美国政府救援：路漫漫其修远矣
陈柳钦
（天津社会科学院城市经济研究所，天津，300191）
美国的历次政府救援
自20世纪以来，美国政府屡屡在金融机构出现危机时施以援手。
▲1907年摩根出手。1907年，美国尚无中央银行。当时，纽约一半左右的银行贷款都被高利息回报的信托投资公司作为抵押投在高风险的股市和债券上，整个金融市场陷入极度投机状态。在投资失利后，银行纷纷收回贷款，股市暴跌，民众挤兑，几家大银行濒临倒闭，威胁到了美国整个金融体系，金融危机由此产生。稳定市场的力量并非来自美联储，因为它当时尚未诞生，而是来自银行家约翰•摩根（John Morgan），也就是J.P.摩根公司的创始人（现在的摩根士丹利就是1933年从J.P.摩根公司中拆分出来的投行）。摩根当时资产达13亿美元，可谓富可敌国。在1907年，摩根不但动用了自己的资金，同时他还调集了整个金融圈中的资金来共同救市。他组织了一个银行家联盟，向需要资金的银行提供贷款，并收购股票。很快，美国财政部长乔治•科特留宣布，政府动用3500万美元（相当于当今7.7亿美元）资金参加救市。随后，市场恢复正常。此次救市导致了1914年美国联邦储备系统的诞生，金融体系的稳定性得以增强。
▲1929年大萧条，罗斯福雷厉风行。1929年开始的大萧条时期，美国股市崩溃，导致信贷严重收缩、大量贷款成为烂账、储户蜂拥挤兑，最终约有9000家银行倒闭。富兰克林•罗斯福（Franklin Roosevelt）1933年出任美国总统后，第一项行动就是宣布全国银行业歇业3天，以图平息恐慌。后来，他签署《格拉斯―斯蒂格尔法案》（亦称《1933年银行法》），设立了联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corp.，FDIC)，以恢复储户对银行的信心。该法案还将商业银行和投资银行的运作拆分开来，以减少出现股市泡沫的可能性。罗斯福还设立了联邦住房管理局和房利美公司，以稳定房地产业，向抵押贷款市场提供流动性。此外，政府设立了住宅拥有者贷款公司(Home Owners’Loan Corp.)，帮助无法偿还按揭的美国家庭和面临此类坏账的银行。
▲1984年最大一单收购。当时的全美第七大银行—拥有400亿美元资产的伊利诺伊大陆国民银行(Continental Illinois National Bank & Trust)，此前向破产的俄克拉荷马州佩恩广场银行（Penn Square Bank）收购了大量油气开采业务贷款，但这些贷款后成为坏账，其中几笔还涉及诈骗案，伊利诺伊大陆国民银行濒临破产。美国政府认为，这家银行“太大了，不能破产”。于是，美国联邦存款保险公司(FDIC)向该行注入45亿美元，收购了那些坏账。联邦政府从此持有该行80%的股权，直至1994年将该行出售给美国银行（Bank of America）。
▲1980～90年代代价老布什的救赎。1986～1989年，美国众多金融机构因不良房地产贷款或商业贷款而濒临倒闭。美国联邦储蓄贷款保险公司（FSLIC）关闭或援助了296家。此后，总统老布什主导设立的清债信托公司(Resolution Trust)又接管、清算了超过740家，其中不少金融机构的资产清算下来只剩几美分。这些机构中，最大的当属加利福尼亚州的美国斯托克顿储蓄贷款协会。该机构资产为约300亿美元，于1988年从联邦住房贷款银行得到了2.5亿美元的贷款援助。据FDIC估算，这场危机的解决总共耗资1530亿美元，其中纳税人的钱占了1240亿美元。也有人估算，包括国会拨付的资金在内，这场危机的代价是3000亿美元。
▲1998年鲁宾、格林斯潘联手。美国对冲基金长期资本管理公司（LTCM）购入大量俄罗斯国债。但1998年8月17日，俄政府宣布卢布贬值，并宣布冻结281亿卢布(当时约合135亿美元)国债的偿还。LTCM蒙受巨额损失，并引发了全球金融市场恐慌。美国财政部长鲁宾和美联储主席格林斯潘组织了一些大的商业及投资银行，包括LTCM的主要债权人，共出资36.25亿美元，换取了LTCM的管理权和90%的股权，最终稳定了市场。
2007年次贷危机以来美国政府救市“三部曲”
一是采取注资和降息等手段增加市场流动性，以期金融机构可以自救。2007年8月9日8:30，美联储通过两周回购和隔夜回购的方式临时向银行系统注入120亿美元的资金。美联储向21家一级市场做市商收取的抵押品为国债、MBS和普通机构债，金额分别为81亿美元、50亿美元和109亿美元，总计240亿美元，这是自2007年6月4日以来最大一笔资金注入。2007年8月10日 美联储全天共进行了3次隔夜逆回购操作，规模分别为190亿美元、160亿美元和30亿美元，共向银行注资380亿美元以稳定股市，接受的抵押品包括美国政府债券、机构债券和住房抵押债券。当日美联储还破天荒地没有对抵押品进行分别定价，因此最终提交的抵押品都是MBS债券。2007年9月6日，美国联储局于美股开市前，透过14日回购协议，向银行体系注入70亿美元临时储备资金，并于开市后分别透过7日回购协议，注入160亿美元的储备，以及透过隔夜回购协议，注入82.5亿元的临时储备资金，即合共注资金额达312.5亿美元。2007年11月1日，美联储再次向银行系统总共注入410亿美元的临时资金。2007年11月15日，美联储通过其下属的纽约联邦储备银行向金融系统注入资金472.5亿美元。2008年2月12日，美联储通过贷款、拍卖方式为商业银行提供300亿美元的资金。2008年3月11日，美联储宣布，以每周短期标售工具(Term Auction Facility；TAF)①的形式，向金融市场提供高达2000亿美元的资金。为了向市场上注入更多的流动性，美联储采取了突破传统的“定期证券借贷机制”(Term Securities Lending Facility，TSLF)，不断向市场“泵水”，目标直指次贷危机的源头——房贷支持证券（MBS）。按照这一机制，从2008年3月27日开始，美联储每周向20家美国国债的一级交易商借出28天期国债（以往都只是隔夜），作为交换，交易商将把相应价值的以抵押资产为基础的证券(MBS)抵押给美联储。由此，这些一级交易商(通常都是华尔街大银行)得以筹集现金来缓解流动性压力。目前，“定期证券借贷机制”已成为美联储的常规性政策工具。这些救市措施性质类似于一般商业银行的“表外业务”，即对美联储的资产负债表不直接产生影响，因此美联储在应对次贷危机的同时，保留了动用传统货币政策工具应对其他宏观经济目标的可能。此外，如果是美联储直接出资，其资金的最终来源将是通货膨胀税，这会导致通胀预期；而财政部直接出资，其最终资金来源为税收，并不会直接影响通胀预期。除了这些好处之外，与传统的货币政策相比，上述救市政策更为直接和有力。2008年4月22日，美联储通过贷款、拍卖等方式为商业银行提供500亿美元。从事后的效应来看，这些注资行动在初期均起到了提振金融市场信心、加速资金流动、缓解银行信贷体系紧张的积极效果。可是，伴随着房地产市场与次级抵押贷款的危机的一波又一波深入，这些积极效应根本无法抵挡全局恶化的颓势。这恐怕也是美联储不断降息、给金融市场注入流动性的直接原因。自2008年7月底以来美联储通过公开市场运营频频向金融体系大量注资，据统计，从2008年8月至9月17日，美联储就总计向市场注入短期和长期资金6632.5亿美元(其中1902.5亿美元为隔夜回购)。
另外，美联储从2007年9月开始，连续七次降息，目前利率已由4.75%下调至2%。2007年9月18日，美国联邦储备委员会（美联储）将联邦基准利率下调50个基点，由5.25%降至4.75%，与此同时将贴现利率同步下调50基点，由5.75%降至5.25%。这是美联储自2004年6月以来的首次降息，过去４年来，美联储已连续17次累计加息425基点。美联储减息50基点的结果出乎市场以及大多数经济学家的意料。这导致市场进一步解冻，但以牺牲部分美联储的抗通胀信誉为代价。通过注入流动性和降息，美联储为市场提供了“过桥融资”，从而帮助市场找到一个新的更低的均衡点。从此，美联储进入“降息周期”。 美联储2007年10月31日决定，将联邦基金利率即商业银行间隔夜拆借利率再降0.25个百分点至4.50，以应对信贷危机及可能产生的经济衰退后果。2007年12月11日，美国联邦储备委员会决定，将联邦基金利率即商业银行间隔夜拆借利率再降0.25个百分点至4.25%。事实证明，次级债危机并没有远去，美国经济面临衰退的可能性依然存在，全球金融市场走势令人关注。2008年1月30日美国联邦储备委员会决定将联邦基金利率即商业银行间隔夜拆借利率再降低0.5个百分点，从3.5%降到3.0%。 这是美联储为阻止经济衰退发生自2007年９月以来的第五次降息，使利率水平总计下降了2.25个百分点。这也是美联储继2008年1月22日紧急降息0.75个百分点之后仅一周多的时间连续第二次降息。2008年3月18日，美联储再次降息75个基点，联邦基金利率，即商业银行间隔夜拆借利率由3%下调到2.25%。国际金融市场动荡和美国经济进一步下滑，直接触发此次美联储降息。美联储2008年4月30日再次宣布降息，将联邦基金利率由2.25%下调至2%，“如果听任这次危机发展，那么会对宏观经济造成很大的冲击”，2008年10月7日，美联储主席伯南克说。伯克南称，随着近期经济数据和金融市况发展显示经济成长前景恶化，而通胀前景略有好转，“需重新考虑目前的货币政策是否适当”。一天之后，2008年10月8日，美联储便将基准利率下调50个基点，由2%降至1.5%。同时对贴现率进行了等幅调降。美联储在声明中称，“鉴于有证据表明经济下滑的可能增加而通胀压力减小，委员会方采取此行动。”美国联邦储备委员会于2008年10月29日决定，将联邦基金目标利率从现有的1.5%下调至1%，同时将贴现率相应下调至1.25%。这是美联储2008年10月的第二次降息，也是2007年年次贷危机爆发以来的第九次降息。联邦基金目标利率已降至2003年上一轮降息周期的底部。为了避免经济严重衰退，多数市场人士预期，美联储的低息政策将维持较长一段时间。美国太平洋投资管理公司(PIMCO)投资总监格罗斯在美联储此次降息后表示，美联储可能在一段时间内维持利率在1%。在2001年衰退后，美联储前任主席格林斯潘虽多次降息，但并未突破1%关口。上一次美国基准利率低于1%还是在上世纪50年代艾森豪威尔政府时期。但分析人士指出，现在美国经济形势的严峻程度要远远高于2001年衰退期。前美联储理事格拉姆利(Lyle Gramley)和美联银行首席分析师西尔维亚（John Silvia）一致预期，美联储2008年12月将可能再度降息以支撑经济。格拉姆利称，经济转弱迹象已经出现，而且自2008年9月中旬以来，金融海啸已经席卷金融市场，这些情况都不利经济前景。2008年12月份的美国经济数据可能很难看，所以即使美联储12月再降息0.5个百分点，他也不会感到诧异。虽然零利率是可能选项，但格拉姆利认为除非绝对必要，否则美联储不会希望走到这一步。西尔维亚指出，美联储强调经济走弱和消费支出萎缩，其实就是明言经济已经步入衰退。原材料价格回调让美联储松了一口气，通胀已不是近期急需关注的问题。西尔维亚称，如果经济进一步转弱，美联储就可能在12月进一步降息0.25或0.5个百分点。届时该央行利率就可能打破1%的历史新低纪录。
二是单独救援。2008年3月16日，由美联储向摩根大通银行提供290亿美元贷款，以“跳楼价”收购贝尔斯登资产。2008年7月11日，美国联邦政府接管IndyMac银行。2008年7月23日，美国国会通过议案，内容涉及救助包括美国两大住房抵押贷款融资机构——“房利美”和“房地美”，以及深陷次贷危机的美国房奴，救市总额达3000亿美元。美财长保尔森认为“两房”规模庞大，与金融系统关系密切，任何一家跨掉都会导致美国以及全球金融市场的大动荡。2008年9月7日，美国政府宣布接管“两房”，以避免更大范围金融危机发生。9月16日，在美国财政部的支持下，美联储动用在1929年股市大崩盘之后获得的特别授权，授权纽约联邦储备银行向陷于破产边缘的美国国际集团提供850亿美元紧急贷款，该贷款期限为12个月。美国政府仿照接管“房利美”和“房地美”的模式正式接管这家全球最大的保险巨头。2008年9月21日，美国联邦储备委员会(Fed)批准了摩根士丹利和高盛集团从投行转型为传统的银行控股公司。2008年9月25日，美国储蓄管理局关闭华盛顿互助银行，指定美国联邦储蓄保险公司(FDIC)将之托管。
三是大规模的系统救援。美国国会2008年9月25日就布什政府提出的7000亿美元大规模金融救援方案达成原则一致。这项金融救援将给予美国政府在未来两年购买金融机构不良资产的广泛权力，同时还将把美国国债最高法定限额从现有的10.6万亿美元提高到11.3万亿美元，以便为实施救援方案留下资金空间。美国素来标榜自己是自由市场经济，但随着次贷危机向纵深发展，房利美、房地美、雷曼兄弟、美国国际集团等众多金融巨头倒下，市场信心濒于崩溃。因此，美国政府此举也是迫不得已。
此外，美国政府还推出了大规模减税计划等措施提振美国经济、削弱次贷危机影响，布什政府于2008年2月推出一项为期两年，总额达1680亿美元的经济振兴法案，大规模向美国家庭退税。这一举措令美国第二季度国内生产总值(GDP)意外大幅增长3.3%。另外，美国政府还推出了限制裸卖空等一系列措施稳定资本市场。在美国2008年9月19日采取禁止卖空股票措施后，法、英、德、荷兰、爱尔兰、澳大利亚、瑞士等国也相继跟进禁止沽空。
从迄今事态来看，美国政府的救助是有选择的：从对象而言，选择救助有外部性的商业银行和保险公司，而对影响面较小的独立投资银行相对放手；从时机而言，大规模的救助选择在被救助机构股价已经“跳水”之后实施，投资者承担了相应的损失，政府承担的市场风险得以适当降低。
7000亿美元的金融救援方案一波三折终被通过
美国财政部、美联储和国会在2008年9月18日的一次会议中，谈论一项新立法以启动美国历史上最大规模的一次救援行动。这项救援行动如果被通过，将会直接动用美国纳税人难以估量的钱从私人金融机构手中买入正在贬值的金融资产。2008年9月20日，美国布什政府向国会提交了一项总额达7000亿美元的金融救援计划，要求国会赋予政府广泛权力购买金融机构不良资产，以阻止金融危机加深。这是上世纪30年代“大萧条”以来美国最大规模金融救援计划。布什9月20日在白宫发表讲话透露，刚开始的时候他并不愿意动用纳税人的金钱来实施大规模金融救援，他当时第一个直觉是希望借美国金融市场的自我运行机制来慢慢弥合。但连续几天和专家商谈时听到专家的报告，使他意识到问题的严重性，他因此决定采取大胆的行动。布什认为，如果不采取主动措施，美国的金融市场将继续承受巨大的风险，只会造成大量就业者失业，大幅降低个人退休收入，住房资产价值进一步缩水，新批的房贷、车贷和大学学费借贷资源干涸。布什承认，政府采取如此大规模的市场干预行动不仅是前所未有的，也是有风险的。但他指出，如果政府不采取行动，其结果可能是付出更大代价。9月23日，美国财政部长保尔森和美联储主席伯南克敦促国会尽快通过7000亿美元的大规模救市方案。9月24日晚，美国总统布什向全美民众发表电视讲话，呼吁民众支持联邦政府9月20日提交的一项总额7000亿美元的金融紧急救援计划。据说，“这是布什自2002年以来首次在黄金时段就经济问题向全国发表电视讲话。”9月25日下午，共和党众议员突然丢出一份不到一页的“替代方案”，计划让银行为难以消化的不良资产购买保险，替换7000亿美元收购坏账的做法。会后，近乎绝望的美国财长保尔森走到民主党的重要人物之一、众议院女议长佩洛西面前单膝下跪，请求她的党派不要像共和党一样撤销对该法案的支持。中国人说：“男儿膝下有黄金。”财长这一跪，尽管是单腿，我当时看到消息后的第一反应是，7000亿有戏唱了，这一跪就是戏眼。25日下午，共和党众议员突然丢出一份不到一页的“替代方案”，计划让银行为难以消化的不良资产购买保险，替换7000亿美元收购坏账的做法。会后，近乎绝望的美国财长保尔森走到民主党的重要人物之一、众议院女议长佩洛西面前单膝下跪，请求她的党派不要像共和党一样撤销对该法案的支持。中国人说：“男儿膝下有黄金。”财长这一跪，尽管是单腿，估计7000亿有戏唱了，这一跪就是戏眼。
美国国会两党一周多来就布什政府提交的救市方案提出修改意见，进行紧张辩论和磋商，于10月28日就总额达7000亿美元的救市方案的细节达成一致。这份方案有下列要点：1、7000亿美元将分阶段由国会授权使用。首次授权的2500亿美元在方案得到国会批准付诸实施时即可使用，另外1000亿美元可以在总统认为必要的时候使用，其余的3500亿美元则必须经国会审批后才能使用。2、符合条件的资产包括在2008年3月14日或这个日期之前发放或发行的住宅或商业抵押贷款及其相关金融工具，其他金融工具可在通报国会并与美国联邦储备委员会协商的前提下被包括进来。3、财政部拥有自行决定购买资产方式的权力。4、外国中央银行或者外国政府所有的机构不能参与此方案。5、政府将持有获得政府救援金融公司的部分股份，以便纳税人能够在这些公司重新站稳脚跟之后分享它们的利润。政府所购买不良资产少于1亿美元的公司除外。6、如果获得政府救援的金融公司最终倒闭，政府将是利益受到最大保护的投资者之一。7、国会创建一个拥有监督权的小组，财政部部长将定期向国会议员报告方案的进展情况。8、在财政部持有某家公司股份的情况下，该公司高级管理人员的薪水和福利水平将受到限制。 9、在政府购买某家公司超过3亿美元不良资产之后，受雇担任该公司高级管理人员者不符合获得“黄金降落伞”（在失去这份工作后获得经济上的丰厚保障）的条件。10、允许美联储从10月1日开始支付银行储备金利息，为缓解信贷紧缩提供又一个手段。11、要求就“按市场计价法会计标准” 的影响进行研究。12、联邦政府可以停止根据这份方案购买的住房贷款的丧失抵押品赎回权程序。13、除这份方案以外，财政部将考虑实行替代的保险计划，即为公司问题贷款提供保险，并获得公司股份。14、如果这份方案实施5年后政府仍然亏损，财政部将拟订计划，对获得政府救援的公司征税，以补偿纳税人的损失。
金融救援方案因为涉嫌政府拿纳税人的钱给投机者埋单遭到许多民众的反对。政府救援，用的是老百姓的钱，所以美国一半以上的民众不愿意用自己纳税的钱来为企业家们的错误买单。一些国会议员则认为，美国政府现在是为华尔街大亨埋单，却对普通美国人的损失视而不见，这种忽视“道德风险”的行为将加剧市场的投机风险，为新的危机埋下隐患。众议院金融服务业委员会主席巴尼·弗兰克说，该计划只让一些金融从业者直接受益，“我们应该讨论一下那些非私有领域的民众的受益情况”。共和党在美国参议院预算委员会(SenateBudgetCommittee)任职的最高官员、来自新罕布什尔州的参议员贾德·格雷格(Judd Gregg)就认为，估测房地美和房利美的长期前景如同“在黑屋子里扔飞镖”，谁也不知道代价会有多高。他还表示，新总统的各种新提案都会受到财政拮据的限制，而“两房”会令这种情况更加恶化。因此，保尔森不过是这样的一个盲目的掷飞镖人，然而，这一掷却是7000亿，而且是将美国经济与美国纳税人同时放在赌盘上。
2008年9月29日，不顾总统乔治·布什和国会两党领导人苦苦恳求，美国国会众议院以228票对205票的投票结果，否决了布什政府提出的总额为7000亿美元的金融救援方案。事情的发展，正如佩洛西对下跪的保尔森所说的那样：“我想要告诉你的是，不是我，而是共和党在阻止通过金融救援计划。”保尔森当时叹气道：“我知道，我知道。”9月29日的投票结果，估计差点让布什和保尔森一齐背过气去。白宫发言人托尼·弗拉托(Tony Fratto)说，总统布什对众议院未能通过救市方案感到“非常失望”。弗拉托说，毫无疑问，美国正面临严重危机，必须得到解决。“显然，我们对这个结果非常失望”。他说，布什当天晚些时候将与政府经济官员会面以确定下一步措施，并将与国会领导人保持接触。布什说：“我们提出了一项计划，这项计划很宏大，因为我们面临的问题很大。”他发誓将继续努力找到办法以帮助美国经济。
美国政府7000亿美元救援方案的本质说来也简单，即由政府出面将那些垃圾般的金融衍生品成吨成吨的买下来，这些金融衍生品原先是各大投行盈利的法宝，可忽然之间就成了金融病毒，由于大家都不想要，因此价格一落千丈，华尔街的投行基本上都采用20-30倍的金融杠杆，即本金只有一块钱，却借来近三十块钱去赌博，因此只要价格有5%的下跌，那么不仅自己的本金全没了，借来的钱也保不住了。而现在，这些金融衍生品的价格普遍下跌了80%（还没有成交量），所以想不破产都很难。政府拿着这7000亿美元去市场上把那些没人想要的东西照单全收，按照现在的价格至少可以买下35000亿美元以上的金融衍生品（假设全部动用的话），要知道这些东西原本是按照全价计入公司账面资产的，因此即使美国的救市计划得以通过，这些华尔街金融机构也将遭受重创，至少其净资产将大幅缩水，但好歹他们都能拿到救命钱，因此保存自己是有可能的。这同时也说明了，这场金融危机还将延续很长一段时间，华尔街不再是以前的华尔街了。即使救援方案最终得以成功，但其带来的长期心理伤害不容被忽略，美国的纳税人对此非常不满，他们也确实有理由生气，因为华尔街在大把大把赚钱的时候，钱都放到自己口袋里了，而他们亏钱的时候，却要所有人一起来承担损失。倘若纳税人不再相信假想的自由市场奇迹，不再相信金融体系，不再相信美联储和财政部，那也没什么好奇怪的。美国国会第一次投票否决了救市提案就有这层原因，议员们不得不考虑到选民的意愿。
反对美国政府金融救援方案的一个最为主要的原因是，围绕维护自由市场经济体制而展开的斗争。大家知道，7000亿美元救援方案一出，美国一百多位经济学家包括诺贝尔获得者在内，公开联名向国会写信表示强烈反对，其原因就是认为，大规模政府干预是在颠覆自由市场经济体制，是对市场经济自身规律的破坏，长远看将给美国经济造成长久损害。这也是许多议员投反对票的原因之一。自由市场经济不允许国家和政府从事主要的经济活动。这是经济自由主义者数百年来的主要信条：经济活动应当由私人来办，通过自由市场的交易可以得到最大的效率，同时也可以锻炼公民。而政府管理经济总是效率不高，而且更容易腐败。自由放任主义者坚信，自由市场经济可以解决主要的经济问题，甚至自身就可以形成自发的秩序，从而最终规约市场的运作。
美国民主、共和两党总统候选人奥巴马(BarackObama)和麦凯恩(JohnMcCain)9月30日分别给总统布什打电话，敦促他尽快打破政府与国会在救援方案上的僵局。两位候选人一致向布什建议将家庭和小企业的联邦存款保险金额从目前的10万美元提高到25万美元，以争取更多议员支持政府提出的7000亿美元救市计划。奥巴马对布什说，他相信此举将扩大支持救市计划的议员人数。麦凯恩在与布什通话时还建议美国财政部动用其手中掌握的数额达2500亿美元的外汇稳定基金来参与救市行动。白宫方面称，两名候选人与布什的通话都“非常具有建设性”。
不管怎样，由美国次贷业务引发的金融危机，已经破坏了整个金融市场的价格体系，无论是房地产市场、股市还是债市，金融资产价值的严重缩水已经导致了投资银行、商业银行、保险公司等金融机构资产状况严重恶化，接二连三的破产和接管事件打破了“大而不倒”的神话，引来了更为严重的流动性挤兑的大众“羊群效应”和金融机构争抢和收缩流动性的“惜贷”行为。出于稳定金融体系和保持美元在国际货币体系中的霸权地位的目的，美国政府不遗余力采取增强流动性的做法来维持市场和金融机构的正常运转能力和恢复大众的信心。可是，被贪婪的华尔街和正义感的参众两院挤在中间的布什政府，真正遇到了前所未有的挑战。一旦他们失去救援的最佳时机和整个市场对金融体系的信心，那么多米诺骨牌效应的扩大将会把美国经济送到崩溃的边缘，使华盛顿今后救援的成本不断增加，效果不断衰退。
当然，布什政府已经对此事明确表态，声明要继续全力以赴加强救市努力，新修正的的救援方案把纳税人的利益考虑进去了，扩大了救援的规模。救援方案修正案中附加的减税法案包含一套颇受企业欢迎的企业税务优惠，也附加了让2000多万中产阶级纳税人免缴另计最低税(alternative minimum tax，简称ATM)的条款，预计共耗费1100亿美元，并赋予联邦存款保险公司(FDIC)权力，把每个银行储户在银行倒闭时，所获得联邦存款保险的理赔额上限从10万美元提高到25万美元。这一系列新举措，不仅在 10月1日得到了参议院压倒多数的支持，而且，在当前世界经济格局失衡的现状下，也得到了各国政府和美国各阶层人士的赞同——他们在赞赏美国决策机制对事件处理中表现出来的“公平性”和“严肃性”的同时，也希望美国政府能尽快控制住这场风波的升级、蔓延及其危机对实体经济所产生的严重的危害性。
美国国会众议院预计当地时间10月3日就新修订的金融救援方案投票表决。总统乔治·布什10月2日再次力捧这一方案，向众议员们大声疾呼：好多人在看着你们呢！布什表示，美国众议院议员应听取民间的呼声，并“必须批准”7000亿美元的大规模金融救援方案。“这一问题已经超出华尔街和纽约，正影响勤劳工作的人，”布什说，“他们担心存款、工作、房子，担心自己的小企业。众议员必须听听这些声音，通过方案，我们才能让商界恢复信心。”布什15天内14次呼吁：众院“必须批准”救援方案。
布什政府提交的救援方案经历了十五天、三次投票、几易其稿、几经波折和反复，终于在10月3日扫清了所有“障碍”。10月3日，美国国会众议院以263票对171票的投票结果通过修改过的金融救援方案，为该方案付诸实施完成了关键的一步。早已迫不及待的总统乔治·布什随即将之签署生效成为法案。这对于倾尽全力推动救市方案的布什政府来说，无疑是一个值得高兴的事情。据美国媒体报道，如果将附加内容包括在内，这份救市方案的总金额实际已经扩大到了8500亿美元。10月3日，布什总统除了赞扬众议院当天通过救援方案，称该方案对帮助美国经济抵御金融风暴意义重大外，接着的一句话非常耐人寻味，他说，他信仰自由市场制度，认为政府只有在必要的时候才进行干预，这份救援方案代表了政府为缓解不断扩大的信贷危机所采取的“决定性行动”。
现在看来，美国人终于明白了救市也要“自力更生为主”这个道理。据悉，由布什政府提出的救市方案比起曾经被众议院否决的方案有一些修订内容，其中包括延长一些企业和中产减税措施，以及将联邦保险存户保障金额由10万美元增加到25万美元，以获得更加广泛的公众支持。另外，美参议院投票表决的救市方案总额从原来的7000亿美元提高到了8500亿美元。对美国来说，既然自救的“为主”角色已经开始确立，那么，国际救市的“为辅”角色也因此会有更多的用武之地。
7000亿金融救援方案是良药还是麻药？
金融救援方案能否奏效，成为美国和世界关注的焦点。如果它能奏效，那么金融市场的多米诺骨牌效应将终止，市场信心恢复，金融企业也将赢得盘整时间。
从美国政府本身救援成本看，7000亿美元这笔巨款不可能由美国政府、也就是美国纳税人承担太多。久经金融市场动荡洗礼、掌握国际储备和清算货币的美国政府最终将通过出售自身所持债权，或者发放国债来为救市埋单。经济学家估计，美国外债规模将因此被拉高至占GDP的百分之七十以上。无论是直接发行货币还是发放国债，成本可能都由全球买单，特别是美国的债权国买单最大。也许在美国政府看来，7000亿美元救援成本是划算的。政府的基本逻辑是假设政府出手或可稳定金融市场，而如果不救助，市场就有可能对经济造成更大的损害。更乐观的假设是，如果救助时收购的不良资产在形势稳定后有升值空间，则政府还可以获得回报，似乎纳税人的钱花得“物有所值”。不过，说到底，这是一次“两害相权取其轻”的行动。
股神巴菲特十分看好金融救援方案，逆市出手50亿注资高盛，表现了对金融企业以及政府救援措施的信心。还有经济学家指出，相对于5000亿的政府赤字，无论此次救市有何亏损，都算不了什么。赤字已经很大，为什么还要害怕为了美国利益的一掷千金呢？布什在警告美国人民的同时，亦强调政府救援的崇高性。他指出，这不是对几家公司的救赎，而是在挽救美国经济，而且也不会令政府背上更多的财政包袱。克林顿和卡特政府财政部的高级官员、设计1979年克莱斯勒贷款计划的罗格·阿尔特曼(RogerAlt-man)说，从政府对公司的救援历史来看，美政府总的来说没有赔钱。美国政府曾于1989年开始的对存贷款行业的救援是其中规模最大的，最终花费了近5000亿美元。其它政府救援都带来了盈利，其中包括1971年向LockheedAircraftCorp.提供的2.5亿美元贷款担保、1979年向克莱斯勒公司(ChryslerCorp.)提供的12亿美元贷款担保以及2001年向航空业提供的超过60亿美元的现金和贷款。阿尔特曼认为，AIG的救援结构可以通过类似的方式保护联邦政府。虽然美国正处在“危险的金融环境”中，但是阿尔特曼表示：“经过这一过渡期之后，联邦政府最终完全有可能获得偿还。”
应该说，美国政府力量如此深入地介入经济体运行，是二战结束以来所绝无仅有的。当年“罗斯福新政”的出台和实施，既有被迫对当时主流的“洛克菲勒式”的资本主义原始生产关系进行调节的因素以应对大萧条，也是迫于二战期间整个国家进入战争动员机制的需要。而在这以后，美国则逐渐放松了政府管制，对内以一整套新古典主义的经济政策去推动和刺激自由竞争，对外则构建了完整的以布雷顿森林体系和关贸总协定为代表的全球经济运行规则。通过国际货币基金组织、世界银行和国际清算银行等机构推行自由贸易和全球化，在这过程中最终完成以美元为全球流通结算手段的货币金融体系的筑造。因此，几十年来，反对政府干预经济的“华盛顿共识”一直是美国的核心意识形态，美国从中获取的利益无穷无尽。
但是并非说，美国政府对经济运行从来是无所作为的，美国政府对资本市场的监管一向以严厉而闻名，美联储作为商业银行的“最终贷款人”的角色也一直充当得十分到位，而克林顿政府对“信息高速公路”产业崛起的推动力度之大，更是被人所津津乐道。因此，美国政府在自由竞争的大旗下，从来没有放松对经济运行的介入，只不过这种介入更多的是以引导和监督的形式来完成的。所以从这个意义上说，当美国出现由于深刻经济结构缺陷引发的金融危机时，由政府出面采取措施来阻止和延缓危机的蔓延和深化，我们认为，是必要的，也是及时的。
新版本的救援方案的一大变化，就是加入了一项为期10年、规模达1505亿美元的减税方案，包括降低替代最低税额和实行研发抵减应税收入等。虽然这使该计划的直接受益者范围从之前的金融机构扩大到了非金融企业，为法案的通过赢得了更多的支持，但也将令本已吃紧的美国联邦财政雪上加霜。新法案还将联邦存款保险金额的上限由目前的10万美元提至25万美元。根据美国联邦法律，如果银行倒闭，政府将负责赔偿储户的存款，上限是10万美元。这一上限过去20多年来一直未上调过。此次调整意味着，万一出现银行破产，将有更多的储户可以享受“保本”权益，这将在很大程度上避免出现挤兑现象。但是，上调存款保险上限可能需要美国联邦存款保险公司（FDIC）收取更高的费用，而为此埋单的可能是眼下苦苦挣扎的银行业。FDIC的存款保险基金已达到了有史以来的最低水平。截至2008年第二季度，FDIC为约4.5万亿美元存款提供保险，而按100：1的投保费率，其手头实际的保险基金只有450亿美元。因此，可能会有另一种选择，就是暂时减免银行向FDIC支付的保费，让财政部先来垫付，这无疑又加重了美国政府的赤字压力。此外，救援方案修订中颇具争议的一点是，美国证券交易委员会（SEC）是否有权暂停实施市值计价会计准则。根据这一会计准则，公司必须依据市场价格来评估资产和证券价值。而来自两党的数十位众议员之前已联合致信SEC主席克里斯•考克斯（Chris Cox），要求立即暂停市值计价会计准则。
美国智库机构经济政策协会（Economic Policy Institute）的资深经济学家杰里德.伯恩斯坦（Jared Bernstein）指出了救援方案面临的难点：如果以最低的价格购买那些摇摇欲坠的抵押贷款相关证券，可能会伤害到本应受到救助的公司；但如果政府出比较高的价格，这些证券又可能砸在纳税人手里卖不出去，最终只能亏本出让。美国独立社区银行家协会(Independent Community Bankers of America)总裁兼首席执行长法恩（Camden Fine）称，救援方案非常模糊，其即将开始实施着实令人担忧，财政部官员怎样解读这一方案对整个金融系统的运行至关重要。他表示，制定救助细则才是最核心的一环。金融救援方案也受到美国经济学界的质疑，包括2000年诺贝尔经济学奖得主詹姆斯•赫克曼(James J Heckman)等123位经济学家联合署名的《致国会两院公开信》中明确批评保尔森方案缺乏公平性，认为该方案是在用纳税人的钱补贴投资者。那些为了利益铤而走险的投资者也必须承受损失才行。即使不救援那些自己决策失误的投资者和机构，政府也能确保金融业正常运行，向可信的借款者发放新的贷款。信中还指出，金融救援方案在许多重要问题上含糊不清，并且质疑它长远上会削弱美国资本市场。
针对诸多对金融救援方案的质疑，美国总统布什10月４日在得克萨斯州米德兰访问时坦诚地表示，美国政府大规模金融救援计划不会产生立竿见影的效果。布什说：“通过采取这些措施，我们将开始使美国经济走上复苏之路。尽管这些措施将发挥效用，但实施过程需要时间。”他还说：“救援计划带来的好处不会即刻显现出来。联邦政府将仔细而谨慎地实施这一救援计划，确保纳税人的钱被合理使用。”布什表示，金融救援计划的最终花费将“远远低于”7000亿美元，因为随着时间的推移，银行不良资产的价值将逐步回升，美国政府最终有望收回绝大部分收购这些不良资产的支出。
随着金融危机持续恶化，美国政府正在考虑新的救市“狠招”。华尔街引发的全球金融海啸破坏力越来越强，美国财政部开始考虑直接入股多家美国银行，以恢复美国信贷市场的信心。美国财长保尔森2008年10月8日发表讲话说，在动用最高7000亿美元收购银行业坏账的同时，不排除将陷入困境的银行收归国有的可能性。作为7000亿美元救援方案的具体举措，美国总统布什10月14日宣布，美国政府将动用其中的2500亿美元直接购买金融机构股权，以此快刀斩乱麻的方式促进金融市场恢复正常运转。无疑，美国政府此举是一项“国有化”举措，违背美国此前奉行的自由市场理念。但愈演愈烈的金融危机使美国政府已没有太多选择。
其实，我们仔细分析，美国政府的金融救援方案还是存在重大缺陷，无论是其收购金融机构不良资产还是政府注资而实行金融机构国有化的方案，都忽视了关键的时间因素，如果不及时修正，整个救援行动可能无法及时有效地在危机进一步恶化前化解信用紧缩局面，进而避免一场大衰退。不可否认，美国以及欧洲的金融救援行动是非常强力的，但信用紧缩仍在持续，危机向更糟糕的场景演化风险正在上升：越来越多的企业因为无法获得借贷资金而陷入违约境地，甚至产业经济因资金链断裂而触发破产潮的风险正在逼近，最终会导致经济陷入衰退周期，而金融机构也将因更大规模的坏帐而遭受更重的打击。
时间是关键，而要赢得时间，美国政府的救援方向需要转向，必须改变无视民间资本利益和抑制民间资本参与救援积极性的做法，转而全力鼓励民间资本通过市场化的方式对金融机构注资。美国政府应该发出积极的信号，保证民间资本在参与救援行动中不会因任何金融机构国有化或政府接管而遭受损失，推动一场全面和协调一致的金融系统注资行动，使得整个金融系统资本全面增强，才能以最快的速度稳定信心，及时化解信贷紧缩局面。靠政府单打独斗，或者零打碎敲的资金注入均无法获得根本性转机，只能将投入的资金白白消耗掉.
目前金融危机的影响主要集中在金融系统内，但正在向实体经济扩散，趁现在还来得及，美国政府需要作出决断。信用紧缩的加深正在抑制企业的商业活动，如果形势不能很快改变，因资金链断裂产业破产，大量人员失业和经济衰退的局面就会逼近，金融机构反过来将受到更大打击。这是一个链式反应，一旦触发将基本上没有力量可以令其停下。金融救援方案只是减轻了金融危机的破坏性，但没有办法从根本上遏制这场金融风暴。
因此，美国政府的金融救援不能光停留在向市场注入流动性，防止典型的金融机构大面积破产，以及与之进行资产置换等“表面文章”上，要进一步触及金融危机的本质所在。如果说，上世纪七八十年代世界经济的“滞胀”是由于与黄金挂钩的美元和飞速发展的全球贸易的结算需求的矛盾所引发，那么，今天的危机，则是包裹在过度的消费能力，凭借美元在全球发行通货的特权，来吸纳全世界过剩的生产和供应能力这一深刻的悖论的内核当中。不解决这一悖论，任何救援最终都是无济于事的。因此，目前，金融救援方案只是给病入膏肓的经济注射了一剂“麻药”，痛源并没有解决。彼得森国际经济研究所资深分析师、国际货币基金组织前首席经济师西蒙·约翰逊说：“美国显然正步入，按最乐观的说法，一次相当严重的衰退。它投入7000亿美元所得到的只是一张‘创可贴’，而非解决办法。”美国政府需要的是“灵魂深处爆发革命”，而这一革命将直接危及现有全球货币金融体系。美国政府非不能也，实不愿耳。
美财长保尔森2008年11月12日表示，美国上月出台的7000亿美元救援方案的用途将有所改变，他表示财政部将正式放弃最初从金融机构购买问题资产的方案。他说，尽管政府将继续投资于这些企业，但现在的重点是解救陷入困境的消费者。保尔森说，之所以作出这一转变，是因为美国政府经仔细评估后认为，在目前市场情况下，购买银行不良资产并不是稳定金融市场最有效的方式。他强调，财政部和美联储将对这一问题继续予以关注，并探讨究竟采取何种方式才能加强美国金融体系和缓解信贷紧缩局面。保尔森2008年11月12日在财政部的讲话中说，消费者融资市场目前面临的困难最大，融资成本大幅攀升，新的贷款发放活动已接近停顿。他表示，政府会继续向金融机构注入现金，但也会努力增加学生贷款、汽车贷款和信用卡的供应量，并且进一步防止止赎案比例的上升。保尔森的举措标志着财政部救助方案的第二阶段正式拉开帷幕，而距离新政府上任仅剩下几周的时间了。财政部越来越关注消费者获得信贷的难度，由于最近的金融动荡，这项业务一直面临压力。消费者支出是经济增长的要素，不过现在为购买轿车、房屋和各种分期付款而申请信贷的途径却几乎枯竭。随着关注重点现在转向消费者，保尔森称，财政部和美联储正在协作制定一项信贷安排，可能会鼓励投资者购买信用卡、贷款或甚至抵押贷款支持的证券。
目前，全面评判美国政府此番大规模金融救援方案的效果和影响为时尚早。福音还是灾难？这个问题不好回答，不过有一点能够确定，无论成功与否，美国弥补了金融系统中的漏洞，世界的经济与金融格局将有所改变，而这对全球未必不是一件好事。
①短期标售工具(Term Auction Facility，TAF)为美联准会(Fed)针对次贷风暴新创的贷款机制，在贴现窗口下向合于资格的金融机构提供抵押贷款，利率则由竞标过程决定。主要有以下特点：第1项，抵押品范围扩大，让银行能够将最近大幅贬值，卖不出去担保债权凭证(Collateralized Debt Obligation；CDO)拿来贴现窗口换钱。第2项，利率由拍卖决定，Fed每次提供定额资金(首次为200亿美元)，使得利率更接近金融市场的预期和需要。第3项，提供资金都是短天期，偿还期限为28~35天。