行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。银监发〔2008〕23号文件规定：“申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。” 上述规定，设置了一项行政许可，并规定由省级政府主管部门实施。但这一行政许可行为的设置，从立法上还缺少依据。因为，依照《行政许可法》的规定，法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其他规范性文件一律不得设定行政许可。所以，作为全国范围内的小额贷款公司试点审批这一行政许可，目前制定法律和行政法规还不成熟，但至少应由国务院以发布决定的方式设定。部委规章、地方政府规章、地方性法规都不应解决这一问题。

而目前情况是，小额贷款公司的设立许可，无全国人大立法和国务院的行政法规，也无国务院的命令作为依据。部委的一个指导意见就设置了一项行政许可。按该行政许可，也是由省级政府主管部门实施。但各地的省级政府、省级政府主管部门、省会市、国务院规定的较大的市、其他设区市甚至县级政府相继出台文件，审批权规定不一。或者是因为省级政府或其主管部门为减轻本级政府和主管部门审批、监管、风险处置压力，下放了审批权；或者是由于省会市、国务院规定的较大的市甚至其他设区市争得了审批权。省会市，较大的市甚至设区市都有实施这一行政许可的。虽是试点，却已是全国遍地开花，有的一个市就有十来家小额贷款公司。谁来监管、如何监管、违法经营怎么办、风险如何处置等问题都需要落实答案，并且需要尽快落到实处。我们已有过农村基金会教训，有过城市信用社教训，还有过信托投资公司处处开花结苦果的教训，而目前小额贷款公司审批试点的状况，不能不令人担忧。