金融反垄断执法机构应迅速确立

2007年8月30日，十三年悬而未决的《中华人民共和国反垄断法》终尘埃落定，而该法于2008年8月1日起施行却为社会各界留下诸多疑团。自古至今，“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，执法机构的设置也自然成为争论焦点。眼下，根据《反垄断法》对执法机构设置的要求，我国已基本明确国家工商总局、国家发改委和商务部作为三大反垄断执法机构，分别审查滥用市场支配地位、价格垄断和经营者集中。此类反垄断多头执法机构设置，主要是以不触动最为敏感的行政执法权为前提，充分考虑三大部门多年来执法经验，以图在国务院反垄断委员会协调下开展工作。就竞争性规制覆盖面而言，这样分工是一条节约行政执法成本、避免现存行政权冲突的较合理途径，但如此设置未能考虑垄断可能出现的竞合以及行政垄断和经济垄断的交错，更没有充分考虑到金融业作为经济血液的核心地位。从发达市场经济国家对金融业的反垄断规制历史来看，金融反垄断执法机构的设置尤其应得到关注和体现。

在此，姑且不论欧美地区的反垄断规范（或竞争政策）适用于金融领域是在该类规范出台几十年后才得以实现，现仅就2007年底全国范围内跨行通存通兑业务正式运营不到三个月就几乎瘫痪来看我国金融反垄断执法机构应当作为特例的价值。

跨行通存通兑是一项旨在方便金融消费者、提高金融运行效率、整合金融资源、减缓银行排队压力的重大惠民政策。当局以推行市场经济运行为出发点而明确表示，费率的确定是商业行为，由各行自行确定。然而，事与愿违，跨行通存通兑不但没能顺利运营，而且还引发了司法争议，尽管各界对其漠然收场的原因各执一词，但费率是争端的核心。占市场主导地位的工、农、中、建等四大国有商业银行推出的费率 “不约而同”地按每笔金额的1%收取，在高费率恫吓下，本应门庭若市的跨行通存通兑业务却遭惨淡厄运。多年来，国内外一直提倡金融竞争，突出实现金融消费者福利，但从制度根源而言，我国缺乏以金融反垄断规范为基础的金融竞争性监管制度，更缺乏高效执行金融反垄断规范的机构来监督金融市场以威慑强大的金融力量。假设，搭建该业务平台的主管当局在推出该项业务的同时金融反垄断执法权已然存在，那么金融力量必有所顾及，高费率就难以如此“轻而易举”地形成，民生金融的初衷势必能得以落实。

进入2008年，由于次贷危机而引发的国际金融动荡使金融反垄断执法机构设置的意义比以往任何时期都显得格外重要。

国际方面，次贷危机导致现代金融制度面临重大变革，在整合金融监管力量的同时，将突出金融监管当局实施竞争性监管。2008年3月31日，美国财长亨瑞·保尔森充分吸取了次贷危机经验教训，遂发布《现代化金融监管结构蓝图》，强调金融竞争性监管的迫切性，明确金融监管部门履行反垄断执法职责的重要价值；2008年7月14日，美联储主席本·伯南克在评论新修改的《真实信贷规则之家庭住房按竭条款》时指出增强按竭市场竞争在现代金融监管体系中的重要性；2008年7月17日，美联储消费者和社区事务司司长桑德拉·布思庭在美国众议院金融服务委员会监管与调查分会上作证时表明规制信贷歧视并加强公平信贷执法的必要性。任何制度的变迁往往背负着血泪史的深刻教训，而未来金融竞争性监管时代的来临是以次贷风暴为导火索。就次贷运作本身来看，其与金融垄断息息相关，特别突出的是传统垄断规制对象，掠夺定价在金融市场的变体（即掠夺信贷）的肆意横行。当然，次贷在美国整个抵押贷款市场中占比较小，是资产证券化数倍放大了金融风险才致事态难以控制。资产证券化过程中，具备极强垄断性质的信用评级机构又为次贷危机瘟疫般地蔓延推波助澜。几乎在同一时期，由于次贷危机拖累美国经济陷入衰退迹象明显，美元币值持续走低，全球油价不断高企，履创新高，进而迫使美国商品期货贸易委员会2008年6月10日表示已联合美联储、财政部、农业部、能源部、证券交易委员会等机构查实高油价背后的元凶；商品期货贸易委员会6月23日公布调查结果认为，同2000年相比，在纽约商品交易所西德克萨斯中质原油的所有交易中，投机交易约占70％，已成为市场主体；随后，作为反垄断执法机构的联邦贸易委员会也加入联合调查组并着手查处原油期货交易市场的价格操纵行为；7月11日，纽约商品交易所8月份交货的轻质原油期货盘中价格创下每桶147．27美元新高；之后，由于市场敬畏期货联合调查组成员强大的执法力量以及担心美国经济增长的不确定性，7月16日油价开始大跌，7月24日跌幅达15%，至每桶124.44美元，同日，商品期货贸易委员会指控荷兰Optiver控股公司及其高管涉嫌操纵油价而向纽约南区地区法院起诉。

国内方面，反垄断法执法机构已然确立，如何应对专业性更强、信息透明度更低、变化速度更快的金融竞争将成为很长一段时期不得不正视的难题，由金融当局承担执法将是较为有效的路径。以2008年外资金融信息产业准入一案为例，欧共体和美国3月3日分别发表声明表示已正式就外资金融信息提供商在华准入受阻向世界贸易组织提请磋商。他们认为，中方现行措施有违中国入世承诺以及GATS和TRIPS协议，违背了国民待遇和市场准入原则，中国的规则为金融信息提供商的贸易业务设置了严格障碍。一直主导办理此案的商务部表示，将按照程序处理涉外资讯争端。客观而言，从世界金融运行轨迹和我国金融产业发展现状看，欧共体和美国的诉求及理由确实有一定的合理性，金融信息的透明有助于金融市场稳健发展，国民待遇和市场准入也的确是我国加入世贸组织时的一揽子承诺，可预见的是，商务部将较多地是从世贸规则出发加以回应，但由于专业所限，能驳斥欧美诉求的充分理由很有限，如欲打破僵局，有效驳斥对方，唯有借助金融当局的专业力量和信息优势，运用金融反垄断制度加以回击。从金融竞争性规制角度出发，若要求中国不顾金融业先天的风险性，不充分考虑世贸组织成员国均认可金融业适用于作为特例的“审慎除外”原则，一味盲从GATS义务，非理性地完全开放金融信息服务市场，将可能为我国经济平稳发展埋下巨大隐患，特别是在现有国际金融市场格局和全球金融市场不确定性加剧下，甚至将会阻碍中国经济发展的坚实步伐。首先，从全球金融信息服务产品竞争市场解析可看出，世界金融信息服务市场呈现高度集中趋势，汤姆森公司收购路透集团一案最终推动了国际金融信息服务产业寡头垄断格局，世界市场现为彭博与汤姆森路透两强争霸态势。2007年末至2008年初，欧共体和美国分别展开平行调查后大体一致地认为，汤姆森和路透分别出售的基础数据、盈利预期数据和后市研究报告等金融信息服务产品的市场准入由于耗时、成本高而非常困难，两大机构的竞争有利于机构金融数据使用者，二者合并后将大幅增加市场集中度，会实质地减弱以上三类金融信息产品的市场有效竞争，增大提高金融信息服务产品价格的可能性，市场中其他竞争者的回应不足以消除合并对竞争产生的负面影响。第二，金融信息服务是破解专业化极强的金融业“信息不对称”难题的重要突破口，其可有效增强信息透明度，增进金融当局、金融机构、客户等相关利益主体之间的相互了解，降低道德风险的发生几率，但另一方面，金融信息服务产业也可能成为金融风险隐患堆积的帮凶，特别是金融信息产业结构过度集中时，一旦当局放任金融信息服务机构滥用其优势地位，将可能破坏经济的整体良性运行。次贷危机爆发前，彭博、汤姆森和路透曾一度对次贷所涉机构的经营状况高奏凯歌，2007年3月12日，美国第二大次级抵押贷款机构新世纪金融公司宣布破产保护，次贷飓风正式登陆，三大金融信息服务机构突然峰回路转，频传次贷厄耗，所谓的金融信息有效性应当对全球数万亿美元的损失承担不可推卸的责任。

在反垄断执法机构如何应对金融业时，由于金融反垄断制度有助于遏制通货膨胀及股市泡沫、强化货币政策传导、维护金融稳定、引导外汇管理、规范信用评级、协助反洗钱制度实施并支持中小企业融资，我国应依托金融竞争对促进社会和谐发展的意义来探寻金融反垄断执法机构设置的最佳切入点，充分考虑该执法机构的独立性和权威性，结合金融当局职责，形成作为特例的金融反垄断执法机构与作为常规的反垄断执法机构通力配合的制度运行框架。此举，一方面可避免反垄断执法机构在金融领域行动迟缓而散失打击金融垄断行为并维护金融市场竞争和金融消费者权益的最佳时机；另一方面，能有效协调金融反垄断规范与经济金融政策，在提升金融竞争力和规范金融竞争行为的同时，兼顾维护金融稳健运行并促进经济持续发展。