公共消费谈
陈敏昭
作为公共财政的一个重要内容，公共消费是财政为满足社会公共需要而用于提供公共消费性商品和劳务的支出。公共消费有两个的特点：第一，公共消费支出的使用并不创造价值；第二，就其本质来说，公共消费支出满足的是纯公共需要，这是财政存在的主要依据。从内容上讲，公共消费主要包括：行政管理费、国防经费、文教、科学、卫生事业费、公共交通、农林水利气象等部门的事业费等。
1、行政管理费
行政管理费是政府为维持社会秩序和提供公共劳务而进行的支出。主要包括：行政支出、治安支出、国家安全支出、司法检察支出和外交支出。行政管理费提供的是纯公共商品，具有消费性（也称为非生产性）、低收入弹性、连续性等特点。行政管理支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外事机构等行使其职能所需的费用支出。它是维持政权存在、保证各级国家管理机构正常运转所必需的费用，也是纳税人所必须支付的成本。因此，行政管理支出的安排是否合理，是建立高效率政权机关和其他各类管理机关的重要前提，是社会经济事务能否得到及时有效协调的重要保证，也是社会资源是否能得到有效配置的重要表现。
影响行政管理支出的因素一般有：政府承担的公共事务；政府机构规模、行政人员数量和行政机关效率；内部的激励约束机制和外部监督体系；物价情况（或者说通货膨胀状况）。具体讲：（1）行政管理支出是通过对财政收入的再分配形成的，因此，国家财政状况是制约行政管理支出规模的首要因素。通常情况下，国家财政状况愈好，行政管理支出的规模就有可能愈大。（2）各级行政管理机关的设置。国家各级行政管理机关的日常开支直接构成了行政管理支出的一部分主要内容。通常情况下是行政管理机关设置得越多，所需的行政管理开支也就越多。近几年，我国行政管理支出膨胀的一个重要原因就是机构臃肿、人员超编。因此，必须精简、改革国家机构，合理配备人员，提高工作效率。（3）物价水平和各级服务标准。一般而言，行政管理支出与一定时期的物价水平和各种服务标准成正比。近几年，我国各种服务标准不断提高，是行政经费过快增长的又一重要原因。
行政管理费的经济分析。政府提供的各种行政管理均属于纯公共产品范畴。因其具有完全的非排他性和非竞争性等特征，所以其数量和价格都不可能通过市场竞争机制来确定。这是市场配置完全失灵的领域，必须由市场以外的力量即通过政府机制（税收—财政支出）来完全替代。一定数量和质量的行政管理公共产品，包括良好的法律秩序、稳定的宏观经济环境、财产权的有效保护、良好的治安和外交环境等，是一国的所有企业从事生产经营、投资和对外贸易活动所不可缺少的外部条件。从经济分析的角度看，有些公共产品，如安全保卫，即使单个企业能够提供，也不如由政府集中提供、各个企业共同享用更经济、更方便，企业的交易成本也更低。对个人和家庭而言，上述分析同样成立。
然而，行政管理是有经济代价或成本的。在一国的经济资源既定的条件下，政府用于行政管理的费用过多，纳税人的税收负担就会因此而过重，相应地会降低微观经济主体的投资或消费能力，这样的资源分配显然扭曲了公共产品与私人产品的合理配置结构；在一国的财政资源既定的条件下，政府用于行政管理的支出过多，用于提供其他公共产品（如文化、教育、科技、卫生保健等）的支出就会相应下降，这必然会降低公共产品配置的整体效率；在行政管理支出既定的条件下，若政府的行政管理效率低下，则单位行政管理的成本就会上升，要完成同量的行政管理任务，就必须追加行政管理费，或降低行政管理的服务水平，这都会直接或间接造成经济效率损失。
行政管理费的规模发展趋势。（1）行政管理费的绝对规模将呈不断增长趋势。原因是：行政机关扩大和新设，公共事物日益增多。社会经济活动日趋复杂，经济和社会纠纷增加，用于维持社会秩序的支出增加。国际交往也会随着经济发展和外事活动的频繁而增多，因此，外交支出增加。（2）行政管理支出占财政支出的比重呈下降趋势。行政管理费属于非生产性支出，受社会剩余产品扣除额的限制。行政管理部门的职能合并和效率提高，即行政管理部门的“规模经济”问题。行政管理费受社会公众的监督，支出增减要通过法定程序。
2、 国防支出
国防支出是为满足全体社会成员安全需要而发生的军费支出。也称为国家防卫支出，是国家用于国防建设、国防科技事业、军队正规化建设和民兵预备役建设、各军兵种和后备部队的经常性开支、专项军事工程以及战时的作战经费等方面的军事支出。
国防支出的规模与结构集中反映了一个国家的国防战略和国防政策，它实际上是一个国家国防战略的数字化。透过国防支出占国民（内）生产总值的比例，国防支出占财政支出的比例以及国防支出内部的分配和使用结构，可以看出各个国家不同的国力、国策和国防建设的方针、政策。为了实现国防现代化，防御外敌入侵，保卫民族独立、安全和主权、领土的完整，应根据我国经济发展和所面临的国际环境，合理安排国防支出，提高国防费的分配和使用效益。
行政管理支出的非生产性和连续性特点，国防支出同样具备。除此之外，国防支出还具有波动性特点，即国防支出受一定技术条件的制约，且与国际国内局势变动密切相关。从一般意义上说，在国际国内局势紧张的情况下，需要的国防支出较多，反之，在国际国内局势缓和时，需要的国防开支较少。可见，国防费用开支在一定的技术经济条件的制约下，随国际国内局势的变动而呈波动性变化。
在国际上，各国国防支出的细目分类不近相同，但都可以划分为维持费和投资两大部分。前者主要用于维持军队的稳定和日常活动，提高军队的战备程度，是国防建设的重要物质基础。内容主要包括军事人员经费、军事活动维持费、武器装备维修保养费及教育训练费等。后者主要用于提高军队的武器装备水平，是增强军队战斗力的重要保证，主要有武器装备的研制费、采购费、军事工程建设费等几个项目。若按兵种划分，国防支出有可以分为国防部队支出、战略部队支出、陆军支出、海军支出、空军支出、武警部队支出和预备役、后备役部队支出。我国的政府预算收支科目表中的国防支出科目主要有军费、国防科研事业费、民兵预备役建设费、动员预编经费、招飞事业费、专项工程经费等，均属于中央支出专用科目。
国防支出的经济分析。国防与行政管理一样，都是纯公共产品，同时具备非排他性和非竞争性的典型特征，是一国经济发展不可缺少的重要条件。尽管不同国家以及一个国家不同历史时期的国防支出差异较大，但从总体变化趋势看，多数国家的国防支出占GDP和财政支出的比重一直较大。政府支出项目中，国防支出通常列前三位有时甚至上升为首位。不论国防支出的目的或社会性质如何，仅从经济分析角度来看，其规模和结构的变化一直对一国的国民经济有较大的影响。（1）国防支出规模的扩张与收缩对社会总需求和经济增长有重要影响。国防支出属于政府的购买性支出范畴。若政府扩大国防支出，就意味着政府购买的军事劳务、军事工程和武器等相应增加，在价格链的作用下，使生产资料、生活资料的价格全面上扬，从而刺激社会总需求，这有助于充分利用原有的生产能力和扩展新的生产能力，增加就业，促进相关产业和企业扩大生产规模，对经济增长具有推动作用。这一点在通货紧缩时期尤为明显。反之，若政府削减国防支出，其经济效应也就降低。当然，国防支出规模的扩张与收缩要受财政收支平衡状况、资源特别是闲置资源等若干条件的限制。（2）国防支出结构的调整变化对经济结构有重要影响。军工生产虽不属于一般的生产资料，也不属于一般的个人生活资料，但其生产却需要大量的通用生产设备，还需要大量的专用生产设备。国防支出结构的调整及相应的军工生产结构的变化，必然会引起军工工业与民用工业之间以及各自内部的结构变化，进而引起投资结构、就业结构、公共产品与私人产品结构以及收入分配结构的变化。（3）国防支出可以带动高新技术的发展，促进生产力水平的提高。现代各国无不重视用高新技术来加强本国的军事力量。随着现代国防科技水平的突飞猛进，武器装备日益自动化、智能化、集约化，微电子技术等高新技术不断应用于各种新式武器的生产。毫不夸张地讲，各国的尖端科技水平几乎都在军事装备上得到集中体现，高科技人才也都荟萃于军事科研领域。各国政府将大量的人力、物力投入军事科研，除了加强国防建设之外，通过军事科研带动本国高新技术的快速发展并民用化，进而促进社会生产力，也是各国的重要意图之一。如美国的“星球大战计划”就曾极大地促进了其各项高新技术的快速发展。由此可见，加强军事科技水平，受益的不仅仅是国防，而是整个社会。
国防支出的分配与控制。国防支出的分配与控制是通过编制和执行国防预算实现的。国防预算作为政府预算的重要组成部分，不仅是和平时期政府用来控制军事力量的规模、结构和发展方向的调节器，而且还是国家随国防发展以及对军用产品和民用产品进行宏观调控的的主要经济手段。国防支出的分配与控制的重点主要体现在以下三个方面：（1）通过对国防预算总量的控制，调节军事力量的规模。从较长的历史时期看，一国的军事支出具有相对稳定性，但国防预算是根据国家制定的目标、承担的义务及面临的军事威胁等编制的，它必须反映国际环境、国家目标、国防战略和军事战略、防务政策的决策程序、经常出现的问题与防务政策执行的结果等基本要求，然后再用国防预算规模来调节军事力量的规模。（2）通过对国防支出的使用控制，调节军事力量的结构。随着经济发展和科技进步，军队的有机构成也在不断提高和优化。这样，国防支出中的军事人员费用所占的比重应该下降，相应的武器装备的研制、采购费所占的比重则应上升。国防支出的分配和使用结构只有遵循和反映这一规律，才能在国防支出总额一定的前提下，更有效地提升军队的战斗力，提高国防的整体效益。和平时期，各国大都以发展经济为重点，坚持走精兵之路，国防支出作为国防建设的启动器，对军事力量各部门的结构进行综合协调和约束将起到重要作用。（3）通过国防支出预算的控制，调节国防力量的发展。在相对和平的条件下，面对激烈的军事技术的竞争和国际间出现的综合国力的较量，高科技已成为国防建设的一个新的“制高点”。谁控制了这个“制高点”，谁就控制了未来国防发展的通道。因此，各国都在调整国防支出结构，逐步增加国防科研投资，减少维持费，把国防力量发展的重点转移到军事技术领域，推进武器装备向着自动化、智能化、集约化方向发展，增强国防力量。
制约国防支出的主要因素有：（1）国家的财政状况。国防支出是财政通过对其收入的再分配形成的。因此，国防支出规模首先受国家财政状况的制约。通常情况下，国家财政状况愈好，国防支出的规模也就有可能愈大。（2）国际、国内形势的变化。在不同的国际、国内形势下，国防战线承担的任务不一样，因此，对国防支出的需求也不同。一般来说，和平时期，国防支出较少，而战争时期，国防支出较多。（3）国防建设的需要。国防建设的需要是确定国防支出数额的主要因素。它一般取决于军队的编制体例及其常规兵力、武器系统发展目标及其更新速度、国防科学研究任务、作战物资储备的需要以及军工生产能力储备补贴等因素。（4）物价水平和各种技术标准。一定时期的国防开支，还受物价水平和各种技术标准的制约，并与之成正相关关系。
3、 科教文卫支出
科教文卫支出是政府为满足劳动力再生产和劳动能力提高的需求以及精神文化消费需求而安排的用于科学、教育、文化、卫生等事业方面的支出。一般地讲，文化、教育、科学、卫生等事业不属于纯公共产品，而属于混合公共产品。由于具有较强的外部正效应，有助于整个社会文明程度的提高，有利于提升全体社会成员的素质，从而对经济的繁荣与发展具有决定作用，各国均对文教科卫事业给予较大程度的财力支持。
我国的政府预算收支科目表中的文教科卫支出主要有以下项目：文化事业费：指文化部和地方文化部门的事业费，包括艺术表演团体经费、图书馆经费、群众文化经费等。教育事业费：指各级教育部门及其举办的各类学校的事业费，包括教育部门举办的各类中小学及幼儿教育经费、中等或职业技术教育经费、成人高等教育以及广播电视教育、特殊教育经费和经国家批准设立的全日制普通高等院校（包括研究生）经费及留学生经费等。科学事业费：指各级科委、科协和社会科学院及其归口管理部门的事业费，包括自然科学事业费、科协事业费、社会科学事业费、高技术研究专项经费等。卫生事业费：指卫生部及地方卫生部门的事业费，包括医院经费、卫生院补助费、防治防疫事业费、妇幼保健经费、合作医疗补助费、中医事业费等。体育事业费：指国家体育总局和地方体育系统的事业费，包括体育竞赛费、优秀运动队经费、业余训练费、体育场馆补助费等。通讯事业费：指新华社及专业通讯社的事业费。广播电影电视事业费：指国家广播电影电视总局和地方广播电视部门所属电视台以及电视发射台、电视转播台的经费，包括广播电台经费、电视台经费、县广播站经费等。此外，文教科卫支出还包括出版、文物、档案、地震、海洋、计划生育等项事业的事业费支出。
科教文卫支出还可以按支出的用途划分。人员经费支出：主要用于文教科卫等事业单位的工资、补助工资、职工福利费、离退休人员费用、奖学金等的开支项目。其中，工资是最主要的内容。公用经费支出：主要用于解决文教科卫等事业单位为完成事业计划所需要的各项费用开支。这些公用经费开支主要包括公务费、设备购置费、修缮费、业务费等。
科教文卫支出的经济性质。首先表现在文教科卫等事业单位与企业单位的异同上。（1）事业单位与企业的相似之处在于：第一，事业单位与企业一样也要向社会公众提供一定的产品（主要是服务）。一般来说，企业提供的产品主要是用来满足个人消费需要的私人产品，而事业单位提供的产品则主要是用来满足社会公共需要的公共产品。当然，事业单位提供的产品中也不乏性质介于社会公共需要和个人需要之间（即准公共需要或半公共需要）的混合公共产品，比如大学教育和医疗保健等。第二，二者财务制度的基本目标一致，即规范单位的财务行为，提高资金的使用效益。（2）事业单位与企业的不同之处主要表现在：第一，二者从事活动的目的不同。企业从事经营活动的直接目的是取得经济利益，即自身利润最大化，而事业单位从事活动的根本目的是为了取得社会的共同利益和长远利益。第二，二者的资金运动形式不同。企业的支出是为了获得收入，事业单位获取收入是为了进行支出。
科教文卫支出属于社会消费性支出。从内容上看，文教科卫支出仅指财政用于文教科卫等部门的经常性开支，不包括财政向这些部门拨付的基本建设支出、科技三项费用等投资性支出。另外，文教科卫支出绝大部分用于人员经费和公用经费。就该类事业的过程来说，是消耗物质资料、消耗财力的过程，特别如体育、文艺、广播电影电视等事业单位不直接创造生产力，只是为劳动者提供精神食粮，从而激发劳动者的生产积极性。所以，总体而言，该类支出属于社会消费性支出。
科教文卫支出属于非生产性支出。文教科卫等事业部门是非物质生产部门，不生产物质产品，也不提供生产性劳务。但需要指出的是，将其归于非生产性支出，并不意味着它不重要，与社会生产没有任何关系。相反，该类事业的发展与物质财富的生产有着密切关系，而且其贡献越来越大。文化、教育、医疗保健等不仅仅是一种消费性支出，而且是一种不可或缺的人力资本投资。从这个意义上讲，文教科卫支出中有相当一部分具有生产性的特征。尽管对于文教科卫支出究竟是生产性的还是非生产性的，理论界至今仍有争论，但目前国内各种统计文件普遍做法是将其归入非生产性范畴。
实践已经证明，用于人力资本与科学技术投资的收益率要高于物质资本投资的收益率，人力资本投资和科技进步与物质财富的生产有着密切关系，是推动一国经济发展与增长的直接因素，是导致经济增长率国际差异的主要原因。现代社会的人们越来越深刻、清醒地认识到了这一点。（1）科学技术是第一生产力。科技进步、追加投资和提高管理水平是一国经济增长的三大动力。随着经济的发展和社会的进步，科学技术已成为生产发展、劳动生产率提高的基本前提。从人类社会发展的历史上看，巨大社会变革的直接动因是生产技术的变革，而生产技术的变革则以科学发明及其应用于生产为基础。正是在这个意义上，马克思将科学技术视为“最高意义上的革命力量”。从18世纪60年代的以蒸汽机为主要标志的第一次技术革命开始，经过19世纪以电磁应用为标志的第二次技术革命，直到20世纪50年代的以原子能、电子计算机和空间技术为标志的第三次技术革命，以及目前方兴未艾的以信息技术为标志的第四次技术革命，生产力发展的大部分是由科学技术的发展直接带来的。据估计，“二战”以后，主要资本主义国家劳动生产率提高的数字中，有60%—80%是靠采用新的科学技术成果实现的。当今发达国家的经济增长中，物质成分所起的作用逐步下降，知识成分的作用大幅度提高，以至于成为决定性的力量。（2）教育是科学技术的源泉和基础。首先，教育是科学技术进步的基础。科技的继承和创新，以教育为源泉。只有通过教育，新的科技成果才能传播开来。其次，教育是劳动力再生产的重要条件。在现代生产条件下，劳动者的科学文化知识、劳动技能等主要靠教育获得，劳动力的质量和劳动生产率同劳动者受教育的程度呈正相关关系。再次，再教育是解决结构性失业问题的有效手段。只有通过对失业人口进行再教育和再培训，才能实现再就业。最后，教育是社会主义精神文明建设与物质文明建设“两手抓”的结合点。要取得两个文明的双丰收，加强全民教育，普遍提高全民族的科学文化素质是最主要的途径之一。（3）文化、卫生、体育等事业直接关系到劳动者的健康水平和物质文化水平的提高，是国民经济发展的重要保证。现代条件下的高度紧张、复杂的劳动，要求劳动者必须拥有健康的体魄和振奋的精神，而健康的体魄和振奋的精神需要有优良的医疗卫生设施、良好的体育运动和积极向上的文化建设作保证。国民的身体状况及其寿命已成为衡量一国经济发展程度的主要标志之一。
正是文教科卫事业在现代社会经济发展中发挥着日益重要的作用，各国政府才不遗余力地投入大量资金发展文教科卫事业，文教科卫支出规模呈现出日益增长的趋势。
2009年5月6日星期三,
三门峡上阳书院