目前，国有企业董事会治理的突出问题是董事会不独立，董事会中很多成员，包括董事长、执行董事、独立董事，大都由国资委直接任命。而同时，本应由董事会聘任的企业高管，包括总经理、副总经理，也大都有国资委直接任命，在这种情况下，董事会成为“空架子”，难以对高管行为进行约束。可以说，从总体上看，国有企业的董事会治理是失效的。因此，加强董事会的独立性是完善董事会治理的关键所在。
这里特别强调以下几个方面：
1．将企业高管的聘任权复归董事会
按照公司法，企业高管是由董事会聘任的。而现行的做法，却是由国资委任命，或者只是在董事会上走个形式，在这种情况下，试图让董事会履行其职责是很难做到的。因为董事会无法左右高管任免，它也就没有动力来监督企业高管的行为。由于董事会的不作为，同时，国资委又远离于决策现场之外，因此，企业高管的独断专行，甚至越权行为也就在所难免了。更进一步说，国资委对高管的任命为董事会推脱责任提供了借口，企业高管不是董事会任命的，董事会当然可以超脱于高管的失职行为之外。
2．淡化甚至取消董事长“一把手制度”
“公司治理”和“公司管理”的一个重要区别在于，在公司治理层是没有“一把手”的，在管理层才有“一把手”（即总经理）。公司治理的核心在于权利人之间的平等契约。在规范的公司治理中，股东会、董事会、监事会和经理层是相互制衡的一些制度安排，没有“谁大谁小”的问题。但在国有企业治理的实践中，却总是向人们灌输董事长大于总经理的意识。其实，董事会作为一种会议制度，董事长不过是董事会的一员，他除了负责召集董事会外，没有特别的权力。总经理则按照事先确立的合同受聘于董事会，董事会通过监督和激励来保证总经理尽职尽责。如果董事会违约，总经理也可以辞职或提起诉讼。在这里，董事长和总经理在法律上具有平等的关系，他们通过契约实现相互间的制衡。在治理层过于强调“一把手”，是造成“一把手”专权的一个重要原因。
3．董事长应严格由董事会选举产生
同总经理任命类似，董事长也是先由国资委任命，再在董事会上走走形式。根据公司法，董事长应由董事会选举产生，外部董事（包括独立董事）也可以担任董事长。即使是国有独资公司或国有控股公司，也不例外。作为国有资产出资人代表的国资委，应主要通过其选聘的董事对董事长实施影响。董事长不仅仅对国资委负责，也要对其他出资人负责，就是说，它要对全体股东负责，或者说，对代表全体股东的董事会负责。当然，如果是国有独资公司，则董事长无疑也是国资委选聘的董事，他（她）理所当然地要对国资委负责；而对于国有控股公司和国家参股公司来说，董事长则并不一定产生自国资委委派的董事，他（她）完全可以来自于民营企业或其他机构，关键在于董事会能否“慧眼”识别他们所选择的这位董事长的品质和能力，而这种“慧眼”关键又在于健全的经营者市场。
4．在独立董事提名和选聘中要充分发挥公众投资者的作用
目前国有企业，包括已经上市的国有企业，其独立董事的选聘受国资委的操纵特别突出。对此，必须改进和完善独立董事的提名和选聘机制，通过发挥公众投资者的作用，使独立董事的提名和选聘在程序上具有真正的独立性，进而使独立董事的履职真正实现独立。可考虑实行大股东回避制或大股东有限制的投票制。在这方面，世界上有些国家的做法值得我们借鉴。如比利时公司法规定，单个股东在股东会上的表决票数不得超过表决总票数的20%，也不得超过与会表决总数的40%；1989年美国宾州的公司法也规定：任何股东，不论其拥有多少股票，最多只能享有20%的投票权。对于国有企业来说，可以考虑如下具体对策：在首次设立独立董事时，国有股东如果是控股股东，应该回避，但事先应明确国有股东和中小股东各自对独立董事推荐的比例；如果以后新选聘独立董事，则由已经建立的以独立董事为主组成的提名委员会提名，报股东会批准。股东会投票时，国有股东的投票权不得超过20%，中小股东则采用累积投票制。
5．独立董事和监事会的权力和责任必须明确
目前国有企业的独立董事基本上都是由大股东国资委委派的，它所代表的无疑是国资委的意志。既然由独立董事来监督企业高管，为什么企业高管还会有“失职”或“越权”行为呢？这意味着国有企业的独立董事制度是失效的，独立董事并没有尽到对高管的监督职责。其实，独立董事应该代表中小股东而非大股东的意志，在独立董事代表国资委意志，同时国资委又派出监事（也代表国资委）的情况下，独立董事和监事的职责难免会发生矛盾甚至冲突，或者一方搭另一方监督的“便车”，结果便是谁也不想监督，最终造成监督缺失，独立董事和监事皆成为“花瓶”。因此，独立董事与监事会的监督角色分工亟待明确，否则，独立董事不仅难以发挥作用，甚至会产生负作用。正如英国剑桥大学法学教授柴芬斯所忠告的：“治疗可能比疾病更糟。”
在公司治理中，监事会并不是必设的机关。英美等国的单层公司治理模式就只设董事会而不设监事会，设立独立董事正是要强化对决策者(执行董事和经营层)的监督。而德国等部分欧洲大陆国家的双层公司治理模式则是既有董事会又有监事会，监事会居于董事会之上，全部由类似于英美等国的非执行董事（即独立董事）的监事组成，董事会则是监事会监督下的企业经营者，不再另设独立董事。还有部分国家，如日本，则既有监事会又有独立董事，之所以二者共设，是因为这些国家的监事会与董事会是平行的，而且监事会只审查公司活动的合法性，中心职责是财务监督，对于决策及行动的可行性则不过问，而近年开始设立的独立董事制度就是为了弥补这一缺陷。我国的监事会与日本的监事会有一定的类似性，但又有不同。日本的监事会成员主要由退休的高管担任，独立性相对高一些；而我国的监事会成员则主要由股东代表及企业党群组织成员担任，独立性明显很低，而对于董事会和管理层的依附性则较强，但《公司法》赋予的监督职责却不少。在这种情况下，独立董事与监事会出现职能交叉和重叠也就在所难免。
考虑到我国的国情，在独立董事和监事会并存的情况下，应该通过法规严格界定独立董事和监事会的职权范围。就二者监督的核心来说，独立董事应着眼于事前和事中的决策和决策执行监督，即应立足于决策的科学性；而监事会则应着眼于事后的财务监督、内部管理制度执行监督和高管人员离任审计等，即应立足于决策的合法性，以保障独立董事更好地发挥其他制度难以替代的重要作用。
6．国有独资公司的董事会要体现公共性
需要特别强调一下公益性的和具有自然垄断性质的国有企业的董事会构成，这些公司的主要作用是提供公共服务，一般采用国有独资形式，为此，在董事会构成上，也必须体现这种公共性。具体应从以下三个方面入手：一是由国资委委派出资人代表董事，代表国有资产出资人利益，直接对国资委负责；二是通过人大专门机构（如在人大内设立专门的国有资产委员会）选聘外部董事，代表公共利益；三是将董事会的职能具体化，并强化董事的责任和利益，责任和利益要对称，董事必须为其决策失误负责。这里需要特别强调的是，国有独资公司的外部董事不代表任何直接出资人的利益，而是只代表公共利益。人大应通过法规将外部董事的这一特殊职责法律化、制度化，对于不能履职者或出现重大失误者，必须有相应的惩罚措施。当然，其利益也必须得到保证。如此以来，国有独资公司的董事会就既可以保证社会公共利益的实现，又能防止国家股东（出资人代表）单边治理的“治理垄断”。
载《中国企业版》2009年8月7日