[内容摘要]：建国五十年来，国家一直实行提取农业剩余优先发展工业的政策。这一政策，在工业化初期是符合社会经济发展实际的，是非常必要的。但是，随着经济的不断发展，这一政策已经成为严重阻碍城乡经济特别是农村经济的进一步发展。城乡差距越来越大，农村公共产品的普遍短缺，已严重制约了农村社 会、经济的发展。农村公共产品供给危机，这一重大的问题还没有引起人们足够的重视。大力增加农村公共产品的供给，改革和创新农村公共产品的供给体制，是现阶段认真贯彻“三 个代表”的真实体现，也是加强党的执政能力的重要体现。农村公共产品短缺,不仅是抑制农民生产生活条件和农民素质改善的重要原因,而且是“三农”问题的重要原因。农村公共产品短缺的根源在于城乡二元经济结构及其派生的制度安排。构筑农村公共物品供给新体制迫在眉睫。
[关键词]：农村公共产品 供给体制改革 创新
一、农村公共产品的定义
公共物品是指向全体社会成员共同提供的且在消费上不具竞争性、收益上不具排他性的物品和服务。为了辨别公共品与私人品的区别,经济学家提出了“非排他性’和“非竞争性”“非可分割性”的概念。凡具有完全的非排他性和非竞争性及非可分割性,且不能确定价格的公共产品,即为纯粹的公共产品;凡一个人消费的产品总量对别人的福利有重要的外部影响,且仅具有其中一个特性而不具备另一个特性的公共产品,即为准公共产品。具体说来,农村纯公共产品包括农村基层政府行政服务、农村综合发展规划、农村信息系统、农村义务教育、农村基础科学研究、大江大河治理、农村环境保护等。农村准公共产品包括农村公共卫生、农村社会保障、农村水利设施、农村电视、电信、自来水、农村道路建设等。理论上认为,纯公共产品应由政府提供,其成本弥补方式是由个人或企业对其享受的公共服务支付价格(税收)。而对于准公共产品,使用者应当支付两方面的费用:一是对其公共品特征的部分应缴税,二是对其私人品特征的部分应交租。即市场机制对该类物品能发挥一定的作用。就该类公共物品而言,政府提供与否具有较大的伸缩性。在明晰产权的前提下,既可以由政府提供,也可以由私人厂商提供,还可以由政府和私人共同提供。进一步,还可将政府提供的纯公共产品分为全国性公共产品和地方性公共产品。前者是指那些可供全国居民同等消费并且共同享受的物品;后者是指在地方层次上被消费者共同地且平等地消费的物品。理论上,按照巴斯特布尔提出的关于划分中央支出与地方支出的受益原则,全国性公共产品应由中央政府支出,地方性公共产品应由各级地方政府支出。
二、农村公共产品供给体制的研究现状
由于市场的外部性效应的存在，市场无力提供社会公共产品而使市场失灵，因此，就需要公共部门来解决由 于市场失灵所导致的种种问题。政府作为公共部门最重要的组成部门，承担着提供社会公共 产品责无旁贷的义务和责任，政府的资源配置职能主要就是体现在公共产品的提供上。政府 在提供公共产品上怎样做到公平、效率和发展的目标，怎样通过公共产品的供给来实现城市 和农村政治、经济、社会的协调发展是我国行政管理的一项重要内容。而近年来，农村 发展严重滞后，一个非常重要的原因就是农村公共产品供给的“瓶颈”所致。农村 公共产品的普遍短缺，已严重制约了农村社会、经济的发展。转型时期大力增加农村公共产品的供给，改革与创新农村公共产品的供给体制，具有重大的理论和 实践意义。
目前国内对公共产品的研究多见 于公共经济学、公共管理学、公共财政学等方面的著作当中，而农村公共产品的研究大多散见于各种刊物 之中，主要就农村公共产品与农民负担的关系，政府对农村公共产品的供给力度，呼吁对现 行的不合理农村公共产品体制进行改革与创新等方面所展开。目前对农村公共产品研究的薄 弱环节归纳起来主要有以下几个方面：对公共产品和农村公共产品的具体界定及分类还比较 模糊，各级政府在农村公共产品提供中的角色难以定位，农村公共产品供给主体过于单一， 农村公共产品供给体制并没有实质性的创新，研究方法过于单一等。
农村公共产品供给危机，这一重大的问题还没有引起人们足够的重视。加大对农村公共产品的供给，是贯彻“三个代表”的真实体现。“三个代表”是我们党的立党之本 ，执政之基，力量之源。西部贫困地区农村的长期贫困及其这种后果所造成的“马太效应” 和农村一系列的问题，已严重地威胁到党在农村的威信和执政基础。党和政府应该倾听农民的心声，帮助他们解决生产、生活中的实际困难，大力增加农村公共产品的供给， 创新农村公共产品的供给体制，切实改善农村生产、生活条件。这是现阶段认 真贯彻“三个代表”的真实体现，也是加强和改善党在农村领导的现实需要。
三、农村公共产品供给现状及其形成机制探讨
总的说来,目前我国农村公共产品的供给现状是总量不足,且供给结构不合理。调查显示,全国仅1/3的乡镇有供水站,83%的村不通自来水,13%的村不通公路,53%的村不通电话,95%的村虽通电,但电价普遍是城镇的2倍以上,93%的村接收的电视信号相当微弱,全国尚有207个县无公共图书馆,67 9%的乡镇没有文化站。另一方面,对农民生产生活没有帮助的,农民不需要的公共产品却被大量地生产出来,如基层政府官员为了迎合上级领导的喜好而兴建的楼堂馆所等“政绩工程”,以及不断膨胀的基层政府机构。我国农村公共产品的这种供给局面是有其深层次的历史及制度背景的。
首先,源于公共产品的城乡二元供给机制。城市的市民通过缴纳税收,享受政府提供的各种公共品,其供给进入公共财政体制。而农民除了缴纳农业税及附加,还得为其享受的各种公共品支付各种费用,如“三提五统”等,其供给进入制度外财政,即农民享受的各种公共品是由农民自己进行成本分摊,而不是由政府统一从强制性税收中进行安排。这与我国靠提取农业剩余推进工业化的发展战略有关。为了提前完成工业化,我国一直采取对农产品价格进行管制,同时对农业征收轻税,农村公共产品供给采取制度外供给的政策。这在工业化初期是必要的,也是顺应我国当时国情发展所必需的。许多发展中国家在工业化初期都采取了相同的策略。但随着工业化的发展,城乡二元经济结构已成定势,再延续这样的制度只会进一步加大城乡差距,使农村更加落后,农民更加弱势,从而阻碍城乡经济的协调发展。
其次,源于财政分权改革的不彻底性,各级政府的财权与事权不对称。实行分税制后,财权有向中央及省政府集中的趋势,即“强干弱枝”,而事权却逐级下放,一些本应由中央及省政府供给的纯公共产品,如义务教育、计划生育、民兵训练等,却下放到乡镇一级,加重了乡镇的负担。而乡政府由于以下两方面的原因,导致财政紧张:一是乡镇本身财源有限,尤其是西部地区,主要依靠农业税收及中央转移支付,但负担的事务(财政支出)却远远超过收入。“巧妇难为无米之炊”,只好向农民伸手。二是政府机构改革未能同步跟进。根据瓦格纳法则,随着人均收入的提高,公共部门的相对规模也会提高。即地方政府存在内在膨胀的机制。这也导致公共支出急剧增长。据统计数据,乡镇一级需要农民养活的人员约1316 2万人,平均每68个农民就要养活一名干部,因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。这是相当惊人的。公共产品供给短缺也是农村乱收费现象的制度性根源。当乡政府不能从传统的税费收入中负担公共产品的供给时,唯一的途径就是将供给成本转嫁到农民头上。因而当国家强行治理“乱收费”问题时,就出现了“税费改革———农民负担减轻———但基层政府财政紧张———公共产品供给更加短缺(许多贫困山区的孩子连学都上不起)”这样一个怪圈。税费改革只是治标之策,关键是要厘清各级政府之间,政府与市场之间的公共产品供给责任,改变农村公共产品供给不足,相互推诿的现象,同时辅之以政府机构改革等诸多配套改革,方可走出这个怪圈。
第三,源于自上而下的公共产品供给决策机制。我们认为,在这个问题上,首先应当区分纯公共产品与准公共产品。由于存在着搭便车使消费者隐瞒自己的偏好以逃避税负的可能性,因此,根据阿罗不可能定理,期望借助于公民投票选举的政治过程来建立公共产品的需求表达机制是不可能的。奥尔森也认为,在大型的社会或团体中,依赖自愿遵从行为,会导致搭便车现象,导致公共产品的供给不足或无供给。对该类公共物品而言,自上而下的公共产品供给决策机制是必要的。而对于准公共产品而言,自上而下的公共产品供给决策机制则偏离了农民的偏好,产生了无效率的结果。改革开放后,当我国农民的生产方式由集体化转为家庭联产承包责任制后,其对公共产品的依赖比集体化时大大增强了。而与农民生产生活直接相关的公共产品绝大部分属准公共产品,该类公共产品由于具有不完全的非竞争性或非排他性,受益人数有限且边界相对清晰,外溢效果较小,村民一般不会隐瞒对该类公共物品的偏好,市场机制可以发挥一定的作用,可以解决搭便车问题。科斯和布坎南也证明了相对于大型社会而言,在小规模的社会中,更可能出现自愿遵循行为约束或自愿提供公共物品的情形,固此,准公共产品应采取自下而上的供给决策机制才能达到有效率的结果。实际上,村委会作为村民民主自治的非行政机构,承担着村级公共产品供给决策的责任。这在《村组法》中也有明确规定。但我国目前,官员不是公共选择的结果,而是由上级机构任命,村委会虽不是行政机构,但村支书仍多由乡政府任命,村委会的其他干部由村支书任命(即使通过村民选举,也不过是流于形式),官员的升迁调任亦是看其迎合上级官员的偏好程度而定。在这样的行政管理体制下,村委会实际上成了乡政府决策在村上的执行机构,偏离了其作为村民公共需要的供给决策者及代言人职能。自上而下的公共产品供给决策必然偏离村民的偏好,造成公共品的无效供给及公共资源的极大浪费。这也是公共产品供需失衡的主要症结所在。
第四,源于农村滞后的土地产权改革及农产品价格管制。我国农村土地是集体所有,农民只有30年的土地使用权。由于土地集体所有,产权虚置,导致“公有的悲剧”——农民对土地过度使用,用得多,养得少。另一方面,由于土地集体所有,因而集体的代表——村委会有权处置农民的土地,包括出租、转让、拍卖等,而处置收益绝大部分却由村委会得益,严重损害了农民的利益,农民对自己的私产及土地缺乏安全感。再加上我国多年来实行“以农养工”的政策,对农产品实行价格管制,剥夺农业剩余,导致农民收入低且增长缓慢,因而农民缺乏激励投入资源,主动供给公共产品,而依赖于向政府“等,靠、要”。
四、改革农村公共产品供给现状的政策思考
以上探讨了我国农村公共产品供给不足且供需失衡的形成机理。要改变农村公共产品的供给现状,从根本上解决“三农”问题,实现城乡统筹发展,就必须改革这些弊端。也就是说,必须改革城乡二元的公共产品供给机制及城乡二元的税负体制,改革传统的农村公共产品的制度外供给机制,将其纳入公共财政体系;使农民享有同城市市民一样的公共产品及服务而无须再额外支付费用。为此,必须采取如下措施:
1 理顺中央、省、地方各级政府的公共产品供给责任,做到财权与事权的对等。对于全国性的纯公共产品,由中夹政府及省政府负担大部分,地方政府视财力而定可负担少部分。比如义务教育,由于其产生的人力资本不仅对受教育的个人有好处,而且对一个国家的长远发展起着关键性的作用,因而是典型的全国性纯公共产品。但据国务院发展研究中心的调查,目前我国对义务教育的公共支出中,乡镇负担78%左右,县财政负担约9%,省地负担约11%,而中央财政只负担2%。从国际情况来看,无论是发达国家,还是发展中国家,都是由中央和地方政府共同承担初等教育的全部或主要费用,特别是中央和省级政府往往承担了更大的责任。例如,日本(1980年)中央政府承担了初等、中等教育经费的25 4%,县级政府(相当于中国的省)承担了67 8%;美国(1979年)联邦政府承担了8 5%,州政府承担了40 1%;德国(1978年)联邦政府承担了0 3%,州政府承担了74 2%。因此,中央及省政府应加大对农村尤其是老少边穷地区义务教育的支持力度,以保证每个适龄儿童都能平等地享有义务教育的权利。另外,近年来,中央财政支农支出在绝对量上虽然有较大幅度的增长,但从其占ＣＮＰ的比重来看,却呈下降趋势。为了促进农业稳步增长从而促进农民收入增长,以应对加入“ＷＴＯ”后的挑战,中央应进一步加大财政支农力度,使各级财政支农支出预算的增长幅度略高于财政支出的增长幅度。
2 对于关系农民生产生活的准公共产品,应当通过明晰产权的方式引入多种供给方式。由于准公共产品同时具有公共品性质与私人品性质,对其私人品性质,可以通过收费来弥补其成本。该类公共产品的供给可以采用公退民进,民办公助的方式,由政府通过补贴等方式鼓励民间资本参与公共品供给。要保证私人资本的产权收益及居民合法的私产以激励私人投入。大量的实证研究也表明:引入产权主体多元化后,农村准公共产品供给已经发生了诱致性制度变迁,大大缓解了与农民生产生活密切相关的公共产品供给不足的问题,同时也减轻了地方政府的财政压力,是—个三方(农民、政府、民间资本所有者)皆赢的举措。
3 加快政府机构改革,精简机构,改革官员的上级任命机制。在农村,要加强基层民主制度建设,使村委会真正复位到“村民民主自治机构”,而不是成为乡政府在村上设的办事机构。建立村民对公共产品偏好的需求表达机制,使农民有发言权,能真正参与公共产品供给决策,而不是长期被排斥在决策之外。
4 应进一步深化农村产权制度改革。延长农民的土地使用期限,保证农民在使用期限内对所承包土地的绝对处置权,严厉禁止集体以任何名义侵犯农民的合法利益,逐步弱化集体所有权,强化包括占有、使用、收益、处分权的农户承包权,并按照物权的要求修改相关法律法规,重塑农民作为土地主人的法律地位。只有这样才能根本上保护农民在土地上的权益问题,才能激励农民主动供给公共产品,增产增收。
参考文献；
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2 杨定全《西部农村公共产品供给体制的改革与创新》《云南行政学院学报》
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