“行政成本还有很大的压缩空间。”
在全国两会召开前接受《瞭望》新闻周刊采访时，全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林研究员正在忙着做这样一份提案：把明显降低行政成本作为应对危机的重大举措。
行政成本居高不下，尤其是“三公”（公款吃喝、公车消费、公费出国旅游）耗费巨大，是一个非议多时的老问题，但在当前更显急迫性。迟福林说，未来相当一段时期，财政增支与减收之间的矛盾将越来越突出。政府带头节约，能体现用实际行动积极应对危机的责任政府形象，并由此提振市场信心，更好地形成政府与社会的合力，共克时艰。
在新华网等机构所做有关两会的调查中，公务消费也是民众关注的热点之一。新华网网民“下江南”认为，中央应该采取措施严格限制各级政府的公务用车和公款招待费，“多节省一辆公务车的费用就可以多建设一座希望小学。”
与广大民意相呼应，中办、国办在2月底印发《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》，与往日有关规定不一样的是，此次通知祭出了重招，有硬性的数字要求，因公出国（境）、公务用车、公务接待三项费用，分别砍去20%、15%、10%，且两年内各级党政机关一律不得新建楼堂馆所。
就连正在进行的全国两会，这一次也明显瘦身，被誉为“节俭的两会”。尽管一年一次并不能节约太多经费，但其垂范式意义不可低估。“共度时艰，要从小事做起。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授说。
老问题起“质变”
中国的行政成本高有目共睹，但高达何种程度近于谜一般。
专家介绍，目前的财政支出大体上可分三部分：一是行政管理、国防、司法等维持基础性社会秩序的国家基本开支，二是公共工程在内的建设性开支，三是教育、医疗、各种福利保障在内的民生开支。
财政部门提交两会审议、讨论的预决算报告采取的分类与统计方式与此不同，行政管理费用并未单列。
据国家统计局数据显示，1995-2006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增至7571.05亿元，12年间增长了6.60倍；行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，1995年为14.60%，到2006年上升至18.73%。
中央党校研究室副主任周天勇教授也曾在2003年对行政成本进行了推算，得出结果是2003年政府公务支出占政府全部实际支出的37%。目前他的保守估计是30%左右。
在去年全国两会期间，九三学社中央提出的《关于建立行政成本信息公开与监督机制的建议》提案显示，我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平25%。
作为中国较早研究行政成本的学者，周天勇与竹立家都对本刊记者表示，准确的政府行政支出数据谁也无法精确认定，“政府支出除了预算内，还有预算外。由于预算外收入的不透明、不公开，财政收入到底有多少钱谁都不知道，用多少自然也不知道。”
各方公认的是，近二三十年来，财政支出增速超过GDP增速和人均收入增长速度，而行政成本增速又超出财政支出增速，已成尾大不掉之势。
在行政成本中，最受诟病的是“三公”消费。竹立家曾在2006年测算称，2004年，我国至少有公车400万辆，消费财政资源4085亿元，约占全国财政收入的13%。全国一年的公款吃喝在2000亿元以上，二者相加总数高达6000多亿元。
惊人数字一出，引起巨大反响。不久，财政部预算司有关负责人公开了另一组数字：全国共有公车180万辆，消费约为1000亿元；公款伙食费大约为172亿元；出国费用约为29亿元。
在此番笔仗中，并无“权威”来源的专家得到更多的支持。周天勇甚至认为，“三公”消费相加为一万二、三亿，“这个数字只会多不会少。”
接受本刊采访时，竹立家感叹，“现在已不是量的问题，而是质的问题了。公款消费的状况，群众有目共睹，它关系到党和政府的威信，关系到立党为公、执政为民、为人民服务、把老百姓放在第一位的基本价值问题。这是根本所在。”
竹立家所称“有目共睹”，在近几个来的网络曝光中得到有力佐证。潜规则越来越显性化。
江西新余、浙江温州、广东肇庆的公务员以出国考察为名，行公款旅游之实，浙江东阳官员公款按摩等事例，俱藉由网络曝光，相关负责人受到处分。
但就在东阳公款按摩官员受处分后不久，一纸深圳《2009年度在职局处级干部疗养方式说明》又于2月底赫然现诸网络，一年数千元的足疗、按摩费用在公款支付之列。
此外，官员天价烟、天价表、机关豪华别墅等也不断被曝光。在蔚然成势的大量事实面前，数字已显得苍白。
“在强调共度时艰的时候，干部、公务员还成为给自己谋福利的热点，逆势而上，影响很坏。有时甚至以扩大消费为名，是很可笑的理由。”竹立家痛心地说。
“零增长”是不够的
今年年初，财政部长谢旭人在全国财政工作会议上称，受国际金融危机影响，经济增幅下降，企业效益减少，并且，在企业所得税税率大幅下调基础上，出台了一系列促进经济增长的税费减免政策。2008年财政收入增幅回落，且趋势会延续到2009年。
据财政部统计，今年第一季度全国财政收入为6131.61亿元，同比下降17.1%。
另一方面，为保增长、保民生，今年的财政支出还将上升。在财政收支紧张矛盾突出的情况下，行政成本的水分便势必要挤一挤了。谢旭人其时指出，2009年要严格控制一般性支出，对公务购车用车、会议经费、公务接待费用、出国（境）经费等支出实行零增长。
迟福林认为，降低行政成本已成为当前有效应对危机的重要举措。其一，削减行政成本对提振信心至关重要。政府带头增收节支，对全社会是一个鼓舞，能够集中体现各级政府在采取政策措施的同时，率先垂范、用实际行动积极应对危机的责任政府形象。明显提高各方面对政府的信赖度，并由此提振市场信心，更好地形成政府与社会的合力，共克时艰。
其二，加大公共支出和国债规模需要与降低行政成本相结合。在反危机的特定背景下，迫切需要同步推进调整财政支出结构与削减行政成本，把扩大财政赤字与降低行政成本有机结合起来，以通过降低行政成本，促进社会各界对扩大国债规模的理解和支持。
其三，削减行政成本能为结构性减税提供空间。以2006年为例，如果行政管理费在7571.05亿元的规模上削减20%，就能节省开支约1500亿元，在完全冲消推进增值税转型给企业减税所减少的财政收入后，还可实际增加300亿元的可支配财政收入。
全国人大代表韩德云在本次两会上提议由国务院启动“行政机构资产瘦身计划”，大规模统一清理楼堂馆所和超量公车，他乐观地对本刊记者预期，通过变卖方式，可以化“公款”消费为“私人”消费，真正拉动老百姓的内需，让民众受益，民生受惠。
在今年全国两会之前，各地方两会也显示出节约的信号。一是体现在两会本身的运行。如上海两会，领导集体乘班车参会；陕西的人代会会期压缩至4天，工作人员、预算各减20%；陕西政协会，缩短会期省了200万；南京两会实现提案议案“无纸化”等。
二是体现在两会中提出的预算安排。如山东省政府工作报告提出，今年公务购车和用车经费、会议费、接待费、出国经费一律以2008年预算为基数缩减5%。广东省政府工作报告提出，今年广东将实现公务购车和用车经费、会议经费、公务接待费用、机关出国（境）费用、办公经费预算“五个零增长”。
“零增长是不够的”，周天勇说，本来基数就很高了，零增长或少量降低的意义不大。而且，若按以前的做法，行政成本不透明，很多开销不在预算内，“是不是零增长你也不知道。”
周天勇综合研究世界惯例及本国状况，认为一个比较合理的标准是，政府全部收入不超过GDP的25%，党政公务支出不得超过总预算的15%。党政公务消费节省下来的钱应当用于教育、卫生、生态环境、失业、养老、住房等公共服务和社会保障。
但他也承认这是一个比较理想的状况，一时还做不到。真要砍到15%，“恐怕有些党政人员就得下岗了。”
中办、国办日前印发的通知则规定，今年各地区各部门因公出国（境）经费支出要在近３年平均数基础上压缩20%；各级党政机关车辆购置及运行费用支出要在近３年平均数基础上降低15%；公务接待费用支出要在2008年基础上削减10%；到2010年底，各级党政机关一律不得新建办公楼，不准建设培训中心、宾馆、招待所等楼堂馆所；节电、节油、节水指标要在2008年基础上降低5%，等等，共有八条要求。
受访人士认为，这是一个务实、可行的方案。同时应注意，降低的费用不能限于预算内做文章，预算外的开支也应统一进来；这两年不新建楼堂馆所，两年后要防止集中“反弹”。
迟福林表示，客观地说，降低行政成本的空间很大，两年内削减15-20%是一个可以实现的目标。2008年中央政府削减5%的经费用于支持汶川抗震救灾，各地也积极响应，不同幅度地削减行政成本。这均没有对正常的行政运转产生负面影响。
正在进行中的全国两会正是一个降低公务成本的表率，大兴节俭之风，如人大、政协会期分别缩短至八天和九天，议程精简，伙食费降低，不更换洗漱用品，驻地相对集中，更多电子文件代替打印文件，等等。
香港报章评论称，“两会成本的大幅降低，将在今年呈现给公众一个更加务实高效的形象。”中央要真正与民共体时艰，树立战胜经济危机的信心，不能光靠口头宣示，关键是要落实到行动。而全国两会则是最好的机遇，对提振民气、凝聚人心、共抗危机，都会产生积极的作用。
加强外部监督
在受访人士看来，中央硬性规定削减行政成本，又有全国两会为表率，对当前化解危机将有立竿见影之效。但他们更期待以此为契机，推行“阳光财政”，加速服务型政府建设。
“以前中央和有关部门出台了几十个法规，政策很好，也有可操作性，但就是不去操作，为什么？领导人内部控制，首先维护自己的利益。”竹立家举例说，按规定，只有省部级才有专车，但现实情况是乡镇长都有专门坐驾。官场的一整套根深蒂固的陋习从中作梗。
周天勇也追问：“哪个领导谁愿意不坐专车？谁有这个本事？”他认为必须真下决心，下大决心，“靠自觉，省不了多少。”
“中央要想办法在执行上下功夫，让规定落到实处，把好政策贯彻下来。”受访人士的建议集中在两点，一是分解极为重要的预算权力，二是加强监督，尤其是外部监督。
迟福林建议，以强化预算为起点，全面推进政府行政支出公开化。第一，进一步理顺预算体制。赋予各级人大预算委员会预算编制的功能。加强财政部的预算执行功能，剥离其他部门的预算执行功能，尤其是减少各部委的专项资金规模。建立各级人大审计机构，监督政府行政开支并履行财政决算功能。
第二，把预算外资金和非预算资金统一纳入到预算管理范围内。目前各级政府行政成本相当一部分在预算外资金和非预算资金中列支，是导致行政成本不断攀升的重要原因。“统一预算外和非预算资金使用，在反危机的背景下十分迫切。”迟福林说。
《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》也要求，严禁党政机关以各种名义向企事业单位转嫁、摊派和报销费用。深入开展治理“小金库”工作，注重从资金来源上堵塞漏洞。
第三，以落实《政府信息公开条例》为起点，尽快制定《信息公开法》，把行政开支等政务公开化用法律形式固定下来，以提高行政开支的透明度。
去年11月，沈阳律师温洪祥以已实施的《政府信息公开条例》为据，向沈阳市政府要求公开政府办公费、招待费和差旅费等财务账目。得到的答复是，国内还没有先例，政府部门财务信息又极其敏感，难度极大。最终未予受理。
与此相应，有着全球最廉洁国家之称的芬兰的做法是：所有公务开支都有着严格的标准，以公务接待为例，上至总理下至科员，一起吃饭有哪些人，点了什么菜，花了多少钱，都要事无巨细的上网公布。曾有一位高官在公务接待中超额多点一道鹅肝，遭到公众质疑而黯然下台。
迟福林建议，要建立各级人大对行政成本监督约束的常态机制。比如，逐步细化、规范和完善报送同级人民代表大会审批的政府预算，加大部门预算和预算执行的监督。
周天勇也说：“政府、两院和政府各部门，包括行政性事业单位的收费项目，必须通过各级人大的审查和批准，否则视为违法。”
“以前公款消费明目张胆，为什么？群众说不上话。”除人大监督外，竹立家还极为看重社会监督，“利益共同体内部的监督是不可能实现的，人类政治文明发展证明了这一规律。”