2007年是我国改革进入全面与深度推进的关键一年。城市与农村、东部地区与中西部地区、高收入群体与低收入阶层等之间的差距越来越引人注目，这些深层次问题的有效解决必须继续依靠深化改革才能化解已成为大家的共识。在此共识下，2007年1月19日于北京开幕的第三次全国金融工作会议是继1997年和2002年之后的又一次重要会议，将会对我国金融改革的未来走向产生不可估量的影响，特别是对农村金融改革的再次启动做出的新设计能否达到改革者的预期目标？能否通过这次农村金融改革新的制度安排真正解决城乡之间的差距，实现经济均衡、可持续发展？大家都拭目以待。当然，这些问题都是悬而未决的，需要时间去验证的。正因为如此，本报告对2007年我国农村金融改革的小额信贷发展预测做出梳理，希望能起到抛砖引玉的作用。
一、我国小额信贷发展历史的经验总结
我国最早是在1993年9月由中国社科院农村发展研究所杜晓山先生正式引入孟加拉国的GB模式（即小额信贷模式），随后经政府同意在我国河北省易县开始了扶贫试验活动，同年茅于轼先生也在山西临县开展扶贫性的小额贷款试点。1994年4月，国家发放了第一批31户的小额贷款。以后又零星在河南省的虞城和南召县及陕西省商洛地区的丹凤县开始了试验。在此之前，一些国际机构如1981年联合国妇女发展基金、1989年联合国人口基金、90年代初的香港乐施会等先后相继在我国某些地方与地方组织一起合作展开小额贷款推广计划，但当时反响平平并没有得到高层政府和个人的足够重视。1992年，国务院扶贫办组织考察团到孟加拉格莱珉银行进行过实地考察，也写了调查报告，但仍然没有得到重视。之所以我国在1993年之前未对小额信贷引起关注，是因为政府并没有完全从计划经济时代的政府管理职能转向市场经济的市场监督职能。尽管中央在1992年的十四大报告中明确提出建立社会主义市场经济体制是以后的根本发展方向，但计划体制下政府那种无所不包、无所不管、无所不能、无所不全、无所不及的“全能政府”的思维惯性不可能会积极肯定非政府组织（NGOs）和国际机构对扶贫的正面意义。
1995年开始，联合国开发计划署（UNDP）和中国国际经济技术交流中心在全国17个省的48个县（市）推行以扶贫等为目标的小额信贷项目。随后开发计划署和其他国际组织还在其他地方开展小额信贷项目的推广，以下是1980年~2005年之间国际机构和我国一些组织在中国发展小额信贷的情况表（见表1：中国小额信贷发展情况表,已略,由于图表无法显示）。
从下表1的数据中可以知道，我国政府在80年代及90年代初基本上完全忽视了小额信贷在扶贫方面的积极意义，远不如国际组织推广它的积极，即便在90年代中期推广的小额信贷在后来的扶贫地位中仍然没有发展到占据主导的程度，可以折射出我国政府在借鉴世界扶贫经验的认识上仍然停留在以政府为主体、财政为手段、民间为辅助的简单层面。当然，这些数据并不是很全面，另据相关数据表明，全国最多的时候有300多个小额信贷试点，各个省都有，大部分开始都很成功，但是到现在硕果仅存的不多了，大部分都关闭了。大有“星星之火，可以燎原”之势的小额信贷突然间夭折的原因有很多，流传最多的版本就是政府怕这些迅速壮大的“亦官亦民”类小额信贷试点大量非法集资而扰乱正规金融的秩序被取缔。据权威部门最新统计显示，中国农村地区金融资源严重不足，农民缺乏融资渠道。截至2005年末，全国银行业金融机构存贷比为69.02％，而县以下为56.3％，城乡人均贷款余额相差10倍多。尤其是中西部地区问题更加突出。据研究人员观测，在大多数小额信贷试点被取缔之前，农村金融的资源缺乏现象还是得到一定程度上的缓解，得益于小额信贷在调节农村金融资源的有效配置方面发挥了重要作用。之所以国家取缔小额信贷试点之后的农村金融资源的匮乏更加严重，是因为一方面小额信贷从地上转入地下后发挥的作用远非昔日，另一方面农行、农发行、农村信用社等农村金融机构逐步大量地退出了农村市场转向了更高回报率的城市相关行业。造成这种现象的深刻原因在于政府对待小额信贷出现的社会问题上采取了“一刀切”的管理办法，并且要求农村金融机构既要扶持农村、农业、农民的发展，又不能以商业化盈利的运作模式去做的管理政策。但这种“既想让马儿跑又不让马儿吃草”的政策怎么能够解决资本天然的逐利性和公益性之间的冲突呢？当然，政府采用“一刀切”的管理办法是很省事，但伤害了农民的根本利益；政府出台了看上去很美的政策，但又不能解决实际的问题，这些政策和管理办法成为了农村金融发展严重滞后的硬伤。本报告从上面小额信贷在中国发展历史的简单回顾总结的观点是：政府应该摒弃这些有利于政府管理但有损行业长期发展的简单管理办法，而且需要大量吸收国外开办小额信贷成功的管理经验为自己所用，要相信民间组织、国际援助机构和自由市场的巨大能量，多建设制度平台，少行政干预。
二、我国小额信贷发展的新理念
小额信贷最初是由孟加拉国的穆罕默德·尤努斯为了扶持贫困人口发展创建起来的，这就很容易导致大家的一个认识误区，以为小额信贷是包治扶贫百病的灵丹妙药。当然，小额信贷在国际上取得的扶贫效果的确不错，这个已为各国效仿小额信贷所建立的扶贫组织和世界权威机构所认可，包括像瑞典皇家科学院诺贝尔和平奖评审委员会在内，所以穆罕默德·尤努斯也获得了2006年诺贝尔和平奖殊荣。问题也来了，每个国家具有不同的文化习俗、政治制度、地理特征、经济状况、战略目标等因素就必然导致每个国家在利用小额信贷模式扶贫时必须正视自己的特殊之处，而且在实施小额信贷时绝不能生搬硬套别国的条条框框，但我们也应该看到别国有借鉴意义的经验。综合世界其他国家的小额信贷发展模式和我国以前发展小额信贷时积累的经验，在对待小额信贷新一轮创新开发时，应该需要这样的新理念。
1）、不能单单把小额信贷限定在扶贫这个特殊的目标上，认为小额信贷只能发放给贫困群体，这样会把小额信贷拖入一个越来越窄的境地，单一的目标不具备提供多样化信贷产品的能力，也可能使机构无法可持续发展。有些贫困群体也不可能接受一次或几次小额信贷就能够彻底脱离贫困，他们可能更多的需要持续的信贷产品跟踪服务才能创造更多的社会财富，最后真正脱贫致富。这里的机构可持续发展一方面涉及到成本如何覆盖的问题，另一方面关乎利率该不该市场化的问题。成本覆盖包括资金成本、不良贷款、损失贷款的核销等，在此基础上还要有赢利才能有激励。另外，据孟加拉国的尤努斯反映的情况而言，格莱珉银行的利率实际上是低于孟加拉中央银行设定的利率仍然可以赢利，所以尤努斯主张利率可以不市场化。但我国以前从来没有对小额信贷实现过真正意义上的商业化运作，或多或少带有政治性质，若完全商业化的操作上到底需要多高的利率还有待摸索，在我国的法律规定是农村信用社不能超过央行基准利率2.3倍（曾经国家也开过口子，有些地方可以大于这个倍数但不能高于4倍），这个规定是否与小额信贷能够赢利的实际利率相冲突还需要研究。
2）、小额信贷不仅可以连接贫困群体，而且可以向微型企业和非贫困人口伸出橄榄枝。根据世界各国，特别是亚洲地区和拉美地区扶贫经验的反馈信息来看，如玻利维亚阳光银行(Bancosol)和印尼人民银行（BRI）的乡村俱乐部（UD）的借贷群体主要是非贫困群体，而且玻利维亚阳光银行是面向城市而非农村的微型企业和非贫困群体。它们的运作方式也是继孟加拉格莱珉银行（GrameenBank）之后被公认的成功典范。小额信贷不止可用在扶贫上，还可以为微型企业和个人融资，提高金融资源的配置效率。进一步说，小额信贷在地域和目标群体上是没有限制的，关键在于制度创新，通过新的制度安排满足不同群体的金融需求。同时也意味着在我国把小额信贷伸向更宽范围的领域时，政府必须区分短期目标和长期利益，不能把它们混在一起。在以往的经验中，政府为了追求短期目标而抛弃了长远利益，结果欲速则不达。
3）、小额信贷的发展目标可以混合进行的。国际上通行的做法是把小额信贷分为制度型（商业化）和福利型（公益化，也可说扶贫化），有学者把孟加拉格莱珉银行划为福利型的典范，玻利维亚阳光银行是制度型的标准样本。其实这种划分是不怎么严格的，而且每个机构都会随着环境的变化做出动态性调整。就拿现在的孟加拉格莱珉银行来说，不仅可以赢利，而且正在朝多元化方向发展，尽管它的核心群体还是贫困阶层，但它也不拒绝向微型企业或其他机构提供贷款。因此，我国在进一步推进小额信贷发展时，不应该把发展目标定得太死，应该允许多元化。特别需要注意的是，在中国特殊的老、少、边、穷地区的小额信贷适用于福利型特殊目标函数，可以采用金融资源、政府补贴和民间救济，确切地说就是政府花钱养他们。这里涉及到一个关键问题是这个目标函数是福利型的特殊面，它是由金融、财政、民政三部分构成的，但一般的福利型主要还是金融资源。
4）、在小额信贷的发展主体上应该摒弃计划经济时代遗留下来的有害思想，认为扶贫只能由政府包办才能解决并且不能赢利，其他的力量只能作为政府的帮手。应进一步明确和肯定个人和非政府组织（NGOs）可以在扶贫和中小企业融资方面发挥重要的作用，应该赋予他们更多的权利和信任培植民间信用文化和民间商业伦理，建立良好的市场秩序，通过市场的作用引导金融的有效流通并使他们获利，同时也改善了穷人的生活福利，实现了“帕累托改进”。特别值得一提的是，孟加拉格莱珉银行不仅向全世界证明了穷人是值得信任的，而且帮助穷人的同时组织也可赢利。这样的事实可让决策者重新认识小额信贷的本质。
5）、在推进小额信贷时，切不可以为很容易达到预期目标。大家可能的想法来自孟加拉格莱珉银行竟然可以为乞丐放款，而且他们的还款率也不低。当然，大家理所当然地认为中国不比孟加拉差，应该也很容易实现预期的目标。这种想法严重割裂了系统性思维，有些问题在其他国家是很容易解决的，但在我国可能会变得复杂无比。小额信贷的推进很可能就是这样的，大家应该把它看的难一点。
6）、在为小额信贷进一步发展推进时，应该考虑其配套措施，避免一条腿长另一条腿短的现象，特别是政府应该尽快立法推动小额信贷的制度化发展。根据国际发展经验，小额信贷的发展主体绝大部分是个人或非政府组织（NGOs）。而我国现有的法律还无法为个人或非政府组织（NGOs）提供融资或开办私人金融机构的合法依据。因此，我国的金融立法迫在眉睫，迫切需要一部《民间融资法》。
三、我国小额信贷发展的问题与建议
我国小额信贷发展的问题主要面临机构设置、风险规避、政府监管、如何赢利等重要难题。
首先，若按照国际通行的做法和经验，小额信贷的运行主体必须是能够赢利的独立经济体才能确保机构的可持续发展，那么我国在机构设置方面就会出现两难问题。如果我国的小额信贷的运行主体是政府，就必然会走回老路上去，以政府为主导的扶贫道路被国际国内都证明是行不通的，但我国让个人或非政府组织（NGOs）独立去发挥它的经济力量运行好小额信贷又是法律不允许的。那么小额信贷的机构设置该怎么办呢？唯一可行的办法就是在暂时无法改变原有法律的架构下，在国有商业银行的内部剥离一个部门出来，让它完全独立运行，上级机构只负责制定该独立部门的规章制度并严格遵照制度办事，绝不能借其它理由任意干涉其经营。这实际上是借鉴印尼人民银行（BRI）的乡村俱乐部（UD）的做法，印尼人民银行完全是国有银行，但它的乡村俱乐部却被完全剥离出来独立运行，收效甚佳。在1997年亚洲金融危机发生后，印尼人民银行内部受到严重冲击，但乡村俱乐部并没受到影响而且保持稳定、很好的赢利状态。因此，机构的独立性对金融风险的抵御还是有较好的抗拒能力。如果政府不能做到这一点，那么部门的独立性就无从谈起。特别需要警惕的是政府和民间联合经营的小额信贷模式，这种模式不仅无法独立经营，而且容易造成“官商勾结”共同分割穷人的利益。这种共识也已经被无数的事实和经验所证明。当然，鉴于我国特殊的国情和过去改革的路径依赖现象，在对现在的农行、农发行、信用社、信用联社等机构的具体设置上还需要慎重考虑，以便能较好地平衡各方的实际利益。
其次，在风险规避方面，我国小额信贷同样面临新的挑战。以前政府在小额信贷风险规避方面采取的是“一刀切”的办法，这是很不可取，也是很不科学的办法。小额信贷的特殊之处就在于它的授信对象是穷人或微型企业，既不能像正规银行那样要他们提供足够的抵押或担保品，又不能任凭风险扩散。在这方面可以借鉴其他国家的办法又可自己创新，对内采用中心会议制和团体压力法规避系统风险，对外可向其他同行推荐信用度很高的会员，实行双贷款制，通过两个及以上的机构分散风险并共同发展。中心会议制和团体压力法的具体做法在孟加拉格莱珉银行已经很完善、很成功，这里不再详细叙述，可参考相关文献。所谓的双贷款制就是一个人只要有足够高的记录信用就可以推荐给两个或以上的机构贷款，信用度越高贷款额越大，由于其信用受到更多的机构监督，则潜在的风险更容易被发现。这种创新式的风险转移可以有效地防范行业风险和道德风险。
然后，在对小额信贷监管方面，是个政府涉及到市场开放程度和是否采用审慎性监管的问题。小额信贷市场是完全开放还是政府垄断呢？如果市场完全开放，那么政府就必须立法监管，而且这样的立法就必须很透明而且是基于保护大众利益的屏障的非审慎性监管；如果市场还是政府垄断，监管就可以动用行政手段，相关的立法基本上会和行政措施、垄断利益、行业利益有关。这两个方向完全不同的立法将会导致截然不同的利益导向。特别需要提醒的是，由于WTO保护期限的正式结束，国外金融机构也可涉及这个方面的信贷产品供给，所以国家立法不仅需要平衡各方的利益，而且需要国际视野。
最后，在小额信贷如何赢利问题上是至关重要的。一方面政府在政策设计方面可以向小额信贷机构倾斜，如优惠的税收政策和财政补贴措施等；另一方面应允许多元的投资主体和多元的经营方向。一句话，政府的归政府，市场的归市场，民间的归民间，就没有不能赢利和做不好的事情。
我国在大力推进小额信贷的同时，宜采用因地制宜的方式，本报告基于以上的认识，提出如下建议：
1）、推进小额信贷意义最大的地方在中部地区，而非西部地区。尽管东部沿海发达地区也有贫穷地带，但它们的贫穷可以通过当地政府的财政转移和分配再调节补贴穷人。西部地区也尽管穷人很多，但是由于区位劣势和历史上的发展问题需要通过金融、财政、民政三方资源来扶持。中部地区不仅是产粮大区，而且是东部沿海发达地区低端制造业的转移基地，再加上区位不好不坏，特别需要金融资源的扶持，农村的农产品生产和微小型企业都需要大量的金融资源，而小额信贷正为它们提供了新的契机。特别提议有关人员争取在湖南长沙设立一个“中部小额信贷服务中心”的机构专门为“中部崛起”服务并协调中部农村金融发展的可持续性扩展。
2）、推进小额信贷不仅仅在农业方面，还可以向最低端的制造业和低附加值的服务业拓展。实际上，小额信贷不仅是一个信贷机构，而且也是一篮子金融产品。这种一篮子金融产品的特点在于既可为农村的贫困群体服务，又可为城市的微型企业和非贫困群体服务。城市的微型企业和非贫困群体往往是低端制造业和低附加值服务业的业主或高层管理人员。
3）、推进小额信贷时应更多地从制度设计上去考虑，而非技术性的修补或调整。技术性的修补或调整容易陷入“机会主义”，制度设计的考虑更趋向于一个机构或组织如何实现自己的社会责任和社会价值的重构，有利于更持久的发展。现在我们国家并不缺钱，而是缺乏责任，特别是企业的责任常常和政府的责任纠缠不清，最后双方都没有尽到自己的责任，而且这样很容易强化政企不分的倾向，引发社会问题。因此，我们迫切需要一个健康制度的社会。
一、我国小额信贷发展历史的经验总结
我国最早是在1993年9月由中国社科院农村发展研究所杜晓山先生正式引入孟加拉国的GB模式（即小额信贷模式），随后经政府同意在我国河北省易县开始了扶贫试验活动，同年茅于轼先生也在山西临县开展扶贫性的小额贷款试点。1994年4月，国家发放了第一批31户的小额贷款。以后又零星在河南省的虞城和南召县及陕西省商洛地区的丹凤县开始了试验。在此之前，一些国际机构如1981年联合国妇女发展基金、1989年联合国人口基金、90年代初的香港乐施会等先后相继在我国某些地方与地方组织一起合作展开小额贷款推广计划，但当时反响平平并没有得到高层政府和个人的足够重视。1992年，国务院扶贫办组织考察团到孟加拉格莱珉银行进行过实地考察，也写了调查报告，但仍然没有得到重视。之所以我国在1993年之前未对小额信贷引起关注，是因为政府并没有完全从计划经济时代的政府管理职能转向市场经济的市场监督职能。尽管中央在1992年的十四大报告中明确提出建立社会主义市场经济体制是以后的根本发展方向，但计划体制下政府那种无所不包、无所不管、无所不能、无所不全、无所不及的“全能政府”的思维惯性不可能会积极肯定非政府组织（NGOs）和国际机构对扶贫的正面意义。
1995年开始，联合国开发计划署（UNDP）和中国国际经济技术交流中心在全国17个省的48个县（市）推行以扶贫等为目标的小额信贷项目。随后开发计划署和其他国际组织还在其他地方开展小额信贷项目的推广，以下是1980年~2005年之间国际机构和我国一些组织在中国发展小额信贷的情况表（见表1：中国小额信贷发展情况表,已略,由于图表无法显示）。
从下表1的数据中可以知道，我国政府在80年代及90年代初基本上完全忽视了小额信贷在扶贫方面的积极意义，远不如国际组织推广它的积极，即便在90年代中期推广的小额信贷在后来的扶贫地位中仍然没有发展到占据主导的程度，可以折射出我国政府在借鉴世界扶贫经验的认识上仍然停留在以政府为主体、财政为手段、民间为辅助的简单层面。当然，这些数据并不是很全面，另据相关数据表明，全国最多的时候有300多个小额信贷试点，各个省都有，大部分开始都很成功，但是到现在硕果仅存的不多了，大部分都关闭了。大有“星星之火，可以燎原”之势的小额信贷突然间夭折的原因有很多，流传最多的版本就是政府怕这些迅速壮大的“亦官亦民”类小额信贷试点大量非法集资而扰乱正规金融的秩序被取缔。据权威部门最新统计显示，中国农村地区金融资源严重不足，农民缺乏融资渠道。截至2005年末，全国银行业金融机构存贷比为69.02％，而县以下为56.3％，城乡人均贷款余额相差10倍多。尤其是中西部地区问题更加突出。据研究人员观测，在大多数小额信贷试点被取缔之前，农村金融的资源缺乏现象还是得到一定程度上的缓解，得益于小额信贷在调节农村金融资源的有效配置方面发挥了重要作用。之所以国家取缔小额信贷试点之后的农村金融资源的匮乏更加严重，是因为一方面小额信贷从地上转入地下后发挥的作用远非昔日，另一方面农行、农发行、农村信用社等农村金融机构逐步大量地退出了农村市场转向了更高回报率的城市相关行业。造成这种现象的深刻原因在于政府对待小额信贷出现的社会问题上采取了“一刀切”的管理办法，并且要求农村金融机构既要扶持农村、农业、农民的发展，又不能以商业化盈利的运作模式去做的管理政策。但这种“既想让马儿跑又不让马儿吃草”的政策怎么能够解决资本天然的逐利性和公益性之间的冲突呢？当然，政府采用“一刀切”的管理办法是很省事，但伤害了农民的根本利益；政府出台了看上去很美的政策，但又不能解决实际的问题，这些政策和管理办法成为了农村金融发展严重滞后的硬伤。本报告从上面小额信贷在中国发展历史的简单回顾总结的观点是：政府应该摒弃这些有利于政府管理但有损行业长期发展的简单管理办法，而且需要大量吸收国外开办小额信贷成功的管理经验为自己所用，要相信民间组织、国际援助机构和自由市场的巨大能量，多建设制度平台，少行政干预。
二、我国小额信贷发展的新理念
小额信贷最初是由孟加拉国的穆罕默德·尤努斯为了扶持贫困人口发展创建起来的，这就很容易导致大家的一个认识误区，以为小额信贷是包治扶贫百病的灵丹妙药。当然，小额信贷在国际上取得的扶贫效果的确不错，这个已为各国效仿小额信贷所建立的扶贫组织和世界权威机构所认可，包括像瑞典皇家科学院诺贝尔和平奖评审委员会在内，所以穆罕默德·尤努斯也获得了2006年诺贝尔和平奖殊荣。问题也来了，每个国家具有不同的文化习俗、政治制度、地理特征、经济状况、战略目标等因素就必然导致每个国家在利用小额信贷模式扶贫时必须正视自己的特殊之处，而且在实施小额信贷时绝不能生搬硬套别国的条条框框，但我们也应该看到别国有借鉴意义的经验。综合世界其他国家的小额信贷发展模式和我国以前发展小额信贷时积累的经验，在对待小额信贷新一轮创新开发时，应该需要这样的新理念。
1）、不能单单把小额信贷限定在扶贫这个特殊的目标上，认为小额信贷只能发放给贫困群体，这样会把小额信贷拖入一个越来越窄的境地，单一的目标不具备提供多样化信贷产品的能力，也可能使机构无法可持续发展。有些贫困群体也不可能接受一次或几次小额信贷就能够彻底脱离贫困，他们可能更多的需要持续的信贷产品跟踪服务才能创造更多的社会财富，最后真正脱贫致富。这里的机构可持续发展一方面涉及到成本如何覆盖的问题，另一方面关乎利率该不该市场化的问题。成本覆盖包括资金成本、不良贷款、损失贷款的核销等，在此基础上还要有赢利才能有激励。另外，据孟加拉国的尤努斯反映的情况而言，格莱珉银行的利率实际上是低于孟加拉中央银行设定的利率仍然可以赢利，所以尤努斯主张利率可以不市场化。但我国以前从来没有对小额信贷实现过真正意义上的商业化运作，或多或少带有政治性质，若完全商业化的操作上到底需要多高的利率还有待摸索，在我国的法律规定是农村信用社不能超过央行基准利率2.3倍（曾经国家也开过口子，有些地方可以大于这个倍数但不能高于4倍），这个规定是否与小额信贷能够赢利的实际利率相冲突还需要研究。
2）、小额信贷不仅可以连接贫困群体，而且可以向微型企业和非贫困人口伸出橄榄枝。根据世界各国，特别是亚洲地区和拉美地区扶贫经验的反馈信息来看，如玻利维亚阳光银行(Bancosol)和印尼人民银行（BRI）的乡村俱乐部（UD）的借贷群体主要是非贫困群体，而且玻利维亚阳光银行是面向城市而非农村的微型企业和非贫困群体。它们的运作方式也是继孟加拉格莱珉银行（GrameenBank）之后被公认的成功典范。小额信贷不止可用在扶贫上，还可以为微型企业和个人融资，提高金融资源的配置效率。进一步说，小额信贷在地域和目标群体上是没有限制的，关键在于制度创新，通过新的制度安排满足不同群体的金融需求。同时也意味着在我国把小额信贷伸向更宽范围的领域时，政府必须区分短期目标和长期利益，不能把它们混在一起。在以往的经验中，政府为了追求短期目标而抛弃了长远利益，结果欲速则不达。
3）、小额信贷的发展目标可以混合进行的。国际上通行的做法是把小额信贷分为制度型（商业化）和福利型（公益化，也可说扶贫化），有学者把孟加拉格莱珉银行划为福利型的典范，玻利维亚阳光银行是制度型的标准样本。其实这种划分是不怎么严格的，而且每个机构都会随着环境的变化做出动态性调整。就拿现在的孟加拉格莱珉银行来说，不仅可以赢利，而且正在朝多元化方向发展，尽管它的核心群体还是贫困阶层，但它也不拒绝向微型企业或其他机构提供贷款。因此，我国在进一步推进小额信贷发展时，不应该把发展目标定得太死，应该允许多元化。特别需要注意的是，在中国特殊的老、少、边、穷地区的小额信贷适用于福利型特殊目标函数，可以采用金融资源、政府补贴和民间救济，确切地说就是政府花钱养他们。这里涉及到一个关键问题是这个目标函数是福利型的特殊面，它是由金融、财政、民政三部分构成的，但一般的福利型主要还是金融资源。
4）、在小额信贷的发展主体上应该摒弃计划经济时代遗留下来的有害思想，认为扶贫只能由政府包办才能解决并且不能赢利，其他的力量只能作为政府的帮手。应进一步明确和肯定个人和非政府组织（NGOs）可以在扶贫和中小企业融资方面发挥重要的作用，应该赋予他们更多的权利和信任培植民间信用文化和民间商业伦理，建立良好的市场秩序，通过市场的作用引导金融的有效流通并使他们获利，同时也改善了穷人的生活福利，实现了“帕累托改进”。特别值得一提的是，孟加拉格莱珉银行不仅向全世界证明了穷人是值得信任的，而且帮助穷人的同时组织也可赢利。这样的事实可让决策者重新认识小额信贷的本质。
5）、在推进小额信贷时，切不可以为很容易达到预期目标。大家可能的想法来自孟加拉格莱珉银行竟然可以为乞丐放款，而且他们的还款率也不低。当然，大家理所当然地认为中国不比孟加拉差，应该也很容易实现预期的目标。这种想法严重割裂了系统性思维，有些问题在其他国家是很容易解决的，但在我国可能会变得复杂无比。小额信贷的推进很可能就是这样的，大家应该把它看的难一点。
6）、在为小额信贷进一步发展推进时，应该考虑其配套措施，避免一条腿长另一条腿短的现象，特别是政府应该尽快立法推动小额信贷的制度化发展。根据国际发展经验，小额信贷的发展主体绝大部分是个人或非政府组织（NGOs）。而我国现有的法律还无法为个人或非政府组织（NGOs）提供融资或开办私人金融机构的合法依据。因此，我国的金融立法迫在眉睫，迫切需要一部《民间融资法》。
三、我国小额信贷发展的问题与建议
我国小额信贷发展的问题主要面临机构设置、风险规避、政府监管、如何赢利等重要难题。
首先，若按照国际通行的做法和经验，小额信贷的运行主体必须是能够赢利的独立经济体才能确保机构的可持续发展，那么我国在机构设置方面就会出现两难问题。如果我国的小额信贷的运行主体是政府，就必然会走回老路上去，以政府为主导的扶贫道路被国际国内都证明是行不通的，但我国让个人或非政府组织（NGOs）独立去发挥它的经济力量运行好小额信贷又是法律不允许的。那么小额信贷的机构设置该怎么办呢？唯一可行的办法就是在暂时无法改变原有法律的架构下，在国有商业银行的内部剥离一个部门出来，让它完全独立运行，上级机构只负责制定该独立部门的规章制度并严格遵照制度办事，绝不能借其它理由任意干涉其经营。这实际上是借鉴印尼人民银行（BRI）的乡村俱乐部（UD）的做法，印尼人民银行完全是国有银行，但它的乡村俱乐部却被完全剥离出来独立运行，收效甚佳。在1997年亚洲金融危机发生后，印尼人民银行内部受到严重冲击，但乡村俱乐部并没受到影响而且保持稳定、很好的赢利状态。因此，机构的独立性对金融风险的抵御还是有较好的抗拒能力。如果政府不能做到这一点，那么部门的独立性就无从谈起。特别需要警惕的是政府和民间联合经营的小额信贷模式，这种模式不仅无法独立经营，而且容易造成“官商勾结”共同分割穷人的利益。这种共识也已经被无数的事实和经验所证明。当然，鉴于我国特殊的国情和过去改革的路径依赖现象，在对现在的农行、农发行、信用社、信用联社等机构的具体设置上还需要慎重考虑，以便能较好地平衡各方的实际利益。
其次，在风险规避方面，我国小额信贷同样面临新的挑战。以前政府在小额信贷风险规避方面采取的是“一刀切”的办法，这是很不可取，也是很不科学的办法。小额信贷的特殊之处就在于它的授信对象是穷人或微型企业，既不能像正规银行那样要他们提供足够的抵押或担保品，又不能任凭风险扩散。在这方面可以借鉴其他国家的办法又可自己创新，对内采用中心会议制和团体压力法规避系统风险，对外可向其他同行推荐信用度很高的会员，实行双贷款制，通过两个及以上的机构分散风险并共同发展。中心会议制和团体压力法的具体做法在孟加拉格莱珉银行已经很完善、很成功，这里不再详细叙述，可参考相关文献。所谓的双贷款制就是一个人只要有足够高的记录信用就可以推荐给两个或以上的机构贷款，信用度越高贷款额越大，由于其信用受到更多的机构监督，则潜在的风险更容易被发现。这种创新式的风险转移可以有效地防范行业风险和道德风险。
然后，在对小额信贷监管方面，是个政府涉及到市场开放程度和是否采用审慎性监管的问题。小额信贷市场是完全开放还是政府垄断呢？如果市场完全开放，那么政府就必须立法监管，而且这样的立法就必须很透明而且是基于保护大众利益的屏障的非审慎性监管；如果市场还是政府垄断，监管就可以动用行政手段，相关的立法基本上会和行政措施、垄断利益、行业利益有关。这两个方向完全不同的立法将会导致截然不同的利益导向。特别需要提醒的是，由于WTO保护期限的正式结束，国外金融机构也可涉及这个方面的信贷产品供给，所以国家立法不仅需要平衡各方的利益，而且需要国际视野。
最后，在小额信贷如何赢利问题上是至关重要的。一方面政府在政策设计方面可以向小额信贷机构倾斜，如优惠的税收政策和财政补贴措施等；另一方面应允许多元的投资主体和多元的经营方向。一句话，政府的归政府，市场的归市场，民间的归民间，就没有不能赢利和做不好的事情。
我国在大力推进小额信贷的同时，宜采用因地制宜的方式，本报告基于以上的认识，提出如下建议：
1）、推进小额信贷意义最大的地方在中部地区，而非西部地区。尽管东部沿海发达地区也有贫穷地带，但它们的贫穷可以通过当地政府的财政转移和分配再调节补贴穷人。西部地区也尽管穷人很多，但是由于区位劣势和历史上的发展问题需要通过金融、财政、民政三方资源来扶持。中部地区不仅是产粮大区，而且是东部沿海发达地区低端制造业的转移基地，再加上区位不好不坏，特别需要金融资源的扶持，农村的农产品生产和微小型企业都需要大量的金融资源，而小额信贷正为它们提供了新的契机。特别提议有关人员争取在湖南长沙设立一个“中部小额信贷服务中心”的机构专门为“中部崛起”服务并协调中部农村金融发展的可持续性扩展。
2）、推进小额信贷不仅仅在农业方面，还可以向最低端的制造业和低附加值的服务业拓展。实际上，小额信贷不仅是一个信贷机构，而且也是一篮子金融产品。这种一篮子金融产品的特点在于既可为农村的贫困群体服务，又可为城市的微型企业和非贫困群体服务。城市的微型企业和非贫困群体往往是低端制造业和低附加值服务业的业主或高层管理人员。
3）、推进小额信贷时应更多地从制度设计上去考虑，而非技术性的修补或调整。技术性的修补或调整容易陷入“机会主义”，制度设计的考虑更趋向于一个机构或组织如何实现自己的社会责任和社会价值的重构，有利于更持久的发展。现在我们国家并不缺钱，而是缺乏责任，特别是企业的责任常常和政府的责任纠缠不清，最后双方都没有尽到自己的责任，而且这样很容易强化政企不分的倾向，引发社会问题。因此，我们迫切需要一个健康制度的社会。