土地问题是中国数千年来制约农村及农业发展的根本问题。土地作为一种附加型的产权，一直被作为一种隐形的资产而存在于历史社会中。奴隶社会、殷商时期，中国实行的是井田制，井田制实际上是一种原始的土地私有制；周朝时期，中国实行的是土地分封制，土地分封制的基础是在周朝确立了国家统治地位之后实行的一种以土地来进行王位钦定的制度，这个时候，土地就被作为了一种财富和资产而被赏赐于与周王有血统渊源的各地候王，从这个意义上说，土地不仅是一种周王赏赐于各诸侯王的财富和领地，而且是周朝实行大一统的根据地。可以说，从这个时候起，土地就已经成为了最为重要的财富和资产之一。任何战争、权力斗争、杀伐几乎都是以土地作为依据的。“普天之下，莫非王土”。实际上，在中国漫长的封建社会中，虽然实行的是土地私有制，但实际上并不是真正的私有制，真正的私有制是实现了土地产权的个体化和私有化，即每一个具有本国国籍或者是本国领地居民身份的社会主体都应该平等地享有土地产权，也即是说，每一个以土地为生的农民或自耕农都应该有自主自由地支配土地产权的权利，这其中包括自由耕种、土地买卖、土地交易、土地转让等等，然而，在漫长的封建社会中，并没有实现真正的土地私有化，也不是土地国有化，而是土地私人化。虽然我们经常说“普天之下，莫非王土”，理论上君王和国家拥有土地所有权和支配权，但实际上由于中央与地方的力量博弈及中央集权的削弱，君王和国家实质上并不能完全支配土地，特别是在长期的政权博弈中，地方侯王或地方政府及豪强地主完全把持着土地资源，也就是说，封建时代的土地实际上并不是真正的为国家所有，而是为诸侯王和地主所有，所以，封建社会的土地制度实际上是地主或王侯所有制，而非君主所有制，也非土地私有制。
关于几个学术概念的厘定
在探讨土地问题的时候，我们必须首先明确以下几对重要的概念区分：
一是土地私有化制和土地私人制的区别。私有化和私有制是一种欧洲的经济产权制度，其社会形态是资本主义社会。私有制的真正涵义意味着社会财富为独立社会个体的每一个私人所有，这里所指的私人并非是单个的私人或少数的私人，而是每一个社会主体，也即每一个社会主体都平等地享有他所应得的社会财富和公民权利。在西方国家建立了资本主义制度以后，虽然资本家攫取了社会大部分财富，但是，由于西方国家实行了合理的税收政策和财政政策，所以，它使得社会财富被相对公平地得以分配到每一个社会主体的手中，虽然在西方国家仍然存在大量的贫民和低保人员，但是，西方国家发达的福利制度和公益政策却对这些贫民阶层和低保人员得以保护。因之，如果从最新的产权经济学来看，私有制并不是一种落后的社会制度，而是一种能够使得产权得以最合理明确和分配的经济制度。私人制则是一种落后的社会制度，它意味着社会财富与社会权利为少数私人所享有，而全体社会成员并不能够享有社会财富。在封建社会，中国的土地产权并不由使用土地的农民所享有，而是由控制农民的地主和王侯所享有，农民实际上只有使用权而无支配权。但即使是这样，封建社会的农民仍然还有一定的土地使用权利，但是在现代社会，经过历次土地改革以后，土地由从地主手中被收归国有，为国家所享有。历次土地改革和土地运动的过程实际上就是土地不断国有化和集体化的过程，而这个过程也是不断去私有化的过程，然而这个去私有化的结果是，农民的土地产权不断被剥夺。我们现在虽然实行的是土地国有化和公有化，但是却并没有实现真正的公有化，所谓的公有化，实际上是以国家和集体的名义，剥夺农民的土地产权。土地国有化的过程实际上就是土地产权转移的过程，土地先由少数地主之手转移到了国家和政府之手，再由国家和政府之手转移到少数开发商和利益集团之手。从这个过程中我们发现，国家实际上并没有真正地掌握土地，而是被掌握在地方政府手中，而地方政府出于发展经济或政绩、增加地方财政收入等各种合理或不合理、合法或不合法的需要而将土地廉价转卖给了开发商，而真正靠种地维生的农民却没有支配和享用土地产权的权利。地产商、大资本家以及各类的开发商，成了真正的土地产权主体。所以，或许可以这样说，中国现代化的过程，实际上是以牺牲土地拥有者即农民的土地所有权为代价的。本来，土地收归国有以后，农民就只能从国家和政府手中租种土地，以此来维持生存，而租种国家土地，当然要缴纳高额的土地税、上交提留以及各种各样的农业税、农业费（现在农业税虽然被取消了，但是却被有些地方政府变相地转嫁到了各种费用上，农民的负担仍然没有实质性的减轻）。因此，我们似乎可以这样说，农民是在以国家的土地来养活国家，实际上农民就成了成了一个国家专门用来养活这个国家的群体，而这个群体又不拥有任何生产资料，他们仅仅是租种国家的土地，最终他们所取得的都要归还给国家，不但如此，还要向国家支付大量的土地税费。如此看来，国家就成了真正剥夺农民产权的罪魁祸首。当然，以上所说，仅仅只是在一种固定化、正常化的现行的规则制度当中所出现的情况，而现实社会生活往往还附加了不少非正常、非制度化的因素。这无疑又会使得农民对土地的享有权越来越弱势。比如，当遇到国家或地方政府的重大规划政策时，农民又不得不被强行拆迁，土地被强行占用，而这就使得农民唯一所赖以生存的生产资料被剥夺了，这样，所谓的现代农民实际上就成了破产农民了。农民的破产在历朝历代都有，封建社会的农民主要是由战争所引起的，因为战争必然引发土地的争夺。而现代社会的农民破产则是由非法拆迁、强行拆迁或现代商业进程所导致的。特别是近几年来，随着改革的深入和城市化进程的加快，关于土地拆迁、非法征地的案件频频发生，而且呈愈演愈烈之势，据不完全统计，2004年，全国仅因土地拆迁所爆发的官民冲突事件就多达5万多起，2005年、2006年有上升之势。最典型的莫过于“湖南嘉禾拆迁案”、“河北定州征地案”、“四川自贡非法征地案”、“广东汕尾事件”等等，有些事件甚至影响到了社会稳定。
二是公有化和国有化的区别。公有化的起源实际上并不是社会主义制度建立以后才形成的，而早在原始社会就开始了。当然，原始社会的公有化仅仅是一种朴素的公有化，是在生产力非常低下、生产资料不能得到广泛满足的情况之下所实行的一种分配制度，当然，这种公有化的分配制度并不是政府或某个权力机构的强制性措施（当时也还没有权力意义上的政府职能部门），而是一种自发形成的生产制度。其实，古典意义上的公有化也是一种最高境界的公有化，即生产资料归全体人员所享有，而非某个团体、某个个人甚至某个集团所享有。那么，我们所说的共产主义公有也即是此种类型的公有。但是，公有化和国有化却是两个绝然不同的经济学概念。首先是历史外延的不同。公有化不但可以存在于有国家和政府的社会，也可以存在于没有国家和政府的社会，也即公有化没有国家和政府的限定范畴。原始社会的社会制度是一种公有制，现代社会主义国家的社会制度也可以是一种公有制，未来的共产主义所有制也可以是一种公有制，而原始社会和未来的共产主义社会都是一种无政府、无国家或者说是超越了政府和国家意义的公民社会，这个公有制的涵义不仅是公家所有，而且是公民所有，全民所有，而非政府所有、集体所有和国家所有。国有化则不同。国有化专指在政府和国家存在的时代，政府和国家对生产资料进行垄断和控制，特别是那些关系国计民生的生产资料如土地、矿山、铁路等等，都收归国有，由国家统一支配。这个国有，与我们所说的公有有着绝然不同的涵义。也即除了国家和政府所有之外，任何私人和集体都不能以任何名义占有。那么，在这种情况下，当下中国的土地制度到底是一种什么样的制度呢？首先，肯定不是私有制。那么又是不是一种公有制呢？我以为，也不是一种纯粹的公有制。而仅仅是以公有的名义收归国有，那么，又是不是一种国有制呢？是一种国有制，但不完全是国有，而仅仅是以国家和政府的名义由以前在地主、王室和军阀手中收归政府所有，然而，在现代化进程中，由于中央政策放宽，地方政府大量的招商引资，大量的搞规划拆迁，导致国家和政府所拥有的土地资源被频频贱卖或变相卖给了开发商或地产商，这样，土地实质上就由国家所有变成了私人所有，而这里所说的私人并非是全体社会个体，而只是少数私人，少数利益集团。从这里，我们不仅可以看到土地是怎样一步步地从农民手中失去的，而且可以看到土地的产权制度是怎样一步步由私有变成公有，由公有变成国有，再由国有变成少数人所有的。本来，附加于农民身上的土地产权就几乎没有，而再加上强行征地或非法拆迁，农民的土地产权就变得一无所有了。
三是土地作为一种现代产权，到底是属于公产还是属于私产呢？公产与私产之别，牵涉到土地制度改革的根本路径问题。其实，在我看来，土地既是一种公产，也是一种私产。理解的维度不同，所得出的结论也不同。土地作为一种公产的依据是，在国家和政府存在的前提下，一般意义上我们所说的土地都是以一种公有财产的形式存在的，既所谓的土地都是有相对国界的，每一个主权国家都有自己特定的领地，这个特定的领地决不是任何私人所能拥有的，而只能代表国家。在这种意义上，土地就是一种国家领地，它是一个国家的象征。从这个层面上，我们可以说，土地是一种公产，这个公产任何人都不得以任何名义进行掠夺、侵吞和占有。但是土地同时也是一种私产。因为每个国家所在的公民都有属于自己特定的土地产权，这里特别要提到农民，所谓农民，就是要以土地为生的，所以，既然是农民，那么，就应该享有自主的土地产权，拥有自由支配土地的权利。这里所说的土地就是一种私有财产，任何个人和集体都不得以任何名义随意地掠夺、侵吞和占有。当然，这不是说土地不能自由地进行买卖，而是土地买卖必须要按照统一的市场价格，也即土地必须由原来的二级市场进入一级市场。
之所以进行土地私有化、土地私人化、土地公有化、土地国有化等概念之间的区分，绝不是在玩文字游戏，而是牵涉到土地改革大局的根本性问题。明确区分这几个概念之间的微妙差别与联系，有利于我们正确认识到土地改革问题的紧迫性和土地问题的全局性。
建立土地产权制度势在必行
多年来，在主流学术界看来，土地私有化问题是一个牵涉到社会制度和社会形态、甚至意识形态领域的根本性的问题，是一个讨论的禁区。好像一提私有化、私有制就是走资本主义路线。这种看法其实是完全过时、僵化的教条思维。其实，土地问题与社会形态、社会制度及意识形态没有必然的联系。
我们必须意识到一个近年来盛行于东西方主流经济学界的新名词：产权制度。产权制度是以产权为依托，对财产关系进行合理有效地组合、调节的制度。它是由产权结构所决定的，关于资产运营的权力、责任的基本组织和约束条件。它决定着企业内部所有者、经营者和生产者在一定条件下的地位、相互关系以及各自的作用。产权制度不是人类社会一开始就有的，而是社会生产力、生产关系发展的结果。产权制度具有界定和规范其财产关系的作用。产权制度是随着改革开放的深入、随着全球化局势的加快而逐渐被经济学界所关注和认可的制度。产权制度的引入意味着产权保护在市场经济社会已经成为一个必须面对和讨论、解决的课题。产权如何界定？公产如何保护？私产如何保护？土地产权如何界定？土地资源如何重新分配？产权理论之夫、美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者科斯创立了产权经济学，科斯的学生、香港中文大学教授、亚洲著名经济学家张五常教授则继承了科斯的学术思想，成为制度经济学派的代表人物。无论是科斯还是张五常还是产权制度经济学家，都把建立现代企业产权制度作为一个重要的经济学课题，只有明确区分了产权关系，才可能作出经济学意义上的分析。在产权经济学者看来，社会中的每一项社会财产，都应该有明确的产权归属。一个社会的稳定和发展取决于两个最根本的因素：一是经济是否增长，即经济的增长是否能满足社会主体的需求；二是社会财富与社会权利的分配是否合理。如果只有经济增长而没有合理的财富的分配机制，那么，这个社会就存在不稳定的隐患的可能。所以，我们要明确的是，必须将产权的分配作为一个现代市场经济国家经济增长之后的一个重要学术课题。同样，土地问题也是如此。土地财产权的归属问题，牵涉到农民问题的根本性解决。土地问题到底是公产还是私产？如果是公产，那么土地是否真正做到公有化了？如果是私产，那么土地是否真正地做到了私人所有，即每个社会个体所有？很显然，无论是前者还是后者，都没有得以实现。我们先不必讨论土地的公产私产问题，我们不妨先做两个假设：一是假设土地是公产。那么，既然土地是公产就应该真正地收归公家所有，即国家所有。但是前面已经说过，从当下的情况来看，土地并没有达到真正的公有，而仅仅是以政府和国家、集体的名义占有了，然后又变相地变卖给了开发商或利益集团。这说明土地的公产性质在逐渐地削弱，这种情况用一个学术名词解释就是“公共财产的私人化侵吞”；二是假设土地是私产。既然是私产，那么私有财产就是每个社会主体所拥有的，神圣不可侵犯的。任何一个个体、集体、政府和国家都不能以任何名义对土地所有者进行土地资源的占有、转移、侵吞和掠夺。但是现在的情况却是，土地不是私有化了，不是成了农民个体的财产，而是被某些地方政府以国家和集体的名义剥夺或变卖了，这种情况用一个学术名词解释就是“私有财产的公共化掠夺”，即以公共的名义掠夺私有财产。那么，结合这两种假设来看，无论是前者还是后者，中国的土地问题都出现了一个非常吊诡的现象：即“公共财产的私人化侵吞”和“私有财产的公共化掠夺”。这两种情况看似是一个矛盾和悖论，而实际上是一个镜子的两面，即都是财产的掠夺与消失。无论是哪种方式的掠夺，都是以农民的损失为代价的。实际上上述两种假设并不只是假设，而是在当下中国存在的事实。所以，讨论中国现行的土地产权模式是属于何种模式并不是最关键的，最关键的是，我们必须要在清晰明确现有的土地产权模式的前提下，进行土地制度的根本性改革，以及如何防止土地资源的流失。
土地新政：土地私有化改革和土地市场化改革
中国的根本问题是农民问题，而农民问题的根本则是土地问题，而土地问题的根本着力点则在于土地私有化改革。离开了这个根本着力点，就把握不住中国农民问题的要害。
就土地改革问题来说，中国的土地变革经历了三大阶段。一是20世纪20年代。这一时期是土地革命时期。土地革命的实质是共产党为实现政权合法化而进行的土地变革，这一变革主要是确立共产党统治的合法化群众基石。在这一点上，作为革命主帅的毛泽东深刻领略到了土地问题的重要性，可以这样说，毛泽东率领的工农红军第一次实现了土地资源的大转移，即土地由军阀豪强地主手中转移到了群众手中，当然，这一思路的根本目的主要还是作为革命的根据地。
第二个时期是20世纪五六十年代的土地改革。这一时期的土地变革与20世纪20年代的土地革命，既有着某种内在的关联，也有着根本的不同。前者是政治合法性尚未完全得以确立的情况下，为实现革命成功而进行的土地革命，这一革命主要是实现了土地资源的根本性转移。第二次转变则是一种制度性变革，即共产党在确立了政治合法性之后，为巩固政权而在农村所推行的土地所有制变革。即由过去的“土地私有制”转变为集体所有制，即社会主义集体所有制。这一改革从制度层面确立了土地的国家化归属，它的积极意义是第一次从制度层面将土地真正收归国有，并赋予农民以土地享用权，它第一次使得农民真正有地可耕、有地可种，并确立了一种主人翁意识。但是，它的消极意义也是不可忽视的，正是土地集体所有制的确立，才导致了长期的城乡二元社会结构模式的存在，并被长期固化，从而成为农民及农村长期贫困的根本性因素，这一局面直到1970年代末期才被得以打破。因此，第三个阶段就是1979年以后的家庭联产承包责任制。
家庭联产承包责任制或许可以说是中国数千年来在土地制度领域的一个伟大创举，家庭联产承包制第一次使得农民具有了自主支配土地的权利，也使得1980年代的农民具有了能够摆脱土地束缚、走向城市谋生的机遇，但是好景不长，这种美好的景象只是短暂的，到了1990年代的时候，情况就发生了巨大变化，。农民虽然仍然能够摆脱土地，进城打工，城乡关系虽然进一步松弛，但是，由于没有确立明确的土地产权制度，再加上社会的断裂与分化，农民在土地问题上不但没有得到好处，而且越来越处于弱势。而且随着城市化进程、工业化进程的加速，农村土地越来越让位于城市开发，农村土地被大量侵吞、占有和流失，非法征地、强行拆迁的现象愈演愈烈，甚至在最近几年达到了白热化的程度。尽管2003年中国进行了户籍制度改革，但是城乡之间的裂痕却越来越深。一些学者所呼唤的农村现代性早已成为了泡影，中国农村的现代性几乎被城市伪现代性所遮蔽了。所以我们说，20世纪中国的三次大的土地变革，本质上都没有彻底改变农民的生存状况，没有实现土地产权制度的根本性变革，根本原因就是没有实现农村土地的私有化变革。
离开中国的农村现实问题空洞地讨论土地的公有化私有化问题，并不具有多大的学术意义和现实意义，也不是本文的最根本目的。本文的最根本目的在于，要通过讨论土地的私有化改革，以此来获得解决“三农问题”及中国出路问题的根本之策。温家宝总理早在上一届政府工作报告中就已指出，“三农问题”是中国问题的重中之重。这一届政府工作报告中仍然如是提法。这说明，“三农问题”成了制约我国经济发展与社会转型的一大难题，甚至中国的现代化成功与否，就在于能否真正实现农村的现代化。然而，“三农问题”本身又是一个非常复杂、包罗非常广泛的问题，它牵扯到问题的方方面面，要彻底解决“三农问题”，千头万绪。但是，任何问题的解决都有一个根本和由头，有一个根本的出发点和落脚点。很多官员和学者为解决“三农问题”开出了很多药方，如实行村民自治、推进乡村民主政治建设、实行税费改革、加强农村基础设施建设、推进农村社会保障体制改革、实行村务公开、实行普选制，甚至包括最近中央提出的“建设社主义新农村”等等。这些政策和措施都在一定程度上推进了“三农问题”的解决，有些政策甚至还在很长一段时间内发挥了巨大的作用，大大改善了农村的面貌，农民的生产积极性确实得到了极大地提高。但是，所有以上这些，都仅仅属于局部性的或技术性的政策与措施，或者仅仅是属于微观层面的解决之策，在“三农问题”上，还缺乏一个大手笔、大思路、大战略，这个大手笔不是决策层面的，也不是措施层面的，而是制度层面的，是根本的改革路线问题。在我看来，“三农问题”的根本性解决，首先要解决的就是土地的私有化改革，实现土地私有化。土地问题即是一个历史问题，也是一个现实问题，也是一个未来学的问题。是“三农问题”及“中国问题”的问题中的问题。而伴随着土地私有化的，就应该是土地市场化。土地私有化是确保了农民有土地所有权，也即拥有了土地产权，土地市场化是确保农民在拥有了土地所有权之后，能够自由地在市场上支配土地，进行合法地土地交易和买卖，即土地能够按照市场价格而非国家定价，进行自由地交易、买卖和转让，而避免了那种政府垄断状态下的土地定价机制。只有确保了这两个层面的改革，才可能使得农民问题得到根本性的解决，才可能使得农民能够摆脱千百年来土地对他们的身份束缚，否则，所谓的“三农问题”就可能永远成为“三农问题”。其他任何解决“三农问题”的政策与措施，都必须以这两项改革为前提。如果土地不能实现私有化，农民对于土地就没有支配权，不能享有土地产权；如果土地不能实现市场化，那么，农民就可能永远被束缚于土地之中，农民身份也就可能永远摆脱不掉。而当农民拥有了自主的土地产权之后，农民就可以根本自身需要，对土地进行自由地支配，当靠种地无法摆脱贫困之境时，农民就可以按照市场价格，自由地买卖土地，从而从土地的市场交易中获取利润，然后以出售土地的资金作为其从事其他行业或者维持生活的资本，这样，农民才有可能彻底摆脱农民身份。但是，现在的问题是，市场化改革的大潮虽然洪波涌起，农民土地虽然可以被出售，但是这个出售却并不是由农民自身所主导的，而且土地出售的价格也不是按照市场交易的价格，而是国家或地方政府统一定价，当然，在定价过程中，还可能出现各种压价的行为。也就是说，现在农民的土地买卖并不是农民自愿和主导的，而是被逼迫的，土地价格也没有遵循市场原则，而是所谓的廉价的补偿。如果再加上补偿过程中的种种腐败和克扣，那么，农民所得的真正的土地补偿就更少了。在这样的情况下，农民只能走向另一条路——破产。而当农民破产之后别无生计的时候，就只能上访、乞讨，而当上访、乞讨无门之时，就只能走向犯罪，这时候，社会动荡与冲突就可能产生。当然，现行条件下，或许现实并没有像我所分析的那么严重。但是，有一点事实是无法否认的，那就是，中国每年的确都发生过无数起或大或小的官民冲突事件，这种事件如果程度比较轻微的话，仅仅是影响一个小地区的社会治安问题，但是如果程度比较严重的话，就可能引发严重的地方政权危机问题。这是涉及到地方政治统治合法性的严重问题。
当然，值得欣慰的是，现在江浙一些沿海省市已经打破了过去那种僵化的思维模式，江浙一些地区的农民实际上已经在某种程度上摆脱了农民的身份，或者说是兼有农民、工人或私营企业主的身份，这种多重身份所体现出来的最根本的要素前提是，农民能够对土地进行自由地支配，土地能够按照市场价格进行自由地买卖出售，甚至在一些地方还出现了农民土地被当地政府按照市场价格，出售或者租给开发商，而农民则可以得到高额的补偿，还可以按年得到高额的分红，这样，农村土地实际上就成了一种股份制了，而农民的身份也在发生着隐形的转变，农民转变为土地租售者。这种思路，是农民实现脱贫致富的最佳选择。当然，有人会说，当土地能够自由地进行买卖之后，当农民的这种身份转变之后，农民会不会成为封建时代的地主，中国的土地所有制会不会演变为封建社会的土地所有制，或者会不会演变为西方的庄园制，而有钱的农民就成为了庄园主？其实，这种担心是完全多余的。因为：第一，封建时代的土地并不是能够自由流动、自由转让的，土地产权是相对固定的，固定在庄园主或地主手中，而并不是一般农民手中。第二，封建时代的土地市场并没有放开，甚至说根本就没有形成，土地的价格是被垄断于国家、政府或者地主之手，土地产权制度并没有建立。而现代社会，市场经济体制已经确立，而且各种法规也在完善，所以，实现土地的自由买卖和流动并不会导致出现封建社会的庄园制的出现。还有人担心实现土地私有化以后，土地会不会被囤积于那些拥有雄厚资本实力和权力背景的商人手中，从而出现富者更富、贫者更贫的现象？我的回答是，不会。只要土地是按照市场原则进行自由买卖，并且市场交易遵循法律法规，有政府监管的话，那么，就不会出现贫富拉大的现象。因为，土地实现市场化流动以后，市场随时都可能会变，而市场的变化导致土地价格的变化，土地价格的变化就意味着土地开发商不可能一味地囤积土地，他必须随时让自己手中的土地出手，否则，就可能出现土地严重积压、价格下跌的情况，而且，就即便是一时出现了开发商囤积土地的现象，也不会导致较为严重的后果，因为，如果土地是按照市场化原则交易并且有政府的监管的话，那么，出售土地的农民也会得到合理的利润和分红。