城市经营 (Ｕｒｂａｎｍａｎａｇｅ ｍｅｎｔ)作为一种新的理念 ,最初是由领导层提出的 ,近年来关于经营城市和城市经营的提法较多 ,目前 ,学术界也开始讨论这一问题 ,但在国家和省正式文件中尚无这种提法。在我国 ,城市经营最早可以追溯到周朝的《周礼·考工记》中的“匠人营国” ,当时的城市经营主要是指城市规划建设。 1 950、 1 960年代西方兴起城市经济学 ,运用经济学的理论来研究城市土地利用、交通运输、城市环境、住宅建设、公共财政等方面的问题 ,这其中包含利用市场手段进行城市经营的理念。改革开放以后 ,中共中央在经济体制改革的决定中指出 ,城市政府的主要职责是城市规划建设管理。多年来城市建设主要以还历史欠账为主 ,重点放在城市规划、基础设施、住宅、环境建设和城市管理等方面 ,城市经营问题受到忽视。随着城市化进程的加快和市场经济机制的完善 ,城市经营作为改革城市发展机制的重要内容 ,越来越受到重视。

1　城市经营的内涵

目前 ,关于城市经营的提法较多 ,主要有“经营城市”、“城市经营”、“城市资产经营”、“城市资本运营”等几种提法。

1 1　城市经营与经营城市

城市经营与经营城市在内涵上并无大的概念之分 ,从一定意义上讲 ,“城市经营”侧重于表示一种概念 ,一种思想 ;而“经营城市”侧重于表示一种行为 ,一种处理事物的方式。因此 ,把城市的经营管理活动作为一个概念表述时 ,用“城市经营”较为确切。城市经营是运用市场机制和市场规律来调控城市发展要求与发展条件之间矛盾的一项经营管理活动。它将城市作为最大的国有资产来规划、建设、管理和经营 ,通过营造城市的最佳投资环境和最适宜的居住环境 ,创造城市的品牌 ,提高知名度 ,吸引要素积聚 ,优化城市资源配置 ,带动城市经济社会全面发展 ,从而提高城市自身价值和综合竞争力。城市经营的主体是城市政府 ,客体是城市资产 ,城市经营既有政府行为 ,又有市场行为。城市经营是市场经济条件下盘活城市资产的现实选择 ,是摆脱传统城市建设困境的必由之路。它有利于促进城市建设效率的提高 ,有利于推动政府职能的转变 ,保证城市规划实施 ,使城市建设和城市经济步入良性循环 ,促进城市可持续发展。实践证明 ,城市经营是城市建设体制改革的必然选择。

1 2　城市资产经营与城市资本经营

1 2 1　资产与资本

资产是能给其所有者或控制者带来权益 (经济利益或其他效果 )的一切有形的和无形的、劳动的和非劳动的产物的总称。资产按不同标准可以分为资源性资产和非资源性资产、有形资产和无形资产、经营性资产和非经营性资产、国有资产和非国有资产(包括集体、个人和外商资产 )等。资本是能够带来未来收益的价值 ,是资产的价值形态。资本按不同标准可以分为货币资本、金融资本和实物资本 ,国有资本、企业资本和个人资本 ,存量资本和增量资本等。

1 2 2　资产经营与资本经营

资产经营是指以资产为经营对象的经济活动。资本经营是以资本为经营对象 ,是在资本安全的前提下 ,通过对资本的运作 ,实现资本增值和取得利润最大化的经营活动。资本经营是在资产经营基础上发展起来的高级经营方式 ,是以少量资本获得更多资本控制权的经营方式。利用资本经营 ,可以有效盘活存量资产 ,通过对资产存量的调整 ,提高社会存量资产的使用效率 ,优化资本配置。资本经营的方式更加灵活 ,如股份经营、租赁经营、承包经营、委托经营、联合经营、集团经营等 ,可以通过贷款、发行股票、债券、融资租赁、商业信用、并购与重组等多种形式融通资本 ,经营对象不再局限于资产。在现代市场经济条件下 ,资本经营和资产经营密不可分。企业通过现有资产的经营 ,可以提高产品市场占有水平 ,实现最大限度的利润 ,为资本经营积聚资金和经验教训。而在资产经营受到市场限制、要素限制、资金限制时 ,企业可以通过购买金融资产 ,以少量资金控制更多资本 ,为进一步投资做准备。较高的市场占有率和雄厚的实力是资本经营的重要信用基础 ,而丰富的资本也是拓展经营方向、提高企业竞争力的有力保障。

1 2 3　城市资产经营与城市资本经营

城市资产有广义的和狭义的两种解释。广义的城市资产是指城市规划区内所有各类资产的总和 ,包括企业资产、流通资产、国有资产和非国有资产。狭义的城市资产是城市建设过程中形成的各类有形资产和无形资产、资源性资产和非资源性资产的总称。有形资产包括城市土地、基础设施、公用设施、环境设施、旅游设施及其附属物等 ,无形资产包括开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权等相关权益。这些资产中城市国有资产占的比例较大 ,但也有非国有资产。城市资产经营是将城市资产通过市场运作 ,对城市资产进行集聚、重组和运营 ,最大限度地发挥城市资源的潜力 ,实现城市资产保值增值。城市资本经(运 )营是运用市场经济的手段 ,对构成城市空间和城市载体的自然生成资本 (如土地 )、人力作用资本 (如道路、桥梁 )及其相关延生资本 (如冠名权、经营权 )等进行重组、营运 ,通过资本的流动、重组来调整城市资产结构 ,盘活存量资产 ,搞活增量资产 ,增加城市资产收益。随着城市建设体制的改革深化 ,在实际操作中 ,城市资产经营和城市资本运营往往交织在一起 ,难以完全区分 ,所以经常将两个概念混同使用。目前 ,城市资产经营刚刚起步 ,资本运营面临着政策和体制方面的阻力 ,难度较大 ,因此建议采用城市资产经营的概念。

1 2 4　城市资产经营的运作模式

目前 ,在资产经营改革中 ,起步较早的是企业和流通领域的国有资产。由于我国传统的国有资产经营体系产生于高度集中的计划经济体制 ,城市政府对国有资产采取直接管理和直接经营的方式 ,这样企业成了政府的行政附属物 ,从而导致政企不分、政资不分、行政干预过多、产权关系模糊不清 ,使企业活力不足 ,运营效率低下 ,甚至造成国有资产大量流失。改革开放以来 ,对国有资产经营方式进行了许多尝试 ,如兼并经营、租赁经营、承包经营、股份经营、集团经营、合资合作经营等。但是由于目前仍在探索之中 ,还不够成熟。要按照社会主义市场经济要求 ,建立科学的城市资产经营体系 ,必须建立专门的城市资产经营机构 ,它是一种介于政府管理机构与企业之间的专门从事城市资产经营的经济组织 ,可以是城市国有资产经营公司 ,国有资产投资公司 ,国有资产控股公司 ,也可以是大型企业集团公司。城市资产经营公司是由国家单独出资设立经国务院或省级政府批准和授权 ,以持股方式从事国有资产经营活动的公司法人 ,是国有资产的投资主体、经营主体 ,也是国有资产保值增值的责任主体。城市资产经营是近两年才提出来的 ,城市资产中既有国有资产 ,也有非国有资产 ,这些资产具有本身的特殊性 ,是否可以参照企业和流通领域资产经营的作法尚有待进一步探讨。

1 3　城市经营与城市资产经营的关系

从城市经营和城市资产经营的概念和内涵来看 ,二者相辅相成 ,关系密切 ,但各有侧重。从经营的范畴来看 ,城市经营是一种宏观的、整体的运作 ,城市资产经营是微观层面的、具体的运作。从经营目标来看 ,城市经营注重整体品牌和环境的营造 ,而城市资产经营则以追求经济效益为目标。从运作模式来看 ,城市经营应在政府的统筹规划下 ,实行政府调控与市场运作相结合 ,而城市资产经营则应主要发挥市场的基础性调节作用。开展城市经营不仅要进行城市资产经营 ,而且要注重环境的经营、人才的经营、政策机制经营和品牌的经营 ,以发挥城市的整体效益 ,提高综合竞争力。开展城市资产经营则可以为城市发展聚集资金 ,创新机制 ,为城市经营创造基础条件。因此城市经营是城市资产经营的前提条件 ,城市资产经营是城市经营的基础和重要组成部分。

2　当前城市经营与城市资产经营的主要做法

近年来 ,许多城市引入经营城市的理念 ,在城市经营和城市资产经营方面进行了一些有益的探索 ,取得了明显成效。主要做法有 :

(1 )把城市作为最大的国有资产来经营 ,使土地资源、基础设施和城域空间在资产运作中增值 ,提升城市功能 ,扩大经营容量 ,树立独特的城市形象 ,创造良好的投资环境 ,实现经济效益、社会效益和环境效益的协调统一。

(2 )用市场经济的观念重新认识、审视城市建设和发展 ,通过对城市各项资源、资本的科学运营 ,最大限度地盘活存量 ,吸引增量 ,实现城市存量资源和增量资源效益最大化 ,进而增强城市经济实力和综合竞争力。

(3 )成立城市国有资产经营公司 ,在国有资产管理委员会授权下 ,行使国有资产出资人的权利 ,通过有形资产的经营增值、无形资产的变现和城市品牌的升值 ,为城市建设聚集资金。

(4)建立土地储备、招标、拍卖制度 ,通过土地有偿使用 ,增加土地收益 ,走以地生财、以地兴城的路子。

(5)除市政公用管网由政府控制外 ,将建设系统各行业向非国有经济开放 ,采取特许经营方式 ,转让路、桥、给排水、污水处理、燃气等基础设施的经营权 ,吸引外资和社会资金。

(6)把城市交通、供水、煤气、热力和污水处理等市政公用事业从政府职能中剥离出来 ,组建城建国有资产经营有限公司 ,以法人身份独立参与市场竞争 ,发挥城市基础设施的潜在效能。

(7)成立城建投资开发总公司 ,对城建资金进行归集和管理 ,通过参与城建项目投资、管理和开发经营 ,滚动发展。

(8)盘活和优化现有城市基础设施的存量资产 ,采用转让—经营—转让 (ＴＯＴ)方式 ,将部分或全部资产采用转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权转让等方式 ,吸引社会资金 ,进行资产运作。供水、供气、供热企业 ,除国家法律法规明确规定外 ,吸引各种成分参与经营 ;城市公共客运交通 ,通过出让交通线路经营权 ,吸引社会资金参与经营 ;出租汽车通过竞标取得经营权。

(9)对城市的开发权、使用权、广告权、冠名权、特许经营权等无形资产进行招标拍卖 ,发挥无形资产的效益。

(1 0 )按照谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险的原则 ,采用建设—经营—转让 (ＢＯＴ)方式建设经营城市基础设施。对城市道路、供水、排水、供气、供热、公共客运交通、园林绿化、公共厕所、污水处理、垃圾处理等设施的建设及建成后的运营 ,实行公开向社会招标 ,中标者成为投资主体 ,对项目的策划、资产筹措、建设实施、管理运营、债务偿还和资产的保值增值 ,实行全过程负责 ,并享有一定期限的收益权。

(1 1 )大型的城市基础设施项目通过发行股票、债券方式进行融资。

(1 2 )按照“政企分开、政事分开、建管分开、管养分开”的思路 ,转变“政府包揽、垄断经营”的市政公用事业经营体制和经营方式 ,开放作业市场 ,引入竞争机制 ,鼓励各种所有制成分的企业经政府特许 ,参与市政公用事业的管理和经营。走专业化、企业化经营的路子。

(1 3 )将市政、园林、环卫养护作业推向市场 ,通过公开招标和企业承包的办法 ,承担养护作业任务。

3　城市经营存在的问题

3 1　对城市经营认识和观念上存在偏差

在计划经济时代 ,城市建设是非生产性建设 ,过于强调城市基础设施的福利性、公益性。长期以来只重视城市建设 ,忽视城市经营 ,政府只把自己看作是城市建设和投入的主体 ,而不是城市经营的主体 ;把城市作为单纯的投入对象 ,没有当作可供开发利用的巨大资源。城市资产经营没有得到足够重视 ,土地资产市场配置比例低 ,应由政府取得的大量土地收益流失严重 ;城市基础设施建设市场化程度不高 ,存量资产效益没有得到充分发挥 ;城市建设投资渠道狭窄 ,资金短缺等问题严重制约着城市快速发展。

3 2城建体制改革滞后

在城市经营中政府和市场两大主体的作用不到位 ,在城市建设管理中政府越位和政府缺位现象并存 ,计划管制缺位和市场竞争缺位现象并存 ,市场机制尚不完善。实际工作中往往是政府该管的事没管或没管好 ,市场能发挥作用的却难以发挥。城市建设投融资体制改革迟缓 ,市政公用事业产品和服务价格倒挂 ,维持日常运营靠财政补贴 ,扩大再生产靠政府拨款 ,市政公用设施建得越多 ,政府背得包袱越重。城建资金使用效益不高 ,大部分城建资金分散在专业部门 ,难以发挥整体效益 ,政府没有足够资金继续支撑大规模的城市基础设施建设 ,造成了部分市政建设企业的费用资金严重拖欠 ,企业周转资金缺乏和经营困难。

3 3　城市资产国有比重过高 ,行业垄断性经营严重

许多城市资产公有化比例占85%左右 ,远远高于 75%的国际平均水平。多年来城市资产经营一直延续条块分割的行政管理模式 ,邮电、通讯、电力等行业实行高度集中的条条管理 ,地方政府没有管理权 ;水、暖、气、路设施的管理权分别集中在各专业管理部门 ,经营权隶属其事业单位或企业 ,政企合一、政事合一。企业没有真正的自主权 ,经营活力受到压抑和限制 ;事业单位承担着部分政府管理职能 ,从总体上削弱和分散了政府宏观管理权限 ;政府主管部门 ,既是市场经济中的“运动员”又是“裁判员” ,难以保证建设市场的公开、公平、公正。这种背离市场经济规律的管理体制 ,造成了排斥市场、行业垄断、政府背债、效益低下的落后局面。

3 4　城市资产配置效率不高

大部分城市资产单位规模较小 ,布局分散 ,有的同一资产分属不同的主管部门 ,条块分割严重 ,不能形成整体组合效应 ,有的负债率过高 ,给资产重组和运营带来了困难 ,难以形成整体竞争力。

3 5　城市经营方式与结果趋同性与城市文化、景观的独特性之间矛盾突出

城市特色和个性是城市的魅力所在 ,大规模、高速度的城市建设 ,不可能造就城市风格的多样性和文化的积累性 ,必然带来千城一面、景观趋同 ,使城市缺乏特色。

3 6　城市经营宏观上缺乏政策法规依据

国家产业政策在城市资产经营方面缺乏明确规定。城市资产本身具有一定的特殊性 ,哪些能够经营 ,哪些不能经营 ,采取什么样的运营机制 ,如何加强城市资产和收益管理等问题 ,都需要进一步深入研究。

总之 ,由于目前城建体制基本上还是延续传统模式 ,即在管理体制上是政企、政事合一 ,在投资体制上是政府投资为主 ,在经营机制上是准入垄断经营 ,在价格形成上是审批控制 ,在城市资产经营方式上大多采用“投入-开发 -利用 -损耗”的粗放式、直线式的资产消耗经营方式。必然会导致城市国有资产投融资、经营和管理的关系不顺 ,作为整体性和统一性的政府城市资源不能达到合理配置 ,城市资产效益难以发挥。

4　国外的经验

在市场经济国家 ,虽然没有与我国提出的城市经营相对应的概念 ,但是在城市资产经营管理和基础设施、公用事业融资建设方面 ,形成了许多成功的经验 ,而且不同的国家做法不同。英国、法国等发达市场经济国家 ,对于基础设施和公共产品的建设运营已经形成了比较成熟的经验。他们完全按照市场要求 ,建立现代企业制度 ,主要通过资本运营的方式来建设经营城市资产 ,实行完全意义的政企分开 ,在政府与企业之间设立城市资产经营公司 ,由公司来具体运作。如英国的泰吾士公司、法国的通用水务集团公司 ,实际上就是城市资产经营公司 ,政府通过这些公司来经营运作基础设施等城市资产。

发达国家对于城市资产的经营管理经历了一个长期的演变过程。以城市化发展最早的英国为例 ,在城市化的初期 , 1 850年就颁布了法律 ,明确地方政府必须承担基础设施建设的责任。在新城开发中 ,他们采用了两种模式 ,一是由公共部门开发 ,二是公共部门与私营单位合作进行开发。英国在 1 970年开始推行私有化运动 ,取得了很大成功。改革的方式主要包括 :(1 )整体出售国有企业的资产 ;(2 )在国有企业难以整体出售的情况下 ,将其能盈利的一部分资产卖掉 ;(3 )把国有企业资产有偿或无偿转让给本企业职工 ;(4)对城市基础设施项目采用ＢＯＴ方式建设 ;(5)采用政府出资 ,由私人承包提供城市基础设施产品或服务的方式 ;(6)特许经营方式 ;(7)把私人经营原则或市场竞争精神引入国营部门 ;(8)用自愿团体或准政府机构代替政府的某些管理部门。英国的私有化改革极大地缓解了政府财政赤字的压力 ,提高了城市基础设施经营的效率。英国的经验证明 ,仅仅是政府部门或私营机构都难以单独承担城市规划建设的责任 ,所以他们逐步形成了一种政府部门、公众机构、私人机构合作的伙伴关系 ,但这必须以良好的政策机制及一定的社会资本积累为基础。

发达国家在城市基础设施建设经营中同样面临着公共财力不足的困难 ,因此在融资方面进行了许多有益的尝试 ,形成了一些成功的模式。

(1 )法国在城市基础设施领域推行“委托管理”模式。所谓“委托管理” ,就是依靠法定程序 ,通过竞争 ,选定一家公共企业或私营企业 ,对城市基础设施进行建设和管理 ,其经营管理过程受政府部门监督 ,政府与企业之间是一种严格意义上的合作关系。委托管理的方式有直接管理、租赁管理、托管管理、特许经营权管理等 ,委托管理的内容已经发展到包括铁路、供水、污水处理、供暖、照明、交通设施、高速公路、停车场、有线电视乃至监狱的建设和管理。委托管理有利于政企分开 ,有效发挥各自的作用 ;有利于扩大投资来源 ,缓解资金紧张的矛盾 ;有利于改革管理体制 ,共同承担风险 ;有利于保证工程质量 ,提高管理水平。

(2 )“美国模式”的融资方式以债券为主。近年来 ,美国每年发行 2 0 0 0至3 0 0 0亿美元的市政债券 ,占美国债券市场的 1 3 % ,其中长期债券在 1 997年、 1 998年分别占市政债券发行总额的 83 %和89% ,大部分债券的利息收入免税。美国模式融资的核心是运用市政或项目的现金流支持债券发行 ,其实质是偿还资金的担保问题以及州和地方政府的信用问题。美国模式的融资 ,吸引个人投资者参与 ,有利于分散基础设施开发的风险 ,也有利于公众对市政府和州政府财政的监督。

(3 )“日本模式”的基础设施建设有许多实体参与 ,主要为中央政府、地方政府、官方代理机构和私营公司。一般地 ,中央政府负责基本的、核心的、跨区域的基建项目 ;地方政府负责与居民日常生活直接有关的基建项目 ;官方代理机构和私营公司运作那些收取使用费和能够自给自足的基建项目。日本模式的融资具有中央政府承担责权较多的特点 ,资金来源更多地依靠财政 ,但实际执行中 ,债券市场也发挥着不可替代的作用。

世界各国的国有资产管理体制各不相同。主要有三种 :一是所有权与经营权合一 ,高度集权的管理体制 ,如日本、印度、突尼斯 ;二是所有权与经营权合一 ,适度放权的管理体制 ,如法国、意大利、英国 ;三是所有权和经营权分离的管理体制 ,如瑞典。主要管理方式有 :股份制管理、美国的出租管理、法国的委托管理、意大利参与制管理等。

5　城市经营的思路与对策

5 1　树立城市经营的观念

城市经营是城市政府的重要职责。市场经济条件下 ,需要对城市建设发展体制进行重新审视 ,改革计划体制下一些不合时宜的做法 ,城市政府的主要职责要从原来规划、建设、管理三个环节转变为规划、建设、经营、管理四个环节 ,把城市经营摆上重要位置 ,积极探索城市发展的新思路。当前 ,推进城市化的任务十分艰巨 ,资金短缺的问题非常突出 ,解决问题的根本出路在于深化改革 ,创新理念 ,加快城市发展的根本出路在于经营城市 ,创新体制。应充分认识城市资产经营对于加快城市发展的重要性 ,树立城市是最大的国有资产的观念 ,把城市资产作为重要的国有资产来经营。要立足于改革创新 ,以市场化促进城市化 ,努力实现城市建设重心由建设城市向经营城市转变 ,城市规划建设管理由部门分割、封闭运行向开放竞争转变 ,城市基础设施建设和公用事业发展由政府单一投资向多元化投资转变。通过实施城市资产经营 ,发挥城市资产的综合效益 ,走以城聚财 ,以城兴城的新路子。适应经济全球化和加入ＷＴＯ的要求 ,城市政府的工作重点要转向营造良好的发展环境 ,创造城市的品牌 ,增强吸引力 ,优化城市的整体效益 ,而不应把过多的精力放在抓项目、抓产业及具体项目的招商引资上。要处理好政府与市场的关系 ,城市要发展什么产业、上什么项目 ,应由市场自主选择 ,政府要逐步从微观经济领域退出来 ,主要是制定政策 ,进行宏观调控 ,推动社会保障 ,营造法制环境 ,引导人文氛围。

5 2　充分发挥城市规划在城市经营中的调控和引导作用

城市规划是调控城市土地资源利用和空间资源配置的重要依据和手段 ,城市所有的资产都维系于土地和空间 ,离不开城市规划的调控。经营城市只有在城市规划的指导下 ,才能保证其整体利益的实现 ,规划的失误是最大的浪费。因此 ,城市政府一定要注意规划先行 ,根据城市经济社会发展的要求 ,科学编制和实施城市规划 ,营造良好的城市环境 ,吸引生产要素集聚 ,提高城市的整体效益。特别要深化细化城市近期建设规划和专业规划的内容 ,确定城市基础设施布局和近期建设项目、发展用地和建设开发时序 ,选好项目 ,有序推进 ,保证城市资产经营健康发展。对政府储备的土地和拟向社会供应的土地 ,必须编制控制性详细规划 ,确定用地性质、建筑密度、容积率、绿地率等规划指标 ,形成规划图则和文本 ,作为地价测算、土地出让转让和规划管理的依据。要编制和完善城市建设专业规划 ,对近期重大基础设施建设项目 ,要超前进行可行性研究和规划设计 ,搞好技术储备 ,为招标投标创造条件。在城市资产经营中 ,要注意运用城市设计的方法 ,提高城市空间环境质量和艺术水平 ,提高城市的文化品位 ,突出城市特色 ,发挥城市的品牌效益。

5 3　建立城市资产经营的有效机制

要科学构建城市国有资产经营的体制框架 ,按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监管”的原则和现代企业制度的要求 ,建立城市资产管理机构、城市资产经营机构、企业三个层次的管理、运营和监督机制。通过市场运作或通过出售、资产变现、融资等办法 ,实现城市资产的保值增值 ,为城市化发展开辟新的资金渠道。可在国家和省城市建设主管部门设立城市国有资产管理委员会 ,负责辖区内城市国有资产的宏观管理。城市政府可在建设主管部门设立城市国有资产经营公司 ,代表政府行使企业出资人的职能 ,成为从事资本运营的特殊法人 ,但不具有行政职能。通过对可以经营的城市资产依法进行资产评估、产权界定、清产核资 ,采用依法划拨或收缴、收购的方式收为国有 ,由政府授权城市国有资产经营公司进行经营 ,使其保值增值。城市国有资产经营公司与权属企业之间是出资人与企业法人的关系。城市国有资产经营公司要设立董事会和监事会 ,董事长不得兼任总经理。城市国有资产经营公司负责国有资产日常经营事务和投融资活动 ,并负有对企业监督的义务和责任。各级城市建设主管部门作为城市国有资产的管理机构 ,依据法律对城市国有资产经营公司进行目标管理、业绩考核和主要领导人事管理。城市国有资产经营公司内部要建立审计制度 ,充分发挥市场中介和群众监督的作用 ,确保其正常运营和国有资产的安全。

5 4　搞好土地资产的经营和管理

土地资产是城市建设资金稳定可靠的来源 ,要建立政府垄断的城市建设用地供应体制 ,严格控制土地供应总量 ,实行非饱和适度供应 ,合理调控土地和房地产价格。通过调控土地供应总量 ,控制城市建设总量和房地产开发总量。全面推行城市国有土地有偿使用制度 ,除法律规定可以继续实行划拨的用地以外 ,无论新增建设用地和存量划拨土地 ,都要通过政府出让、租赁、作价出资或入股等方式纳入有偿使用轨道 ,实行以地生财 ,增加城市财源。大力推行城市国有土地储备制度和土地使用权招标、拍卖制度 ,增加政府的土地收益 ,为城市建设聚集资金。城市土地资产经营收益应上缴城市政府 ,列入财政专户管理 ,主要用于城市基础设施建设和土地开发。

5 5　建立城市建设市场化运作机制 ,盘活存量资产 ,优化增量资产 ,激发城市活力

首先 ,要大力推行城市市政公用基础设施建设市场化 ,建立公开、公平、公正的市场竞争机制 ,建立健全招投标和项目法人制度 ,按照谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险的原则 ,充分发挥社会各方面的积极性 ,参与城市建设和经营。第二 ,积极盘活城市存量资产 ,把城市建设系统的国有资产集中起来 ,进行资产甄别 ,区分经营性资产和非经营性资产、优良资产和不良资产 ,然后进行剥离和必要的重组 ,统一运作盘活。市政公用事业存量资产可以采取存量折股、增量参股方式 ,将部分或全部资产通过产权转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权转让等方式 ,吸纳社会资金 ,进行资产运作 ,实现存量资产效益最大化。第三 ,经营好城市的无形资产 ,城市的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等无形资产 ,都可实行招标、拍卖 ,发挥无形资产的效益。第四 ,优化增量资产 ,深化投融资体制改革 ,拓宽市政公用基础设施融资渠道。鼓励和支持城市重大基础设施项目通过发行股票、债券等方式直接融资 ,也可实行特许经营 ,采用ＢＯＴ方式进行基础设施建设经营。鼓励采用公有民营、民办公助、股份制等形式 ,吸引私人资本、社会资本投资城镇建设。积极利用国内外金融机构贷款举债建设等等。第五 ,针对目前城建资金管理使用分散、使用效益不高的状况 ,按照城建资金集中管理和统一运作的原则 ,进行“归并收费、集中管理”。有条件的城镇可设立城市建设投资公司 ,对城建资金实行集中统一运作 ,发挥资金的规模效益。同时 ,应加强投资项目的跟踪检查和监管力度 ,提高资金使用效益。第六 ,改革公用事业经营体制和经营方式 ,按照政企分开、政事分开、建管分开、管养分开的改革思路 ,放开市政公用事业经营市场。打破行业和地区垄断 ,在统一规划、统一服务质量标准、统一市场准入、统一价格监管的前提下 ,培育适度竞争的市政公用事业市场体系 ,走专业化、企业化经营的路子。改革市政公用事业经营体制 ,引入竞争机制 ,变独家经营为多家经营 ,增强行业发展活力。建立科学合理的市政公用事业价格机制 ,促进市政公用事业健康发展。

5 6　加强法规建设 ,积极开展城市经营相关政策研究

城市经营涉及的政策和内容非常广泛和复杂 ,应全面开展城市经营的政策研究 ,尽快制定城市经营的法律法规 ,规范城市经营的行为 ,避免在城市经营中出现各种各样的违法问题 ,使城市经营有法可依 ,有序推进。合理界定城市资产经营的范围 ,按照城市资产的经营性、非经营性和准经营性的不同特点 ,实行多元化的管理和运营方式。在城市经营中对一些不宜市场化的特殊“城市资产” ,如消防设施、环保设施、福利设施、城市管网、重要的历史文化遗址、文物 ,重要的城市标识等 ,必须要由政府直接经营 ,切忌“一刀切”。城市经营和城市资产经营是一项系统工程 ,政策性强、涉及面广 ,城市政府应积极探索 ,大胆改革传统体制和做法 ,打破行业垄断 ,拆除政策壁垒 ,加强社会保障 ,促进人口、土地、资本等生要素自由流动 ,充分发挥市场机制的作用。要正确处理好城市资产经营中的各种矛盾 ,协调好各方面的利益关系。城市资产经营涉及规划、用地审批和资产处置等问题 ,责任重大 ,必须加强制度建设 ,规范行政行为 ,避免城市资产流失和腐败行为的发生 ,促进城市资产经营健康发展。

参考文献 (Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ)
1　仇保兴 .当前经营城市的基本矛盾及对策研究 .城市发展研究 , 2 0 0 1(3 ).
2　张 .城市经营与城建投资体制改革初探 .城市发展研究 , 2 0 0 1(3 ).
3　薄熙来 .如何经营城市这份国有资产 .人民日报 , 2 0 0 1 - 0 5- 1 4.
4　周争先 .解读经营城市 .长江建设 , 2 0 0 1 (2 0 ).
5　江绵康 .上海市政公用基础设施投融资发展战略研究 .上海城市发展信息研究中心 , 2 0 0 1 .
6　薛誉华 .国有资本经营与资产管理 .中国财经出版社 , 2 0 0 1

作者：陈岩松 王　巍