经济适用住房是我国住房保障体系的重要组成部分，根据建设部2004年发布的《经济适用住房管理办法》中的规定，经济适用住房指的是“政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房”。从中可以看出，经济适用房应当具有两个最主要的特点：一是经济适用房的保障性，它是一种政策性住房，这一点是其与市场化的商品房的主要区别；二是政府会在经济适用住房的建设上提供优惠政策措施，如减免有关税费、免交土地出让金等，与之相对应政府在建设标准、供应对象和销售价格上也对其有所限制。

政府之所以会出台经济适用住房政策并给予各方面的优惠政策措施是因为，政府有责任和义务来保障居民的居住权利，特别是中低收入家庭的居住权。城市中的中低收入家庭由于收入水平低，完全依靠市场化的手段很难解决自身的居住问题，从而导致城市中的贫民区现象，并影响整个城市的发展和稳定。因此各国政府均出台了一系列的政策和措施来保证中低收入家庭的基本住房问题，如低收入阶层住房税金信用计划、住房公积金计划、住房分类供应制度、廉租住房制度等等，这些制度的实施极大地保障了低收入阶层的住房问题，有利于实现住房上的“公平”。

我国在住房改革过程中也参考了国际上的经验，建立了经济适用房制度、住房公积金制度和廉租住房制度，这三大制度形成了我国住房保障体系的基本体系。其中经济适用住房制度更是为广大中低收入家庭实现“居者有其屋”做出了巨大贡献。据统计数字表明，从1997年至2004年，经济适用房的投资额累计达到了3852.85亿元，其占同期房地产开发投资额的11.1%。1999年至2003年5年间，经济适用房的竣工套数达26.8万套，占同期住宅竣工套数的22.1%。1999年至2004年，全国经济适用房销售面积达2.18亿平方米，占同期住宅销售面积的15.9%。

但经济适用房在运作过程中也出现了一些令人关注的问题，如：户型面积偏大，导致房屋总价偏高从而使真正的中低收入阶层买不起；销售过程管理不严,导致大量并不具备购买资格的人员购买了经济适用房，没有起到真正补贴中低收入阶层的目的；另外，较高比例的经济适用房被用作投资和出租，这更是与政府的政策初衷相违背。经济适用房中存在的这些问题也引起了有关管理部门、学者以及社会的关注，2005年两会期间，全国政协委员、西安市原政协主席傅继德提交了《关于停止开发建设经济适用房》的提案，建议基于经济适用房存在的诸多问题，已违背了经济适用住房政策的初衷，目前应当停止建设经济适用住房。一时间，关于经济适用房取消还是保留的争议引起了社会各界的广泛关注，大家对于经济适用房的未来走向莫衷一是。

一、经济适用房政策利弊辨析

下面我们从社会公平、市场公平以及政府补贴的效率角度来分析当前我国经济适用房的基本形势，并就其未来走向提供一个完善和改进的政策建议。

1. 经济适用房到底是有助社会公平还是有损社会公平？

根据建设部的规定，经济适用房是为中低收入阶层建造的，其目的是实现住房的社会公平。但是，我国目前的收入评价体系并不完善，如何判断一个家庭是否属于中低于收入家庭是一件十分困难的事情，目前的单纯依靠购房者个人申报、单位审核的机构并不能保证其可信度。同时，由于中低收入家庭的提法本身就比较模糊，很难用相关的数字量化，即使各地出台了当地的具体标准，但谁也无法确信购房者所申报的收入标准是否真实。在这种情况下，经济适用房政策在实施中导致的结果就是社会中的大多数人都觉得自己具有购买经济适用房的资格，而且也的确能够拿到这个资格证。而开发商在销售时并不特别关心购房者的身份，他们只关心如何更快地将自己的房子卖出去。另外，在规定中对于那些不符合购买资格的人购买了经济适用房的处罚措施仅是由其补交价差。这对于购房者一点处罚的警示作用都没有，其结果就是大量的并不具备经济适用住房购买资格的人购买了经济适用住房。

从社会公平的角度来看，保障中低收入家庭的住房问题是体现社会公平的一个重要方面。但是当这种有限的保障性住房允许社会大多数人购买时，其结果只能有两个：要么是政府必须提供大量的支持来保证这种保障能够被所有需要的人得到；要么是由于政府对这种保障的供给不足从而导致权力寻租或排队现象。前者要求政府有大量的财力支持，政府最终必将会不堪重负从而导致政府中途夭折。后者则导致此种保障成为少部分人的福利，并不能解决中低收入阶层的问题，也无法达到政府最初的政策目标。据北京市税务局人员的分析，当前北京市有将近60%的家庭在收入标准上都具备购买经济适用房的资格，而北京每年建设的经济适用住房面积仅能够满足20%的家庭。因此当前的经济适用房并不能实现社会公平，反而有可能加剧社会不公平的程度。

2. 经济适用房的价格双轨制与市场公平矛盾吗？

由于政府对经济适用房给予了一定的政策优惠措施和减免土地出让金的补贴，因此其成本低于普通商品房的成本，同时政府也对经济适用房的价格实行政府指导价。有人认为经济适用房享受了政策的优惠，而普通商品房则没有，因而这不利于维护市场的公平。也有人认为经济适用房与普通商品房的销售对象不同，二者并不存在明显的竞争关系，因此经济适用房损害市场公平之说并不成立。

分析我国目前的经济适用房市场，其销售对象范围并不明确，而且其销售管理也并不严格。因此尽管从政府政策本意上来讲，它有其特定的供应对象，与市场化的产品并不冲突，但由于管理的不善使其已经与普通商品房形成了明显的“价格双轨制”，这并不利于市场的公平。

房地产产品是一种部分异质的商品，由于受地理位置和楼层朝向的影响，不存在两个完全相同的产品。但房地产不同商品之间存在着一定程度的替代性，同一区域的商品房价格基本上应保持在相同的水平上，不同朝向和楼层则可在较小的范围内上下浮动，这是一个正常的市场应具有的特征。但如果有经济适用房的存在，市场上则同时存在两类不同性质的产品，一类是具有政府补贴和优惠措施的经济适用房，另一类则是普通的商品房。二者之间在价格上会出现很大的差别，而二者在购买者中的实际心理价位上并没有太大差别，这必然导致人们对二者之间的套利，即先买进经济适用房，然后再参考商品房的价格卖出，则投资者就可以获取其中的价格差额。这实际形成了经济适用房对普通商品房的挤出效应，并导致人们对经济适用房的过度需求，加剧经济适用房的供不应求状况。

另外，经济适用房在某种程度上也推动了房价的上涨，这更是有违政府通过经济适用房来抑制房价上涨过快的政策初衷。由于经济适用房的位置一般都位于城乡结合部，在其开发的初期，其价值并不是很大，但政府在给予其众多优惠的同时仍开出了相对较高水平的价格，这必然导致周边拆迁成本和征地成本上升，而这些成本的上升将进一步转嫁到房价中去。而从开发商的角度来看，由于政府提供了对中低收入的住房保障，因此开发商在开发过程中必然以此为借口来大量开发高档住宅，这进一步加剧了政府解决住房问题的难度。

近年来，要求政府加大经济适用住房建设的一个重要理由是目前房地产市场价格水平过高，政府要通过加大经济适用房的建设来降低整个城市的房价水平。这实际是在舍本逐末，房价水平过高其根本原因在于市场中的真实需求与派生需求（投资需求与投机需求）互相迭加导致短期内的供求急剧不平衡，再加上开发商的故意造势导致购房者的心理恐慌，并引发人们的羊群效应，从而形成了房价的螺旋上升过程。其治本之方在于惕除市场中的虚假需求，还市场信息以公开透明，使购房行为理性。而加大经济适用住房的建设只能是为疯狂的市场火上烧油，单纯从统计数字上看，它的确能够压低一个城市的房价水平，但从本质上看，导致房价上升的根源并没有解决。而且经济适用房销售制度的不完善也使很大一部分经济适用房仍然流入投机者和投资者手中，并没有从根本上解决这个问题，相反政府可能要背上沉重的包袱而不堪重负。

3. 经济适用房的财政补贴方式效率高还是低？

目前，我国经济适用房建设采取的是政府给开发建设经济适用住房的企业给予优惠政策，然后再由这些企业再将这部分优惠转嫁给消费者，简称“砖头”补贴。这种由政府给生产厂商补贴再转移给消费者享受存在一个重要的条件，那就是政府必须对企业的行为进行严密的监督。由于企业是追求利润最大化的，如何保证企业能够将给予它的补贴转移给了消费者是一件困难的事情。单纯利用价格控制可能会引起开发商以次充好、虚报成本的现象发生，这并不利于消费者。而政府对企业的这种监督存在两个弊端：一是容易形成政府对企业的过度干预，二是这种监督的成本过高。

与目前这种补贴方式相比，有一种更为有效的财政补贴方式，那就是变间接补贴为直接补贴，变补“砖头”为补“人头”，直接给予符合条件的购房者一定的补贴，简称“人头补贴”。这种补贴方式具有五个优点：一是政府在土地上不再给予房地产企业优惠政策，可增加政府出让土地的收入；二是可直接实现政府对低收入阶层的补贴目的，实现社会的公平，降低了建设经济适用房的监督管理成本；三是接受补贴的购房者要根据自己的需要在市场中选择商品房或二手房，不会对市场公平产生影响；四是人头补贴方式可激活二手房市场，为房地产市场体系增加一个保持市场自动稳定的力量；五是这种人头补贴并不是终身的，在享受补贴的家庭达到中等收入后要根据补贴的一定比例向政府回缴，动态的补贴更有助于政府关注真正需要帮助的中低收入家庭，也大大提高了财政补贴的效率。

在这方面，山东省日照市为我们树立了一个好的榜样。日照市在不改变国家现行经济适用房政策的前提下，将政府建经济适用房的优惠变为货币补贴，直接发放给符合条件的住房困难户，变“暗补”为“明补”，变“补砖头”为“补人头”，实现了用地市场化、补贴货币化、购房自主化、运作透明化的“四化”目标。实行新的补贴方式后，日照市的政府、企业和住房困难户都十分满意，达到了共赢的结果。

4. 经济适用房的负面政策影响

经济适用房的实施达到了一定的目的，但也存在了一些负面影响：

第一，经济适用房形成了对二手房的挤出效应。经济适用房的存在实质上已经形成了对二手房市场的挤出效应，并间接影响着人们的住房消费观念，即买房就应该买个新房。在这种观念下，二手房市场长期得不到正常的发展，这十分不利整个房地产市场的稳定。

一个成熟的住宅市场体系应该是由普通商品房市场、高档住宅和别墅市场、二手房市场、经济适用房市场、廉租房市场等共同组成的。不同收入阶层的人将选择适应自身需要的住房，如高收入者选择高档住宅与别墅，中高收入者选择品质较好的普通商品房，中等收入者则选择小户型的商品房或二手房，中下收入者则选择经济适用房或者二手房，最低收入者则应选择廉租住房。这样的体系是一个合理的市场体系，市场中的每一个交易者能够根据自己的需要选择适合自己的住房方式，低收入者也没有因收入低而无房可住。它既实现了市场的公平，也实现了社会的公平。

但在，在现有的经济适用房供应模式中，其购买对象包括了中高收入者、中等收入者、中下收入者三个层次。同时，由于经济适用房与普通商品房间的价格差越来越大，部分高收入者也挤入了经济适用房的市场，其结果必然是经济适用房的绝对供不应求。不管经济适用房供给量提高多快，总满足不了市场的投资需要。另一方面，由于经济适用房上的政策优惠，中等收入者和中下收入者在购买经济房和二手房之间就形成了一定的挤出效应。经济适用房的存在导致中等收入者和中下收入者尽可能去购买经济适用房，因为这相当于他们获得了政府一定的补贴，而二手房则没有，这必然导致二手房市场长期发展缓慢。二手房具有两个通道，一个是再交易，一个是出租，这种特性决定了二手房是维持住房市场稳定的重要力量，二手房就相当于一个蓄水池一样，在住房市场价格增长过快时，一部分二手房就会上市交易，市场供给的增加会抑制房产价格的过快上涨；而在住房市场价格下跌时，二手房则会退出交易市场，选择通过出租的方式来投资，从而减少了市场的供应量，保持价格的稳定。因此，一个房地产市场是否健康稳定，房价只是其中的一个方面，更重要的是其二手房市场的发展水平。如果一个房地产市场的二手房市场体系非常发达，那么它必然是相对比较健康的，或者是能够实现自我稳定的。反之，那么这个市场肯定不够完善，或者说在外力的一个较小的冲击下就有可能导致市场价格较大的波动。

第二，经济适用房过于集中易引发城市新的贫民区现象。经济适用房的定点集中供应易导致出现城市中新的收入洼地，由于物业费低、人员复杂，很容易发展成为城市新的贫民区。

当前，经济适用房的建设主要采取的是定点定向集中的供应方式，经济适用房集中的地区将成为一个城市中收入水平的洼地，而且中低收入阶层改变个人收入水平的能力有限，这部分地区在未来有可能成为城市中的一个绝对收入洼地，成为城市中的不安定因素，不利于城市的发展与稳定。

第三，经济适用房中政府管理环节过多导致权力部门寻租。目前，政府对经济适用房的管理包含了规划、建设、销售等各个环节，环节过多一方面导致政府监督成本过高，另一方面，这也极易引发有关权力部门的寻租行为发生，滋生腐败。

二、完善和健全经济适用住房的政策建议

透过经济适用房的表层，我们也可以看出：当前的经济适用房政策在政策定位目标上尚不明晰，导致保障的人数比例偏高，同时由于管理不严导致大量福利并没有被中低收入阶层获得，同时由于经济适用房的存在也阻碍了二手商品房市场的正常发展，这些都不利于整个房地产市场的健康发展。为此，我们建议：

第一，严格控制经济适用住房的保障范围，确保经济适用房的专属性，建议仅对拆迁户和危改户发售。明确经济适用住房购买对象的资格，变保障现有的大多数人为保障一小部分人。如规定经济适用住房仅对拆迁房和危改户出售，这样既达到了对拆迁户和危改户的补偿，同时也不会因为经济适用住房购买者过多导致排队、倒号、投机等现象的出现。另外，控制保障范围也可以降低政府在经济适用房投资上的投资比例，维持商品房市场的公平。

第二，对其他中低收入家庭，改目前的“砖头补贴”为“人头补贴”，提高政府财政补贴的效率。日照市的实践经验证明，改变补贴方式可以实现政府、企业、住房困难户以及市场的多赢。政府获得的土地出让收入和相应的税收收入超过了政府对住房困难户的补贴支出；企业不必担心经济适用房导致的市场价格双轨制；住房困难户的购房自主性增加，他们可以更加方便购买到自身合适的住房；二手房市场也在这个改革中得到发展，它在房地产市场中的“自发稳定器”作用也得到了加强。

第三，加大廉租住房制度的建设，形成以普通商品房市场和二手房市场为主，以高档住宅市场和廉租住房市场为辅，以经济适用房为必要补充的完善的市场体系。在这个体系中，廉租住房是政府保障低收入阶层的主要形式，政府要逐步淡化经济适用房的地位和作用，而逐渐转向为中低收入阶层提供货币化的补贴。

第四，在减少经济适用房投资的同时，政府要推进住房公积金制度和住房补贴制度的实施，确保各单位建立相应的保障制度。住房公积金和住房补贴是个人购房的必要补充，住房公积金相当于政府在个人购房中形成的强制性储蓄，住房补贴相当于对未享受政府福利分房员工的福利补偿，以保证不同时期员工的代际公平。

第五，参考国外的平价住宅法，政府出台法律要求开发商在建设商品住宅时，小户型低总价的住房不得低于开发总套数的一定比例（如15%）。这种强制性的法律规定既可以避免政府自身建设所须的巨大资金投入，同时也避免了由于经济适用住房过于集中导致的贫民区现象，同时低总价的要求也使得一些中等偏下收入者有能力购买。