十 |
十一 |
十二 |
十三 |
十四 |
十五 |
|
标准 |
160 |
125 |
105 |
90 |
75 |
65 |
59 |
53 |
47 |
41 |
35 |
30 |
25 |
20 |
15 |
注：
1．土地出让平均纯收益征收等别划分中的市、区、县名称及行政范围，依据民政部《中华人民共和国行政区划简册2004》确定。
2．土地出让平均纯收益征收等别划分附后（部分）。
土地出让平均纯收益等别划分
一等
上海：黄埔区 卢湾区 徐汇区 长宁区 静安区 普陀区 闸北区 虹口区
二等
北京：东城区 西城区 崇文区 宣武区 朝阳区 丰台区 海淀区 石景山区
上海：浦东新区
三等
广东：广州市越秀区 广州市东山区 广州市荔湾区 广州市海珠区 广州市天河区 广州市芳村区 广州市白云区 深圳市福田区 深圳市罗湖区 深圳市南山区 深圳市盐田区
四等及以下（略）
作者注：
上文与图表，转引自中国法制出版社《土地法律小全书》2007年6月第1版第379页。其中，广州市越秀区与广州市东山区于2005年合并为新广州市越秀区，广州市荔湾区与广州市芳村区于2005年合并为新广州市荔湾区。
确切地说，《土地出让平均收益标准》是几年前的官方数据资料。近几年来，由于房地产商品市场持续升温，地价也随着水涨船高，早已超出这个平均数了。大家简单地搜索近几年来的资讯就知道个大概了。
◎【公共利益的基本原则】
“公共利益”这个概念，是物权法的重要概念之一，但又是一个未予下定义的概念之一。在这种情景下，人们要靠猜谜语来进行。那么，本文也试图猜一猜谜语，也许是有意思的哩。
“公共利益”这个概念，是公共物权确认、成就和保护的基础。几乎每一个居民与这个活菩萨或多或少地受牵连，故而成为“明星级物权”。既然如此，我们不得不认真对待。
既然“公共利益”这个东西那么重要，那么提得起放不下，既然至今无人表态，也没有人登高呼唤，那末，我们私下座下来合计合计也是不犯法的。
首先，“公共利益”这个东西是客观存在的，并且有许多人经常将它挂在嘴上，勾起人们好奇心。久而久之，听到多了，猜得久了，多少有一点悟性了。其次，“公共利益”这个家伙使部分人受益，却使部分人受到冲击，正反面和反正面的比较是容易的了。最后，从感性认识上升到理性认识，大家也就凑足了几条ABCD、甲乙丙丁了。
到如今，公说公有理，婆说婆有理，仁者见仁，智者见智，实在没有办法了，就请个神仙来评评理吧。这个神仙不是别人，就是“公共利益的基本原则”。谈了这个问题，接下来再谈谈其他问题。
□公共利益的基本原则
“公共利益”这个东西，不是悬挂在真空中的怪物，也不是离我们有十万八千里的天外之物，是与人们的生活息息相关的事物。每个人从中感受到一点讯息。于是乎，话题在漫不经心谈起
公共利益的第一个基本原则，就是“利益服从原则”
过去我们常说“个人利益服从集体利益，集体利益服从国家利益”，这是什么原则呢？这既是社会主义利益均沾前提下的分配原则和服从原则。这个原则，用在“公共利益”这个东西头上，是最恰当不过了。
现在，有些人认为这些“狗屁原则”与“市场经济”格格不入，是水火不相容。其实不然。计划经济也罢，市场经济也罢，政府干预主义也罢，经济自由主义也罢，甚至社会主义也罢，资本主义也罢，在“公共利益”这个东西面前，总有一个“小利益服从大利益，小利益圈服从大利益圈”的问题。当然，这个“大利益”是专门指公共利益，是个社会学上的命题，不是经济学上命题；同理，这个“大利益圈”是专门指公共利益圈，是个社会学上的命题，也不是经济学上命题。不能认为，谁的企业大，或者谁的经济实力大，或者谁赚的钱多，谁就代表公共利益。
“个人利益服从集体利益，集体利益服从国家利益”，或者“小利益服从大利益，小利益圈服从大利益圈”，就是“公益学”上的固有原则。我们可以称之为“公益学原则”或者“利益服从原则”。其实，这个原则，不是社会主义国家发明的，应当说是资本主义国家最早创立的。资本主义国家的失业救济、贫困救济、慈善救济和各种福利社会主义救济，以及城市化建设、交通港口航空运输建设、教育文化建设等等，是一个巨大的包袱，而且随着老龄化社会的来临，包袱越来越大。于是乎，这些国家千方百计地巧立名目，设计出千奇百怪的税务和很高的税率，什么遗产税、财产税呀都来了，都层层加码。巧立名目的最大筹码，就是“公共利益”。西方国家搞征收土地、房屋没有中国这么热闹，但是课征财产税很厉害，如西欧国家遗产税要交纳不动产和动产的30%；日本课征的土地出让税率甚至最高可达90%。西方国家不把“个人利益服从集体利益，集体利益服从国家利益”常常挂在嘴上，但常常自觉自愿地落实在行动上。
公共利益的第二个基本原则，就是“利益确认原则”
既然公共利益是征收、征用的前提条件，那么，兜圈子兜来兜去是无济于事的。
有人说，公共利益是个筐，什么需要就往那里装；
有人说，公共利益是个时间概念，好像孙悟空一样有72变；
还有人说，公共利益是个政治概念，一切由政府说了算……
我们不得不承认，公共利益的范围可能真的很广泛，但是，我们还得想一想，这种东西不会如地平线般地无边无垠；公共利益可能真的很浪，真的会“与时俱进”，但不至于是浮云苍狗；公共利益可能真的与政府关系很铁，政府说的话做的事也是要讲道理的。
征收、征用的前提条件，必须是出于公共利益的需要，严格禁止以“公共利益”作招牌明修栈道暗渡陈仓，为商业目的而护航；公共利益的立法，应当是依据《立法法》第8条第6款规定“对非国有财产的征收”只能制定法律，一些土政策应当清理出去；必须依法给予被征收和征用人合理的经济补偿。目前，经济补偿费已经有了小幅度调整，但仍然有些不够合理的地方，应当改进。为保障经济补偿费落实到人、到位，补偿费设置专款专用是很有必要的。
公共利益的第三个基本原则，就是“利益确保原则”
“公共利益”这个东西，根本出发点是为了大众服务的。结果，由于征收土地、房屋等不动产，硬性地剥夺他人的财产，可能会伤及无辜。在这种非常态条件下，政府做了非常态的事情，应当勇敢地担当其“主持人”的责任，应当尽量地将经济补偿工作做得更好一些，让被征收人满意一点。
“吃饭靠财政，发展靠土地”已经成为某些官员的座右铭，某些官员在轰轰烈烈的政绩工程运动中踌躇满志，有的被胜利冲昏了头脑，有的当了无良商人的俘虏，贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用的现象经常发生，老百姓简直是落井下石，祸不单行。
为使“公共利益”这个东西有个良性互动，对于被征收、被征用人应当有几道保护的门槛：第一道，让不规矩、不仁道的征收、征用者不要混进来；第二道，让狸猫换太子的人和江湖郎中的人不要混进来；第三道，让打肿脸充胖子的人不要混进来；第四道，不要让老谋深算的老葛郎台们混进来；第五道，不要让开发商的干爹干妈七姑八姨们混进来；第六道，对于番鬼佬番鬼婆们设置高门槛；第七道，请征收补偿过程中的“三只手们”在门槛外面的小台阶上“喝咖啡”，不要让他们混进来。
征收全过程的“利益确保原则”，拒绝雷声大雨点小，拒绝见物不见人，拒绝瞒天过海，拒绝权力寻租，拒绝黑道经济，拒绝假公济私，拒绝恃强凌弱，拒绝霸权主义，拒绝一切不公平不合理的恶意对待被征收、被征用者。
◎【公共利益的概念】
所谓公共利益，是指经济社会解决人们基本生活环境而创造的便利条件，并能够使得各界人士能够共同享受这些基础建设和服务带来的优惠待遇，从此获得安全感、幸福感。公共利益的享受，包括硬件上的享受和软件上的受惠两个基本点。硬件上的享受，是生活设施的配套工程为大众公共福利事业增添了安全感和幸福感；软件上的受惠，是国家通过外包服务的形式向公民免费提供精神产品及其配套服务。
公共利益环境生态的营造，需要全社会各界人士共同参考、共同维护、共同研究与共同拓展。公共利益的三大基本原则，是利益服从原则、利益确认原则和利益确保原则，三大基本原则构成一个有机整体，实现利益的调度、利益的论证和利益的衡平“三统一”。
在拓展公共利益事业的时候，可能会征收私人、集体或者单位的房屋和集体的土地等不动产，国家依法给予被征收人以合理的经济补偿。依据物权法第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。同时规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。同时特别规定，任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。
抢险救灾、应急救援、国防与战争动员等非常时期的非常需要，也是属于公共利益的范畴。依据物权法第四十四条规定，因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者被征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
征收不动产和征用动产、不动产的主持人是各级人民政府，必须按照法定的权限和程序进行征收或者征用。处理好公共利益或者征收、征用与被征收或者被征用人的利益关系，维护贡献者、弱势者合法权益尤为重要，是征收人或者征用人应尽的职责。
□【公共利益的分类】
在目前土地所有权双重所有的情况下需要界定“公共利益”，在土地所有权国有化一元化情况下也要界定“公共利益”。因为政府作出征地经济补偿金额的依据，首先是要分清公共利益和非公共利益，按照不同属性分别进行合理补偿。一方面，是为了制止政府滥用权力，另一方面，是为了被征地集体和个人的补偿落到实处。我们可以吸收世界各国的经验，妥善处理问题。
如《日本土地收用法》第3条，将公共利益列举为51项条款，逐一加以规定。“台湾地区现行土地法”规定，土地征收的目的有二：一为兴办公共事业；二为特殊的经济政策，但以法律规定者为限。前者具体内容包括：①防备设备；②交通事业；③公用事业；④水利事业；⑤公共卫生；⑥行政机关、地方自治机关及其他公共建筑；⑦教育学术及慈善事业；⑧其他由政府兴办以公共利益为目的的事业。
关于国家征收、征用土地，八二宪法第十条第四款规定，征收的目的，是“国家为了公共利益的需要”。但什么是公共利益？我国至今没有一个明确的说法。我国许多学者一致认为，为了防止权利滥用，应严格限定公共利益范围。公共利益包括公共目的和公共用途的使用，并对公共用途采取狭义上的从严解释。以国家行为或代表公众利益为限。在使用目的上，公共利益包括公益性、非经营性土地使用。在立法体例上，采用列举法规定。
我国学者肖广文撰文认为，可以将“公共利益”限制在以下几个方面：①国家机关和军事用途；②交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；③教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；④国家重大经济建设项目，但以具有公益性为限；⑤其他由政府兴办以公益为目的的事业。（载《农村土地法律制度研究――田野调查解读》第273页：我国农村集体土地征用制度的缺陷及其完善）其中“其他由政府兴办以公益为目的的事业”，包括由政府主持的抢险救灾、应急救援、战争动员或者战争准备在内的应急式公共利益在内。
其实，界定公共利益并不难，难的是界定以后会弄巧成拙，反而造成被动局面。在土地所有权二元化背景下，公共利益界定越清楚，产生的矛盾纠纷就越大。全国各地的征地工作对象，大部分不是公共利益范畴之内的。不解决土地所有权二元化问题，无异于自讨苦吃。
□〖有恒产者有恒心〗
有人说：有恒产者有恒心。那么，无恒产者是否也要“有恒心”？如何使无恒产者也有恒心？
世界各国，国家征收农民土地，或城市征用农村土地，是不可避免地要发生的。
①征收征用农民土地，将农民的“恒产”变成为“非恒产”，打破了原有的物权存续状态，建立了新的物权流转状态。农民们失去了世世代代相依为命的土地，理应得到合理补偿。只有得到合理补偿，无恒产者才有恒心。
宪法教学与研究网2007年1月19日发表《十论中国改革之八－土地制度问题是农村改革的首要问题》指出：从1990年到2002年，全国被征用的农地4736万亩，地方政府出售土地获得的收益平均每年达到2300亿元，其中超过一半来自农地，但农民从中得到的土地赔偿还不到其中的5%。根据测算，13年来全国共有6630万农民失去了土地，成为没有土地的农民。……2005年，中国农村发生严重群体事件约八千起，其中七成由征地纠纷引发。这些农民的心理为什么不平恒？是当前农村土地政策过分地向开发商倾斜，而农民们连生计都成问题。
②城市居民的私有房屋被政府与开发商拆除了，土地使用权被征收了，也应当给予权利人以适当补偿，以使其无恒产者能够有恒心。
城市拆迁征地过程中，为什么常常遇到“钉子户”？是因为拆迁补偿过低，或者仅仅补偿房屋不补偿土地使用权，或者对于位置较有利的地段地租补偿不合理等等。
③城市里国有、集体企业的土地和其他资产被政府征收了，企业与职工的生存权、发展权受到侵害，政府也应当给予他们以合理补偿，使他们真正感受到现时期的政策重视人权保护，这也是叫做“无恒产有恒心”。
尊重无产阶级的合法权益，是坚持马克思主义的科学社会主义世界观的本质要求，才是平等保护国家、集体、个人合法财产，才是正确的办法。物权法也应当让这些弱势群体的无恒产者有恒心。
至目前为止，物权法仍然没有将“公共利益”的具体内容增加进来，涉嫌避重就轻，避难就易，无法确认和保护城乡土地使用权人的利益，显然是不妥当的。
在土地所有权一元化情形下，要界定公共利益，以便统一征地拆迁与补偿的合理尺度，按等级分类进行；在土地所有权二元化情形下，也要界定公共利益，除了统一征地拆迁与补偿，按等级分类出让土地与经济补偿以外，可以防止政府官员滥用职权，防止不合理地强制性征地拆迁，尤其是防止不合理地补偿与安置，侵犯集体与群众的合法利益。
【立法建议】
建议全国人大有关部门尽快着手起草出台《征收征用法》和《拆迁法》，并严格界定“公共利益”的范畴，并以此来推动物权法的修正进程。
相关链接：
价值中国网陈绪国《论土地所有权国有化新原理与物权法律实务》
字数：11214字