论我国统计法运行的现状及其优化

 

 

法律运行是法律存在的价值。美国法学家博登海默指出：“如果包含在法律规定部分中的‘应当是这样’内容仍停留在纸上，而不影响人的行为，那么法律只是一种神话而非现实。另一方面，如果私人与政府官员的所作所为不受符合社会需要的行为规则、原则或准则的指导，那么是专制而不是法律，会成为社会中的统治力量。因此，遵守规范制度而且是严格遵守规范制度，乃是法制社会的一个必备条件。”[1]

法律运行分为广义和狭义，广义的法律运行是指法律的形成、法律的执行和法律的遵守，是以整个社会为背景来研究法律在社会中的形成、发展和作用；狭义的法律运行是指通过考察法律形成后的执行和遵守的实际情况，力图发现特定的和具体的社会中法律运行规律。本文主要从狭义上考察当今中国统计法律运行特点及其影响我国统计法律运行主要因素。

我国的统计法是调整统计部门在组织、管理统计工作和进行统计活动过程中与其他相关方面发生的社会关系的行为规范的总称。它具体规定了统计部门与其他国家机关、社会团体、企业事业组织、个体工商户及公民在统计活动、统计管理中所形成的社会关系，包括统计行政机关的职权、职责；统计调查者和统计调查对象的权利、义务；违反统计法的规定所应承担的法律责任等。1983年12月8日第六届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，根据1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议修正的《中华人民共和国统计法》是我国目前唯一的统计基本法律。它对有效地、科学地组织统计工作，推进统计工作的现代化进程，保障统计资料的准确性、及时性和全面性发挥了重要的作用。但是，由于各种主客观因素的影响，统计法在实际运行过程中还存在不少问题，深入探讨当今中国统计法律运行及其主要的影响因素，对于完善我国的统计法制，优化统计法律运行，真正发挥统计法制的规范作用具有重要意义。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

毛泽东主席曾经说过：“不论做什么事，不懂得那件事的情形，它的性质，它和它以外的事情的关联，就不知道那件事的规律，就不知道如何去做，就不能做好那件事”。[2]要深入探讨影响当今中国统计法律运行的主要因素就不能不从统计法运行情形、统计法的性质以及统计法与相关事物的联系入手去探讨规律。

 

 

 

我国的《统计法》是由全国人大常委会通过的基本法律，属于行政法的范畴。统计法属于行政法的范畴表明：（1）统计法的目的和任务旨在实现国家行政管理的某一特定职能。我国《统计法》第一条明确规定制定统计法的目的就是“为了有效地、科学地组织统计工作，保障统计资料的准确性和及时性，发挥统计在了解国情国力、指导国民经济和社会发展中的重要作用，促进社会主义现代化建设事业的顺利发展”。（2）为了实现统计法的职能，《统计法》设定了法律主体的权利和义务，要求统计调查对象设置一定的岗位投入一定人力，搜集、加工本单位的统计资料并准确、及时、无偿报送给国家统计部门。同时，赋予政府统计行政主管部门对政府其他部门以及有关社会（民间的）统计调查活动的管理权、对于违反统计法的行为设置了一定的处罚权以及对于体制内调查对象的处分建议权。（3）为了加强统计管理和整合统计力量，《统计法》对我国的政府统计调查体制以及各级政府统计机构、政府部门统计机构的设置及其关系作了明确的规定，并对统计调查项目的审批、统计资料的管理和公布等作了实体性和程序性的规范。

随着《统计法》的颁布实施，国务院、国家统计局以及有权立法的各地方人大、政府纷纷出台了一系列配套的统计法规和统计规章。如国务院制定了《统计法实施细则》、《关于加强统计工作的决定》、《全国经济普查条例》等统计行政配套法规。国家统计局陆续制定了29件部门规章，如：《统计执法检查规定》、《统计从业资格认定办法》、《涉外调查管理办法》等，国务院有关部门和各地也依据本部门本地区实际，分别制定了有关法规、规章和实施办法，如新闻出版总署和国家统计局联合发布的《新闻出版统计管理办法》、公安部《公安统计工作规则》、江苏省人大《江苏省统计管理条例》、江苏省政府《江苏省统计管理奖惩办法》等，这一切细化了统计法有关内容，增强了法律的可操作性，统计法律体系日趋健全和完善。

 

 

 

 

统计行政法律关系的主体，又称统计行政法律关系当事人，指统计法权利（职权）、义务（职责）的承担者。统计法中的法律关系的主体包括政府统计部门、政府部门的统计机构和“国家机关、社会团体、企业事业组织和个体工商户等统计调查对象”。当然，各“地方、部门、单位的领导人”也是统计行政法律关系的主体。统计法律关系主体的特殊性体现在如下三方面。

 

 

所谓上位利益关联性，是指统计法律关系中的政府统计行政主管部门与统计产品所反映的含义没有直接的利害关系，而其行政上级却不然。各地的综合统计信息大都是由统计局调查搜集加工整理的，这些信息所反映的经济含义以及潜在的政治含义，与统计部门没有直接的利害关系，统计部门做到客观真实即可。但是，在现行行政管理体制下，特别是层层考核的机制下，统计部门的行政上级——同级政府或上级政府有关经济主管部门却与统计信息存在着一定经济或政治上的利害关系。统计部门上报的数据关乎着该地区、部门的荣辱得失和领导人的政治命运。由于这一特点决定了在统计活动中客观上存在着干扰统计数据的潜在动因。这就造成了某些地区、部门的领导是既要听真数据又要统计部门报合其心意的假数据，社会上所谓“数据出官，官出数据”即此现象的写照。

 

 

所谓本位利益影响性是指统计法律关系中的行政相对人——调查对象与提供的信息资料（特别是财务统计资料）往往具有本位的利害关系而影响报送资料的准确性。尽管统计法规定了对调查对象的保密条款和如实上报的义务，但是，在市场经济的条件下，由于利益多元化以及对商业秘密的保护等多种因素的影响，有些调查对象还是出于自身利益的考虑，对统计调查采取弄虚作假或不配合的态度。表现为：一是担心多报而多交税或是担心“露富”而瞒报统计资料；二是为了在市场经济环境下立于不败之地，树立所谓的自身“形象”而虚报统计资料；三是对政府部门收集统计资料的动机心存疑虑或存在抵触情绪而拒报统计资料。

 

 

 

 

 

 

 

所谓调查对象的面广易变性是指统计调查对象面广量大，变动频繁，且所从事的社会经济活动越来越具有混合性的特点。统计调查对象的这个特点使得统计工作的难度加大，影响了统计数据的准确性、全面性。众多的调查对象，使得统计人员与统计力量的矛盾凸现，对调查总体难以统全。统计调查对象的频繁增减，使得对统计调查对象的总体数量及其构成的把握成为难题。调查对象活动性质的复杂多元、经济成分的混合，使统计划分、界定以及统全、统准成为关键的问题。如对就业情况的统计原来是很单一的，现在不仅有在各种类型单位的就业，还有弹性就业、灵活就业等。

 

 

统计法律关系的客体是统计法律的权利和义务所指向的对象。主要有统计信息资料、统计行为。

 

 

所谓统计信息的无形性，是指统计信息与物质产品不同，看不见摸不着，可以被多人使用而不增加信息生产者的额外成本，同时，其生产过程也似乎不需要什么原材料的投入。所谓统计信息的非精确性是指统计与会计的微观核算不同，统计是以准确性为其标准的，“准确”的要求是能反映事物的发展方向和趋势，而“精确”则是要求不差分毫。这就从外表上造成了统计调查无成本、统计信息容易取得的假象，导致了随意调查、多头调查现象的发生。这一方面加重了调查对象的负担，另一方面导致了调查对象随意应付的状况。其实，准确是以精确为基础的，对微观统计来讲，其数据必须在精确的基础上依照统计制度的要求搞准确（如制度要求保留到千元，则千元以下的可四舍五入）。凭印象、毛估估的填报统计资料，确实不需要有什么投入，但是准确搜集整理提供统计资料则需要有具备一定素质的人力投入，甚至持续长期的投入。

 

 

统计信息易受干扰性是指统计信息在制造和流转过程中很容易受主体的法律意识、对统计客体的认识、对统计技术知识和手段的掌握、利益关联以及客体的复杂度等多种主客观因素的影响而使统计信息与真实性发生偏差。

 

 

 

所谓统计信息的使用价值是对信息提供者来说的，是指统计信息对其提供者的有用性，它是通过外界对信息的使用而产生的价值。对信息的运用者（一般为决策者）而言，对同一条统计信息在不同目的的决策过程中，可能作出不同的决策，甚至是对于信息资料提供者的利益来讲是完全矛盾的决策，这就是统计信息使用价值的矛盾性。如对某一地方“贫困人口数”这一指标，如果从反映该地富裕程度的角度来说，是越少越好，因为该地因此可以获得“富裕程度”高的评价。但如果是从获得对贫困人口的补助这个角度来说，当然是越多越好。这种统计信息使用价值的矛盾性决定了对同一时期的同样的统计指标，统计信息的提供者可能会提供出不同的统计数据。

 

综上所述，统计法的性质和特点对统计法的运行产生了根本性的影响，它的行政法性质决定了在统计法运行中，当国家利益、地方利益、调查对象的个体利益发生矛盾时，必须保证国家根本利益的实现，而统计法运行的现状正是三者利益冲突和协调的结果。此外，统计法的性质决定了在统计法运行中统计行政行为的单方意志性和统计相对人的服从性。而统计法主客体的特点，则决定了统计法律运行要受到统计法所特有的潜在的、现实的性质影响，且可能发生偏差。上述性质和特点的揭示，对分析统计法运行现状及其成因并进而提出对策，具有基础性、前提性的意义。

 

 

 

成文法、观念法和现实法的动态变化构成法律运行的整体过程，其中观念法发挥着重要作用。所谓的成文法是指一切国家认为是法律的法律，包含制定法和国家认可为法律的习惯以及其他国家认可的学理等等。观念法是立法的思想来源，是现实法存在的基础。而现实法是指成文法在社会生活中形成的法律秩序。我们可以参照美国现实主义法学关于“书本上的法律”（law in book ）和“行动中的法律”（law in action）来理解成文法和现实法的概念。而对观念法，我们可以把它称为 law in mind。作为成文法的统计法，已经颁布实行，并作了修改和完善，同时，还制定了配套的法规、规章。而作为观念中的法律，人们是如何认识的呢？作为现实中的统计法其运行状况如何？对这两个问题的回答实际上描述了统计法制运行的总体态势。

 

 

现实中人们对统计法的理解和评价，实际上就是人们头脑中存在的观念形态的统计法，它直接影响到统计法的运行。一方面，对统计法的不同理解关系到对统计法的遵守质量。如认为“统计法是要求调查对象（包括自然人和法人等）按时、据实报数的法律”的人，就会认真按照统计法的规定，准确、及时上报统计报表，而认为“数据不是金钱，大概估计就行”的人，就会随意上报统计资料。另一方面，对统计法的不同评价，促进了人们对法的观念的形成。如认为“统计法的权威逐年增加，只要敢于执法、善于执法，统计法就是‘硬法’”的人，就会进一步增强统计法律意识和对统计法的内心信仰。相反，认为“统计法是‘软法’，统计法的法律责任难以追究到位”的人，就会愈加不去遵守甚至直接违法统计法，对正确的统计法制观念的形成起反作用。当然，在这里主流的理解和评价起着决定性的作用。

在现实中人们对于统计法的理解主要有以下两种：

第一、统计法是要求调查对象（包括自然人和法人等）按时、据实报数的法律。

第二、不按时、据实报数要受到行政处罚或行政处分。

第三、政府统计部门应当保守调查对象的秘密。

第四、调查对象有权使用统计资料。

 

 

 

第一、数据不是金钱，大概估计就行了。随意报数即使查到了，就推脱说“不懂”，因为不是贪污，所以没有什么了不起。统计法对此也无可奈何。

第二、数据是领导的政绩，具体搞统计的人是不需要，因此，对弄虚作假可以不负责任。而领导则说，我们要的是财政收入（利润），虚报的数据是“不切实际的计划”逼的，或说数据“水分”是前任留下的，我们要慢慢消化。

第三、统计执法不严，法不责众。人家虚报了，我就不能按实报，否则，要吃亏。弄虚作假的行为，即使被查到了，也有人为我们讲情。

第四、虚报可恶，是吹牛。而少报是谦虚，不违法。

 

在现实中人们对于统计法的评价主要也有以下两种：

（1）主流的评价

第一、统计法的权威逐年增加，只要敢于执法、善于执法，统计法就是“硬法”。

第二、统计法还有待进一步完善，特别是要增加统计法的可操作性。

第一、统计法是“软法”。统计法的法律责任难以追究到位。

第二、执法检查不公平。查到的倒霉，查不到的讨便宜。

 

 

应当肯定，通过多年来的努力，我国的统计法制在维护统计数据质量，净化统计工作环境，规范统计工作行为等方面发挥了重大的作用，全社会统计法制意识有了明显的提高。但是，作为现实中的统计法的运行仍然存在着不均衡性和不规范性的特点，即既取得了一定的成效，又存在着需要进一步完善的地方。

 

 

首先，“近年来，随着党的执政能力提高，统计工作也得到了加强。各级党政领导对统计法有了更多的了解，统计法得到比较好的贯彻执行，统计数字更加准确。总的来说，统计法的实施对社会经济的发展做出了重大贡献，使党和政府能够在可靠数据的基础上做出正确的决策”。[3]其次，在经济转型期间，政府与企业的关系发生变化，依法行使统计职责、履行统计义务成为共识。在统计行政调查中，没有法律作保障，统计工作是难以开展的，统计法的保障作用逐步显现。

 

 

弄虚作假是影响统计法正常运行的主要手段，直接造成了统计数据的不准确、不完整，干扰了国家的科学决策。弄虚作假者既有企事业单位等统计调查对象，也有政府部门，还有一些领导干部和统计人员。作假的手段五花八门，既有伪造、篡改，也有授意、强迫等。为保证统计法的正常运行，统计执法部门开展了形式多样的统计执法检查，并对统计违法行为进行了严肃的处理。主要表现在：第一，查办统计违法行为成效显著。2006年度，全国共检查128240个单位，立案19607起，结案18209起，立案和结案数分别较上年增加13.6%和17.6%。一些地方查办案件有较大幅度的增长，北京、辽宁、浙江、安徽、福建、山东、湖南和陕西等地的立案和结案案件数均超过或接近1000起。第二，查处重大统计违法案件力度加大。国家统计局加强了重大统计违法案件的查办、转办、督办工作，2006年共查办、转办、督办统计违法案件30多件，起到了很好的效果。2006年，天津市统计局直接查办了两起乡镇主要负责人授意统计机构、统计人员篡改统计资料、编造虚假数据的典型案件，有4人受到处分。江苏、浙江、山东、湖南等省也查处了一些重要案件，有关责任人受到处分。四川省眉山市统计局查处了两个乡镇在统计上弄虚作假的案件，取消了有关县、乡镇的荣誉称号。第三，统计违法案件曝光和通报工作取得新进展。许多地方加大了统计违法案件的曝光和统计执法检查工作的通报力度。湖南、广东、四川、重庆、宁夏等省（区、市）采取召开新闻发布会、向媒体发布新闻通稿等方式对一批典型统计违法案件进行曝光，北京、河南等省（市）请媒体参与统计执法检查过程或统计违法案件听证，甘肃省以省政府办公厅名义向全省通报2006年统计巡查情况，都取得了良好的效果。上述这一切，都在一定程度上遏制了统计弄虚作假的现象。

 

 

首先是统计行政调查的行为逐步得到规范。依照统计法和有关行政法的要求，各级统计部门逐步规范了统计调查行为，开始注重了调查前的公告（但还没有做到个性化的告知），调查中的依法督查，调查后的及时公布。力求做到不仅实体合法而且程序合法。

其次，对统计调查项目审批更加严格、更加理性。控制对统计调查项目的审批，就是控制统计行政调查权，减轻调查对象的负担。为此，近年来，统计行政机关加大了管理力度，对部门统计调查项目的审批力求兼顾需要与可能，尽量考虑基层调查人员和调查对象的承受能力。凡一次性调查能满足需要的，不搞定期调查；凡非全面调查能满足需要的，不搞全面调查。最大限度地减少调查频率，缩小调查规模，降低调查成本。

 

 

 

 

 

各级政府的综合统计与部门统计按照中央的要求，正在努力探讨实现“功能互补、信息共享”的途径和方法，并取得良好的效果。如各级编制、民政、税务、工商、质检部门积极为统计部门更新维护基本单位名录库提供了大量行政记录资料。民政部、建设部等部门积极配合国家统计局修订统计上划分城乡的标准。国家旅游局和国家统计局联合编制2004年国家级旅游卫星账户，等等。统计部门在政府统计中的牵头和协调作用逐步显现，部门之间统计资源得到进一步的整合，统计资料进一步共享，优化了统计运行的质量。

 

 

统计基础是统计法运行的前提。通过加强统计基础建设，各地的乡镇、街道都成立了独立或相对独立的统计机构，村（居）委会都依法确定了专兼职统计人员，企事业单位大都设立了统计人员并指定了统计负责人，统计工作网络已经形成，并逐步完善和健全。规模以上的统计调查对象（如工业是指年产值500万以上的）大都实行了统计人员的持证上岗，并按照要求建立健全了统计台账和原始记录。

同时，统计法在现实中的运行还存在不少问题，主要表现在以下五个方面：

 

 

一是一些地方领导干部随意修改统计数据，直接违反统计法。二是有些统计人员职业道德和业务水平不高，不能坚持实事求是的统计原则，对领导的干预不敢抵制，对假数据不敢依法更正，有的甚至还参与弄虚作假为其上级违反统计法出谋划策。三是调查对象为了自身利益在统计上弄虚作假，且由原来的以迟报、虚报为重点，转变为以拒报、瞒报为重点；据某市对服务业经济普查数据的摸底核实，其瞒报率已达75%，对利润等经济效益指标的瞒报已成为普遍的现象。四是统计执法力度不够,不能有效杜绝统计违法现象。

 

 

一是由原来的明确表示拒绝履行统计义务为重点，转变为以各种借口拖延不接受统计任务为重点；违法者利用统计法的不完善和统计力量的薄弱规避统计法。你统计局人少，统计调查特别是一次性调查的时间性强，我就采取给你拖的战术，不派人接受你的统计任务，你既不能说我是拒报也不能说我是迟报，让你无法查处，过了时间你统计局也没有兴趣找我了。对此，现行统计法是无能为力的。二是由虽然接受统计执法检查，但不提供相关资料依据为重点，转变为以各种借口拖延不接受统计检查为重点；对不接受统计执法检查，现行统计法是没有制裁措施的，因为根据《统计执法检查规定》的规定，只有“不接受……统计执法检查，造成本地区、本部门、本单位重要统计数据失实的”才能追究法律责任，试想该单位都不让你进行执法检查，你怎么知道其“重要统计数据失实的”呢？三是某些基层单位对统计数据的篡改，已转变为用所谓的对统计数据的“评估”来开脱了；由于存在着瞒报现象，现在个别基层单位对统计数据的篡改便有了一个冠冕堂皇的理由，即评估；对瞒报数据依法进行评估还数据以本来面目这是正确的，也有政策方面的依据，如在2001年江苏省人民政府在《关于进一步做好统计工作的通知 》（苏政发[2001]176号）中规定“调查时要采取业主自报与调查员现场据实评估相结合的方式，以保证较为完整地收集统计数据”；但往往有的地方为了完成计划便有意高估，于是，在这些地方“评估”便成为篡改的代名词了。

 

 

现行统计体制，难以保证统计工作的独立性。统计部门是地方政府的组成部门或直属单位，部门领导由当地任命,很多统计违法行为的发生都根源于这个体制。与此同时，政府统计部门由于在行政体系中与政府其他部门平级，对政府其他部门的统计力量、统计信息资源缺乏应有的协调机制和工作力度，综合协调能力显得不薄弱。

 

 

当前统计基础虽得到一定程度的加强，但与统计改革和发展的形势要求相比，仍然是不适应需要，特别是统计人员变动频繁，统计渠道时有中断，统计基础处于不断的变动状态。再加上统计供需矛盾的影响，各方统计调查任务不断下达，使基层的统计负担日益增加，基层统计人员疲于应付。

 

 

一是统计法对权利、义务以及法律责任的规定还不能适应市场经济发展的需要，亟需进行修改。特别是对领导人的法律责任规定得不具体，调查对象权利义务还不公平，对有些统计现象如统计评估等还缺乏详尽的规范，有些法律用语还不统一、不明确等。二是统计制度还不适应经济社会发展需要，滞后于领导的需求，有的还缺乏可操作性，与实际情况脱节等。三是对统计调查程序的规定还不完善，统计调查制度的实施行为还普遍存在没有具体告知调查对象的问题，忽视了对调查对象的知情权和正当拒绝权的尊重，既不利于控制统计行政调查权，也不利于在行政处罚中避免行政争议。

 

 

随着客观社会经济形势的发展变化和统计改革的深入推进，当前，统计法运行出现了新的动向。

 

 

 

 首先，这主要与政府统计部门的统计方法制度改革有关，目前政府统计部门在众多的统计领域实行的是“抓大推小”的统计原则。有些专业限额以下统计单位的经济总量占到全部总量的50%以上，这些数据都是统计调查主体（政府统计部门）依据抽样调查原则推断的，其抽样推断的统计方法制度是否科学合理，是否严格依据统计制度规定执行，就是统计执法检查的重点。

其次，统计调查主体（政府统计部门）普遍开展了统计评估工作，这是非常必要的，但问题是评估是否坚持实事求是，是否严格依照法定的原则、标准、程序进行，对具体数据的确认有无事实依据，是否存在随意性也必然成为统计执法的一个重要内容。

第三，统计执法的概念，近年来也在发生变化，不仅仅指检查统计数据准确性以及查处统计违法案件的问题，而是包括统计政务信息公开、对行政对象有关统计数据的评估确认、统计调查制度的组织实施、统计行政许可、统计调查项目的审批等方方面面，因而，政府统计部门是否依法行政也必然成为统计执法的另一重点。

 

 

随着社会服务业的蓬勃发展，科学发展观的贯彻落实，以及国家对社会发展、科技事业、服务业的重视，社会服务业统计问题已摆到了重要的议事日程，过去由于这块比重较小，统计涉及不多或不深，因而统计执法也较少涉及。再加上这块统计的基础同工业、农业、贸易等统计专业相比较差，时常发生拒报、迟报的统计违法行为，瞒报已成为普遍的现象，对该领域的统计执法任务也必然成为当前的重点。

 

 

 

 随着统计执法检查工作的深入和依法行政意识的提高，不知执法、不愿执法、不敢执法这个影响统计执法检查的主要制约因素已经有了根本变化，对于发挥统计法的保驾护航作用在统计部门的领导中已经逐步形成共识，依靠行政命令、依靠人情关系搞统计的现象逐步得到了克服，影响统计执法的主要制约因素发生了变化。

 

 

 随着统计工作内容的增多，统计执法的涉及面越来越广，从统计检查力量上来看，在基层特别是在区县由于繁重的业务工作再加上人少使得对统计数据真实性的把握退居其次，统计检查任务往往难以落实或流于形式；从手段上来看，一方面由于经费问题，取证的必要设备也难以配备，无法适应现代行政诉讼的要求，另一方面，当今依法行政的高要求，使得行政机关要为执法付出更多的执法成本。

 

 

依法行政要求行政机关的行政行为不仅实体合法还要求程序合法，同时，行政机关负有举证责任的诉讼原则，使得统计部门的一些传统做法受到挑战。如要开展统计调查就必须要让调查对象知晓调查义务，过去只要开一个会布置一下就可以了，不需要做任何记录。现在不行了，统计部门必须要在这个环节上采取下发《统计调查事务告知书》并采取签领统计制度、报表的做法。因为，一旦发生行政争议，统计部门就要拿出调查对象知晓义务的证据；过去发生迟报问题，通过电话催报一下调查对象就可以了，催不来还可以通过其主管部门来协调，现在主管部门不存在了，只有靠法律手段来解决问题，如果要处罚迟报者统计部门就必须拿出证据；等等。这些都要求统计执法者具有一定的执法技巧，要巧妙而不失和气，自然而不做作，在整个统计执法过程中都要有“证据意识”。恰恰在这方面政府统计部门的统计执法人员的素质比较欠缺。

 

 

 

 

统计的供需矛盾一直是统计法制运行中的突出矛盾，在计划经济条件下，统计需求相对平稳，在经济转轨期，这一矛盾呈现出逐步突出的态势。

 

 

领导需要及时掌握（甚至是超前的）经济社会的运行态势，而政府统计部门目前的数据是经过层层汇总并由上级评估审定后才能形成，周期较长，因此，只有搞层层提前上报期的做法才能满足领导的要求，这样有的统计报表到了基层上报期已经是一号，而企业在一号根本还拿不出上月全月资料，统计制度的合理性受到了质疑。由此，造成了估算、错月报等违反统计制度现象，统计法正常运行受到了干扰。

 

 

现行统计制度是以国民经济行业为标准将企事业单位（也即基本统计调查单位）进行划分的，由于调查对象活动的混合性，即各个企事业单位都有着不同的运作方式、从事各种形形色色的经济、社会、科技活动，因而要以某一标志为标准进行新的组合，势必要开展新的调查，并相应要增加一定的工作量。如服务外包、创意产业等就是要将现行行业划分重新进行组合，是相交叉渗透的一种分组概念，要提供相应的统计指标，就必须要求企事业单位按照新的标志开展相应的核算。

 

 

 

影响法律运行的因素是指对法律的执行和遵守具有决定作用的原因和条件。从根本上说，影响我国统计法律运行的主要因素，概括起来，主要有个人、体制、环境、法律本身等四个方面。个人是统计法律运行的主体，对法律运行起着决定性的作用，这个因素通过人们对统计法律的执行和遵守而直接影响法律的运行；体制作为一种组织制度，是人们根据需要设置的，而一旦设置它就以其特有的方式决定着人们的行为，进而左右着统计法的运行，并在一定时间内具有相对稳定性；环境作为周围的情况和条件在不断增强或削弱着统计法律运行的实效；统计法律本身虽是人们主观的产物，但却根源于客观物质生活，其完善与否决定了人们的认同感和执行、遵守的可行性、自觉性。在上述四因素中，人的因素是第一位的因素，它决定了体制的因素、法律的因素，也决定了除自然以外的各项环境因素。而体制的因素、法律的因素以及除自然以外的各项环境因素又反作用于人的因素，这四项因素综合作用的结果构成了统计法律运行的轨迹。

 

 

所谓人的因素即行为受法律调整和负有执法、守法职责的个人的法律意识和法治观念水平及其理想、道德、文化、纪律等综合素质水平。人们的法律意识、法治观念直接决定了他们是否懂法，是否具有积极、正确地守法、执法的动机和愿望，能否积极、主动地用法、护法；一般来讲，人们的理想、道德、文化、纪律等综合素质与人们的法律意识和法治观念成正比。

 

 

毛泽东同志在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中指出，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。[4]各级领导干部对待统计法的正确认识和自觉遵守是统计法正确有效实施的决定性条件，在影响统计法的各项因素中占有举足轻重的地位。如前所述，由于统计的上位利益关联性决定了各级领导干部的政绩与统计数据直接挂钩。而在现行的统计体制下，统计部门又受制于这些领导者，领导者的法律意识和法治观念若不强，为了其自身利益，就必然会干扰统计数据，干扰统计执法检查，甚至还会发生随意修改统计数据的现象。如重庆市某镇2004年上半年为了实现“双过半”目标，镇领导授意镇综合统计人员将某企业300万元产值数据后加个0，变成3000万元。再如少数地方政府的领导借保护本地软环境为名，出台与统计法相矛盾的规定。因此，增强领导干部的统计法律意识对于提高统计法运行质量具有重要的意义。

 

 

政府统计机关负责人和工作人员是否依法搞统计，依法管统计，而不是凭人情关系搞统计是影响统计法运行的重要因素。一是开展统计调查时，统计部门是否依法制定了科学合理的统计调查项目，这是提高调查的效率、减轻统计调查对象负担的前提。二是在开展统计调查时是否履行了对统计调查对象的告知义务，这是保障统计相对人的知情权、提高调查对象配合度的必备环节。三是对于统计调查中的统计违法行为是否依法及时进行了认真的处理，而不是不作为，这是增强统计法权威的必然要求。四是是否能抵制干扰，坚持统计独立性，保证统计数据的真实，这是统计法贯彻执行的重要环节。前述统计违法案件中就有政府统计机关负责人和工作人员直接参与弄虚作假的。

 

 

统计调查对象对于统计法定义务的认识和自觉履行，对统计法律权威的内心信仰是统计法正常运行的基础因素。当前不少企事业单位和个人尚存在不配合统计工作，以及为了某种目的在统计上弄虚作假的现象，如为股票发行上市粉饰业绩虚报统计数字等。这从源头对统计数据的质量和法律的运行产生了重要的基础性影响。如果是样本单位这种影响则更大。

 

 

全体统计人员业务素养和统计职业道德水平的高低是统计法正常运行的前提条件。实际中有些统计人员存在畏难情绪，在工作中对掺有水分的统计数据不敢纠正；个别地方统计部门负责人为求“自保”，甚至迎合领导意图。有些统计人员业务素质不高，造成了操作性和技术性的误差。

　　

 

所谓体制方面的因素是指有关法律执行、适用、监督机关的组织、结构是否健全、合理、有效。健全包括人员、装备齐全，经费充足，法律设定的职责有特定的组织部门去完成；合理包括机构设置的职责、权限分工合理，没有互相矛盾或互相掣肘，作到各司其职、分工合作，而不至于出现一方面人浮于事，另一方面工作无人去做的局面；有效意味着有效率，执法机关掌握必要的权力及执法手段，可以为执行、适用法律作出必要的、有权威、有约束力的决定。

 

 

现行的统计管理体制难以保证统计工作的独立性。由于干部考核机制及考核指标体系不够完善，层层签订国内生产总值增长等责任目标考核方式，诱发一些地方党政领导干部“左顾右盼”、互相攀比。重庆市某区负责人认为本区的经济指标排位太靠后，没有达到预期目标，指责统计局工作没做好，并把统计局长调离。另外，政府综合统计部门与政府专业主管部门的调查存在交叉重叠，统计资源不能得到有效的利用。

 

 

目前，全国大部分地区都没有设立专门的统计执法检查队伍，依靠统计部门现有人员来执法，远远不能适应统计法制建设的要求；县（区）级政府统计机构不健全，全国仍有393个县（市、区）没有按照统计法的要求设立独立的统计机构；不少地方的乡镇统计机构与人员不落实，基层统计网络不健全，没有必要的统计工作人员；基层统计部门的统计调查经费不足；企业统计工作薄弱；等等。这些因素对统计法的运行产生了直接的影响。

 

 

现行统计运作体制难以适应经济管理体制的要求和调查对象的运作现状。目前我们各级政府仍然是层层抓经济，而广大的调查单位的各项活动却是按照市场化的要求在运作，统计部门不仅要适应政府计划经济式的管理方式，提供大量的统计信息资料，还要适应市场经济的要求来开展难度较大的统计活动。这使得统计法的运行存在着不协调性。

 

 

所谓环境，根据《现代汉语词典》的解释指的是“周围的情况和条件”。法律作为规范社会生活的准绳，必然要受到环境的制约，其运行也要受到环境的影响。统计法律实施的环境包括经济环境、政治环境、文化环境和自然环境等。

 

 

所谓经济环境指的就是基本的社会经济制度、分配制度、经济体制、某一具体的经济制度的状况以及经济发展水平和经济利益关系格局等情况和条件。目前我国实行的是“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”这对于统计法的运行产生了重大的影响。

首先，社会主义市场经济的发展和现代企业制度、社会保障制度的建立与完善，使得统计工作的重要性越来越大，因而对统计法的需求来越来越大。在计划经济的条件下，企业是政府的附属物，员工是单位的人，统计工作从某种程度上可以说是政府的内部行为，统计渠道清楚、统计结果明了，有强大的内部行政力和组织力来保证着统计法的运行，统计法的运行状况良好。经济体制改革的深入，企业已经成为自主经营、自负盈亏的独立的市场主体，职工的就业形式、方式发生了很大的变化，呈现收入分配形式多样化，利益主体多元化，计划经济条件下的内部行政力和组织力已经大为降低，统计法的运行面临着调查对象不配合，数据上报真实性下降等新的情况。同时，经济活动的多元性、渗透性、复杂性和不确定性也导致了统计法贯彻的难度。如在计划经济条件下职工收入主要就是工资单上的收入，而现在收入渠道多元化，既有从单位得到的工资也有从事炒股、炒房等获得的收入，还有从事弹性就业所获得的报酬等等，再加上公民对自身隐私保护意识的增强，统计部门又难以掌握调查者的这些信息，这就加大了准确统计的难度。

其次，现行的行政管理模式使得各级领导部门对统计信息质量的要求越来越高，统计法的运行面临着挑战。目前我国的各级政府都在管理着本区域的经济活动，实行目标管理、按期考核，要求统计信息质量不仅准确、及时、科学，还要求适需。适需已经成为统计工作的重要内容。如前所述，这适需体现在领导对某些主要统计信息的多层次、多侧面、多分组的需求上。如要求对于文化产业、体育产业、旅游产业、创意产业、软件产业的独立反映，上述划分实际上存在着交叉、重复的内容，而这些内容又是融合在各基本的调查单位的完整的经济成果之中的，需要对各基本的调查单位进行拆分才能实现，而这些拆分是很困难的，不仅工作量大，而且现象的性质也难以界定，只能“毛估估”，由于这种数据并不是建立在严格统计基础上的，社会上对此认同度不高，影响了人们对统计法的信心，统计法的保障作用也受到了制约。

 

 

政治环境是指执政党的路线、方针和政策、国内的阶级斗争、民族关系、其他社会矛盾、政治局势稳定与否和国际关系等。其中，执政党有关社会发展和法制建设的路线、方针和政策，对于法律实施具有极为重要的意义。

在我国，党和国家十分重视统计工作。早在1998年2月16日，针对一些地方和部门违反《中华人民共和国统计法》，在统计上虚报瞒报，弄虚作假，致使有些统计数据与实际情况相差甚远的情况，国务院办公厅、中共中央办公厅就下发了《关于坚决反对和制止在统计上弄虚作假的通知》（中办发[1998]7号），指出“在统计上弄虚作假是一个严重的政治问题，是一种危害性极大腐败行为。这种行为，严重违背党的思想路线，败坏党的优良传统和作风，损害党和政府的形象，助长地方、部门保护主义和极端利己主义，影响国家决策的科学性和中央的权威，妨碍国民经济健康发展，引起了人民群众的强烈不满，必须坚决纠正”。2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出：“完善统计体制，健全经济运行监测体系，加强各宏观经济调控部门的功能互补和信息共享，提高宏观调控水平”。这为统计法制的健全指明了方向，为贯彻执行统计法，加大对弄虚作假行为的制止起到了重要的作用。

 

 

文化环境指有关法律实施的文化条件、社会氛围、社会舆论倾向，是否存在一种相信法律的权威、崇尚平等、公正、法治、尊重人权的社会风气。当前我国统计法运行的文化环境还是十分良好的。首先，实事求是在我国早已成为我党的思想路线和各项工作的基本要求，这是贯彻统计法的根本保证；其次，追求真相的社会氛围，对弄虚作假的深恶痛绝，是严格执行统计法的社会性保障；第三，法律意识的增强、对法律的崇尚是统计法得到执行的内在动力。

 

 

自然环境包括自然资源、人口、地理等自然条件。这些因素对法律实施具有不同程度的制约作用。就统计法来讲，自然资源、人口、地理等自然条件影响了统计方法制度的执行。如对调查的配合度就与调查对象的文化水准有关；面积广阔的地理环境对及时搞准数据就产生了直接的影响（如对于各种粮食作物产量的统计，复杂的地理环境就会影响数据的准确）；流动人口较多的大城市其人口统计的难度就较大，等等。

　　

 

法律本身的因素包括法律内容方面的因素和法律形式方面的因素。

 

 

 

 

 

 

法律内容方面的因素包括两个方面：

第一、法律是否在本质上反映社会大多数人的根本利益和共同意志、符合社会文明发展趋势。统计法是为国家的经济建设服务的，是为富民强国提供信息支撑的，反映了人民的根本利益和共同意志、符合社会文明的发展趋势。这是统计法律得到人们自觉拥护和遵守的必要条件和重要前提。

第二、法律规定的权利义务是否合理、法律内容是否符合社会实际发展水平、是否符合现代法制的基本要求等。在这方面，我国的统计法律尚待完善。一是在确保统计源头数据准确性方面，统计法对违反法定义务应承担的责任规定过少或不切实际。如《统计法》第二十七条对统计调查对象中的私营、外资企业有统计违法行为的，就没有对“负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员”给予行政处罚的措施，仅笼统规定可以“依法给予行政处分”，但对私营、外资企业的主管人员和其他直接责任人员进行行政处分的规定是无法操作，也是没有实际意义的。二是规定本身有漏洞，在执行中给某些领导干部或统计部门修改数据提供了方便。如《统计法》第六条规定“各地方、各部门、各单位的领导人领导和监督统计机构、统计人员和其他有关人员执行本法和统计制度”，本意是好的，但却给一些领导篡改资料提供了借口，并且此条规定与第八条第二款“统计机构和统计人员依照本法规定独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权，不受侵犯”的规定有所抵触，因为在某些刻意弄虚作假的领导人 “监督”下，统计的独立权是无法实现的。三是对有关公民、法人和其他组织在统计活动中的权利义务规定不具体，包括对 “统计机构”、 “统计人员”的划分不科学；对抽样调查中如何体现调查对象的义务公平，没有具体的规范。四是作为实现统计法意图的载体——统计调查制度目前还不尽合理：统计调查对象的统计义务还较重；统计指标的设置还不能满足领导和社会各界的需求；统计制度与现代统计法制的要求还有差距；国家、省的统计方法制度只是作为内部行政行为来贯彻的，作为统计调查任务的主要承担者——统计调查对象并未能直接知晓国家的统计制度；作为国家的统计制度并没有对统计调查对象的上报时间作出规定，也没有授权基层统计部门制定；作为统计调查制度重要组成部分的统计指标概念（包括内涵和外延），除工资总额的构成由国务院批准，国家统计局发布，以及在1978年12月17日国务院《关于不合格品不计算产量产值的通知》中对产量和产值的外延作出过排除性规定以外，绝大部分并没有作为国家标准或者规章进行发布。

 

 

法律形式方面的因素主要指立法质量。它在法律实施中具有特殊重要的意义。明确、完整、和谐应当是立法质量的三个基本要求。

 

 

 

 

明确是指法律规范的语言清楚、概念明确，法律规则指示清楚、公开，而且没有歧义。法律规定模糊、笼统、可以有他解，都属于不明确。如《统计法》第七条规定“各地方、各部门、各单位的领导人如果发现数据计算或者来源有错误，应当提出，由统计机构、统计人员和有关人员核实订正。”这一规定在执行中往往出现与立法初衷相违的结果，但在执行中给个别领导干部或统计部门“修正”数据提供了方便。

 

 

完整包括法律规范的逻辑结构完整和法律程序完整。

首先，法律规范的逻辑结构完整，指一定的行为模式必须配以相应的法律后果。不依法办事，不严格按照法律所指示的行为规范去行为的情形，原本应当被立法者所预见。对此，立法者应当在法律中规定相应的否定的法律后果，通过追究法律责任，施加法律制裁，来保证法律实施，恢复法律秩序。或者通过设定肯定的法律后果，鼓励人们依法办事，积极实施法律。缺乏法律后果，或者法律后果不适当，都属于法律不完整。如《统计法》第十九条规定，“企业事业组织根据统计任务的需要设立统计机构，或者在有关机构中设置统计人员，并指定统计负责人。企业事业组织执行国家统计调查或者地方统计调查任务，接受地方人民政府统计机构的指导。企业事业组织应当设置原始统计记录、统计台帐，建立健全统计资料的审核、交接和档案管理制度”，但是在“法律责任”中却没有对不严格按照此条款所指示的行为规范去行为规定承担相应的法律责任，在一定程度上造成了基层统计基础薄弱的矛盾。

其次，程序，“从法律学的角度看，主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。”[5]程序法在法律体系中具有重要的作用，“实体法是通过一环扣一环的程序行为链而逐步充实、发展的。”[6]法律程序完整，指法律应当对人们的法律行为、特别是执法行为的顺序、方式和步骤作出足够充分地规定，使人们在依法办事时确实有所依据，而不致出现“找不到依据”的情况。在法律规定中，缺少必要的程序环节，或者缺少初始环节，或者缺少中间环节，或者缺少终了环节，都给人们实施法律造成困难。如统计法对于统计数据评估就缺少程序性规定，以至造成当前统计评估的混乱现象；对统计人员修改统计数据的法律责任规定得过于简单等，都在较大程度上影响到法律执行和统计数据的客观性。

 

 

 

 

 

 

 

和谐，要求法律部门之间、法律渊源之间、法律制度之间以及实体法与程序法之间协调一致、相互配合，形成统一、有序、和谐的整体。比如，在界定虚报统计资料的违法行为方面，应当是指行为人违反统计法律法规和统计制度的规定，高于实际数据上报统计资料的行为。但目前的“错报、漏报”的概念，这就不很协调，造成了法律实施的困难，有法难依。

 

总之，影响统计法律实施的因素是多方面的。这些因素从不同的方面、在不同的程度上影响着统计法律的实施，认真研究这些因素，并在实践中有的放矢地切实解决存在的问题，就会改善统计法律的实效，提高法律效果和法律效益。

 

 

 

优化我国统计法律运行其最主要的目的就是要提高统计数据的质量，发挥统计的信息、咨询和监督的职能。针对统计法的性质和统计法律关系的特殊性以及统计法律运行的总体态势、新的动向，结合对统计法律影响因素的分析，建议要正确处理好各方的利益关系，并采取以下对策来优化我国的统计法律运行。

 

 

 

法律意识（legal consciousness）是人们对于法（特别是现行法）和有关法律现象的观点和态度的总称。它表现为探索法律现象的各种法律学说，对现行法律的评价和解释，人们的法律动机（法律要求），对自己权利、义务的认识（法律感），对法、法律制度了解、掌握、运用的程度（法律知识），以及对行为是否合法的评价等。在统计活动中，增强统计法律主体的统计法律意识，使成文法（书本上的法律）被认同为观念法并进而转化为现实法，对于提高人们遵守统计法律的自觉性，保证统计法律的正常运行，实现统计法的立法宗旨同样具有重要的作用，并对统计法制的健全、巩固和发展也具有重要意义。

 

 

 

在现行的考核体系下，作为统计法律关系主体之一的各级领导干部的法律意识对于该地区的统计法律运行以及统计数据质量具有十分重要的影响。统计的上位利益关联性，决定了统计部门的数据对领导干部利益的直接的或间接的作用。因此，着重增强领导干部的统计法律意识，克服“官出数据”的问题，是保证统计数据质量的关键。在对领导干部统计法律意识的教育中，一是要着重加强实事求是这个统计法律的核心意识的教育，使其认识到真实的统计数据对于国家决策的重要作用。二是要加强正确对待统计的监督、咨询作用的教育，使其树立科学的发展观和正确的政绩观。三是执政为民——统计法最终目的的教育，使其认识到依法真实的统计其最终目的是为富民强国服务的。

 

 

统计行政主管部门既是统计工作的管理者，又是统计产品的生产者，其统计法律意识的高低直接决定了统计产品的质量，不断增强统计行政主管部门的统计法律意识具有十分重要的意义。这里的“不断”意味着是连续的而不是间断的、持久的而不是突击的增强统计行政主管部门的统计法律意识，提高统计部门自身贯彻统计法的自觉性。一是要使其认识到统计法是规范一切统计行为的法律，统计部门作为统计执法机关与其他部门、单位和公民一样在统计法面前一律平等，没有超越统计法的特权，从而自觉规范自己的行政行为。特别是在统计评估的过程中能否坚持实事求是的原则，从规范统计行为、贯彻统计法的高度慎重的搞好这项工作，就是检验统计部门是否依法行政的重要标准。二是要树立围绕数据质量充分发挥统计执法保障作用的意识。要依法统计，而不能依“人情关系”统计，要敢于执法，善于执法，更要公正执法，要明确统计执法的根本目的不是为了处罚而执法，而是要保证统计数据的质量，为统计工作的正常开展提供法律保障。不能将统计执法与统计业务工作当作“两张皮”，而应作为一个有机的总体。统计执法应体现在统计行政行为的各个环节上，要紧紧围绕统计工作中心，服务于经济建设大局，为统计职能作用的充分发挥而保驾护航。

 

 

 

所谓普遍增强就是要使每一个统计调查对象都要明确自己的统计权利和义务，从而正确行使统计权利、自觉履行统计义务。一是要增强积极配合法定统计调查的意识。统计主管部门除了要宣传依法报送统计资料是调查对象的法定义务之外，还要宣传自身保守调查对象秘密的职责和统计调查资料不用于统计以外目的的原则，以消除调查对象的顾虑。二是要增强准确及时的提供统计资料的意识，要明确虚报、瞒报都是统计违法行为。三是要增强依法开展统计工作的意识，包括持证上岗、依法开展涉外的民间调查活动等。

 

 

加强统计法制的宣传教育是增强统计法律意识的重要途径，而因地制宜、不失时机的采取多种形式、多种手段的普法措施是提高统计普法成效的重要方法。

 

 

 

 

 

 

统计普法要有的放矢，提高实效。因此，结合各项重大的统计活动（如各种普查、年定报工作、重大专项调查等），开展对特定统计调查对象的普法是提高针对性的途径。如农业普查有其特定的对象，应当对这些特定的对象宣传《统计法》、《农业普查条例》等法律法规，而与农业普查关系不是很密切的法人、单位和公民就不是宣传的重点。

 

 

以案说法是统计普法的最好形式，在开展统计法执法检查和对统计违法案件的查处时开展统计法宣传能起到事半功倍的效果。这不仅可以起到震慑作用，还可以激发人们对于统计法的信心和对统计法的尊崇。

 

 

在12.4《宪法》颁布日和12.8《统计法》颁布日利用大型广场活动、文艺活动并借助于电视、广播和互联网广泛开展统计法宣传活动可以提高全社会的统计法律意识，增强理解度和配合度。

 

 

随着人们统计信息需求的增强，社会对统计工作的成果——统计信息越来越关注。同时，对于统计数据的来源及其真实性也存在各种疑问，因此，统计部门应当学会积极应对新闻媒体，与宣传部门建立定期的统计新闻发布制度，并结合统计成果的发布开展统计法宣传，通过对统计数据的释疑解惑，以增强全社会对统计工作的认同感。人们对统计法重要性的认识越深刻，对于统计执法就越理解，在接受法定统计任务时也就会更加配合。

 

 

“徒法不足以自行”，要保证统计法律的正常运行，解决统计信息易受干扰的矛盾，必须要加大对统计法贯彻执行情况的监督检查的力度。同时，要建立科学有效的奖罚机制。

 

 

 

首先，要开展统计行政主管部门的内部督查。要适应统计执法重点的新变化，加强对统计部门自身依法行政的监督检查，上级统计部门要帮助指导下级统计部门规范统计行为、严格统计法制、改进自身工作。

其次，要把统计调查的样本单位作为统计监审的重点。统计调查的样本单位数据具有放大效应，其准确性是决定整体数据的前提，因此，要把样本单位的执法检查作为统计执法检查的重中之重。

第三，要把社会服务业领域作为统计执法的重点。对于服务业要加强统计法制的宣传教育，重点要解决瞒报和拒报问题。

 

 

首先，要加强对统计执法人员的业务培训，努力提高其统计执法的能力和水平，使其不仅能对有问题的单位及时准确的查出问题，而且查出的问题都有确凿的证据作支撑。在当前要积极探索开展贸易、投资等专业统计执法（统计数据检查）的途径。对于工业和劳动工资的执法检查各级统计部门经过长期的实践比较有经验，但对于贸易和固定资产投资等方面的统计执法检查经验还不足，要积极探索、总结经验。

其次，要借外力搞检查、在实践中搞好执法人员培训。所谓借外力就是要发挥社会中介组织和有关主管部门在统计执法中的作用，如有的地方聘请会计师事务所的会计师参与劳动工资执法检查就起到了良好的效果。对于统计部门不太熟悉的领域，聘请有关专业人员参与执法检查不仅可以查处问题，还可以对统计部门的执法人员进行生动的现场培训。

 

 

首先，要依法定期表彰统计执法的先进典型，建立统计调查对象的统计信用评级制度。要设立调查对象的荣誉档案和不良记录，评定相应的星级，对于达到一定级别的诚信单位可以免于统计执法检查。

其次，要及时查处统计违法案件，并建立曝光机制。对于典型的统计违法行为要进行严肃处理，以达到处理一案，教育一片的效果。

第三，要采取多种统计评估、审核的手段，对统计考核评价的指标进行全面的检查和确认，不使老实人吃亏，以增强统计的公信力和统计法的权威性。

 

 

 

 

 

 

政府统计部门在统计工作的各个环节所开展的各项行政行为，无论是调查项目的确立、调查工作的开展，调查报表的搜集、对统计违法行为的查处、调查数据的确认评估以及提供（公布）等都必须依法进行，按程序操作。要结合政务公开和阳光政务的信息化建设，开展依法行政工作。当前要特别强调树立统计部门的“证据意识”，即各环节的结论都要有证据作支撑。比如，认定调查对象迟报必须有迟报的依据（如统计制度和明确的时、空、人要求，还要有证据证明该对象已获知此要求）。此外，统计部门的各种行政性文件，必须要向行政相对人讲明行政行为的法律依据，行政相对人所享有的权利和义务以及法律责任并按照法定要求送达行政相对人。

 

 

统计方法制度是统计部门履行统计调查职责的主要载体，也是统计调查对象履行法定义务的依据，更是统计执法、统计行政诉讼的重要的依据和证据。当前，在这方面一是要通过法定的程序制定各专业的抽样调查规则，以使其形成规范的统计制度。二是各项统计制度的规定不仅要合法，还要合理，具有可操作性；行政行为的合法性和合理性是行政法的基本原则，统计制度作为一项重要的法律文件尤其要体现这一精神，而目前我们有一些统计制度在上报时效上要求过高，违反了合理性的要求，如有的专业制度1号就要求企业报上月的产值，这对于许多企业来讲是很困难的事，其结果就形成了许多错月报的现象，而统计制度却没有这样的规定，深究起来，错月报这也是违反统计制度和统计法的行为，是要严肃处理的。三是要对统计数据评估规定必要的程序、原则和修正被评估数据的必要法定手续，力求做到不仅要有定性的判断，更要有定量的依据。四是要树立统计信息是产品的观念，在制定统计制度时，要珍惜民力，尽最大可能减轻统计调查对象的负担。

 

 

首先，要公布各项统计制度（包括调查方案、上报时间、实施时间、表式等）、统计指标解释、统计标准等，变内部行政行为为外部行政行为。

其次，负责与统计调查对象直接发生调查关系的县级以上统计行政主管部门要对每一统计调查对象逐个送达《统计调查事务告知书》，变抽象的统计行政行为为具体的统计行政行为，构建具体的统计法律关系。这是统计调查工作中的一项被长期、普遍忽视而又恰恰不可省略的重要环节，必须引起各级政府统计部门的高度重视。建议在总结实施对统计调查对象送达《统计事务告知书》经验的基础上，将这个环节作为制定《统计调查行政程序》的重要内容。

 

 

 

依法设立县级以上人民政府统计机构，加强乡镇统计站的建设，在保障统计经费、工作条件的前提下，实行统计管理体制的垂直管理，减少地方对统计数据的干扰。

 

 

 

针对调查对象的面广易变性的特点，为适应领导多层面、多角度、多范围的统计信息需求，应当在经济普查的名录库清查阶段，对基本统计单位增加若干特征标志，以形成基本的比例参数，并每年开展抽样调查不断进行特征参数的修正，同时建立特征参数与总量指标的关联系数。

 

 

要充分整合部门统计和政府综合统计的工作资源和信息资源，按照中央提出的“功能互补、信息共享”的原则，建立部门统计制度，实现官方统计工作的一体化。

 

 

实现调查对象的联网直报，提高统计资料的时效性，解决统计信息滞后性与领导适需性的矛盾，并减少信息流转过程中的干扰。

 

 

 

 

 

 

要科学合理的控制统计调查活动，克服由于“统计信息具有无形性和非精确性”所造成的随意调查的负面效应。采用多种方式和手段充分整合调查资源、开发挖掘现有统计资料的价值，满足领导和社会各界的需求，最大程度的减轻调查对象的负担。

 

 

统计考评实际上就是统计法的利益分配关系的具体体现，也是统计法是否能正常运行的关键。在当前，要深入研究实现科学发展和全面建设小康社会对统计的新要求，建立符合科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系和干部政绩考核评价体系，建立和完善能体现自主创新能力的统计指标体系，完善和落实节能减排统计体系和监测体系，进一步改进国民经济核算体系，健全统计监测预警系统，完善居民个人收入统计监测体系。不能片面的将统计数据大小、速度的快慢与领导干部的升迁挂钩，必须全面客观的考量原有的发展基础以及领导为发展所付出的努力；不能只看经济发展指标，还必须考量环境指标、节能减排指标、人民收入指标以及人民群众的幸福感和满意度等。另外，在设计统计考评指标体系时，必须充分考虑到统计信息使用价值的矛盾性，建立严格的制衡机制。

 

 

统计基础直接关系到统计法律的运行质量。首先，要进一步加强统计队伍建设，特别要加强乡镇街道的统计机构建设，并采取必要措施保证统计队伍的稳定，为推动统计改革和统计事业发展提供组织保障。要把统计队伍建设尤其是高素质统计人才的培养、使用作为一项重要工作来抓。要进一步严格要求，严格管理，加强教育和业务培训，努力建设一支政治强、业务精、作风硬的统计队伍。要广泛、深入、持久地开展职业道德教育，努力营造开拓进取、甘于奉献、实事求是、求真务实的统计工作氛围。其次，要建立、健全统计网络，保证统计报送渠道的畅通。第三，要加强统计工作的规范化建设，建立健全统计基础台帐、原始记录。

 

 

统计法是统计部门开展统计工作和统计调查对象承担义务的依据，它应当合理分配权利和义务，既能保障行政行为的正常开展又能控制行政权力的滥用，既要规定调查对象的应当承担的义务，又有规定调查对象所享有的权利。而客观情况都是在不断变化的，因此，作为统计法必须与时俱进，不断反映现实社会的要求。这就要针对统计法律运行中存在的问题，不断完善统计法律制度，并实现统计立法的良性互动，不仅要对统计法的内容进行完善，还要对统计法的形式进行完善。在当前要重点解决以下几个方面的问题。

 

 

建议在修改《统计法》时要考虑统计报表的时效性高和人员少以及统计调查对象面广量大的特点，设立统计应急处置权。在统计调查上赋予统计部门对不配合统计调查者予以及时快捷的处罚权，设置简易的程序，使统计执法机关能高效的执法，从而准确、及时地完成统计工作任务。否则，按照现行的统计执法的法定程序处理完毕后，统计数据早已过了上报期。

 

 

国家统计局的《统计执法检查规定》作为统计执法的实体性和程序性规定确实对规范统计部门和人员的行政行为起到作用，但是该规定对统计执法是按照上门执法的形式考虑的，没有兼顾到实际统计工作中大量存在的不上门的统计监管行为，该规定在执法检查程序上涵盖面过宽。如电话查询数据质量、催报统计报表等都是统计执法行为，都应严格按照《统计执法检查规定》的要求办理，如果按照《统计执法检查规定》的规定，统计部门在正常的审核基层报表时要查询一个数据就不能通过电话查询，而必须事先制定一个检查计划，先通知调查对象，再派2个以上的执法人员上门亮证后才能进行，否则就是程序违法，很显然这是不可行的（无论从人力、精力、时间等方面来讲都是做不到的），在实际中也无人这么做。尽管，对于统计部门的这一电话查询可能没有调查对象会提出行政争议，但在依法行政的今天，无视这一严肃的规定是不妥当的。因此，必须遵从统计工作的客观规律进行适当的修改。另外，对于对不接受统计执法检查的行为，要进一步明确相应的法律责任。

 

 

公民在法律面前一律平等，是保证社会主义民主和社会主义法制实施的一条基本原则。我国宪法第三十三条第二款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”任何公民都不允许因其民族、种族、性别、出身、职业、宗教信仰、教育程度、财产状况和职务高低等的不同而享有超越宪法和法律的特权。作为一项宪法原则，公民在法律面前一律平等要求任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。也就是说，公民的权利和义务是一致的，不允许一部分人只享有权利，不履行义务；也不允许一部分人只履行义务，而不享有权利。国家平等地保护公民的法定权利，同时平等地要求公民履行法定义务。而统计上的抽样调查使得公民的义务产生不公平，抽中的要承担烦琐的调查义务，要消耗大量的时间和精力，而没有抽中的却可以不承担这个义务，但在享受统计成果的权利上却没有差别。因此，建议一方面在统计法中要对抽样调查作专门规范，明确抽中户的权利和义务，另一方面要给予抽中户适当的经济等方面补偿或通过其他补偿（如减免一定数额的税收等）的方式解决这一问题。赋予其在履行义务的同时获得相应报酬的权利。在《兵役法》中就专门对服役义务士兵的优待问题进行了规定。

 

 

首先，要规范有关的统计法律概念和规定。要通过立法解释统一和规范统计法中的“国家规定”、“虚报”、“瞒报”等法律概念，以解决实际工作中和统计法体系中存在的 “漏报”、“错报”等概念混乱的矛盾，保证统计法律的统一和正确有效的实施。要对《统计法》第六条规定进行完善，正确处理好领导的“监督权”和统计机构、统计人员的“独立权”关系，实行以权力来制约权力；要对《统计法》第七条规定进行修改，杜绝有关领导以此为借口对统计数据进行干涉，保证统计的独立性。

其次，要为有关的法律义务，设置相应的法律责任，变倡导性规范为强制性规范，保证统计法的严肃性和权威性。如要对《统计法》第十九条第二款的规定“企业事业组织应当设置原始统计记录、统计台帐，建立健全统计资料的审核、交接和档案等管理制度”，设定相应的法律责任，以解决对这一条规定执行不力的现象。同时，要完善法律责任，对私营、外资企业中对统计违法行为负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员规定相应的行政处罚的措施。

第三，要科学划定统计法主体的概念，明确其权利义务。要将现行的“统计机构”、 “统计人员”的划分，依照现代行政法的理念和经济体制改革的现实进行重新划分，以明确法律的责任。现行《统计法》是在计划经济时期制定的，虽作了修改，但在一定程度上仍然保留着计划经济的痕迹，因此，必须进行彻底的修改。在计划经济情况下，企业是政府的附属物，企业“统计机构”、 “统计人员”也是国家统计力量的重要组成部分，应当承担一定的统计责任。但在市场经济的情况下，这种划分却为法人推卸法律责任找到借口，企业的“统计机构”、 “统计人员”时常成为统计违法的“替罪羊”。为明确法律责任，《统计法》中的“统计机构、统计人员”不应包括统计调查对象中的统计机构和统计人员。建议修改《统计法》时，要按照统计法主体在法律关系中的地位明确统计机构、统计人员的概念（包括内涵和外延）。建议采用下列六个法定概念，（1）政府综合统计机构（政府设立或派出的行使统计公共权力的部门，也包括乡镇街道统计站）；（2）政府部门统计机构；（3）政府部门统计主管；（4）统计公务人员（代表统计机构行使统计公共权力的人员）；（5）统计报送义务人（依照法律规定和统计制度要求接受统计调查履行统计上报义务的单位或个人）；（6）单位统计主管（统计调查对象中的负责综合协调各专业统计的负责人）。

 

 

 

综上所述，统计法属于行政法的范畴，其法律关系的主体和客体具有一定的特殊性。其行政法的性质决定了政府的统计行为要合法和合理，决定了调查对象的无偿遵从。统计法律关系主、客体的特殊性，以及经济和社会发展的客观现实，特别是现行的考核体系以及经济、政治利益的存在，决定了统计法运行中的总体态势和发展的新动向。而影响统计法律运行的因素无非是个人、体制、环境、法律本身等四个方面。因此，要加大统计普法力度，增强人特别是领导人的统计法律意识，这是保证统计法律运行的关键；加大监督检查的力度，建立科学有效的奖罚机制，是保证统计法律运行的必要保障；规范统计部门的行政行为，实行依法统计是保证统计法律运行的内在要求；加大统计改革的力度，创设良好的法制运行环境是保证统计法律运行的重要条件；实现统计立法的良性互动，不断完善统计法律制度是保证统计法律运行的必不可少的法治环境。值得注意的是，在统计调查工作中向具体的统计调查对象送达《统计调查事务告知书》，是统计调查工作中的一项被长期、普遍忽视而又恰恰不可省略的重要环节；解决统计抽样调查中，统计行政相对人义务不公平的问题是完善统计法的关键问题；而本文却对此进行了揭示和论证。

 

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 载南京市统计局<<统计调研>>2008第19期.

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