非政府组织对突发性公共危机管理的意义
清华大学公共管理学院 贾西津
1．案例
1995年1月日本阪神大地震，由于制度规范、程序复杂的行政管理体制，经内阁会议通过的震灾对策总部在地震后6小时才组织召开第一次会议，由首相挂帅的政府救灾对策总部在地震后第三天才得以成立；而在政府的危机应对程序启动之前，大批来自全国各地的非政府组织（NGO）和志愿者已经到达了现场、开始组织资源、运输物资、展开救助了。这次危机使得一直沉默的NGO在日本得到认可，也促使政府反思和改进了自身的危机应对体系。
2004年12月，印尼地震引发大海啸，国际社会迅速展开一场世纪大救援。大量NGO迅速参与募捐救助工作；在日内瓦，国际红十字会和红新月会联合会呼吁国际社会提供6百多万美元的“即刻援助”，帮助有紧迫需要的大约50万幸存者；国际“无国界医生组织”用飞机向最接近震中的印尼苏门达腊岛运送去32吨的医疗和卫生物资。联合国、非政府组织、捐助国政府和受灾国政府等在救援中之协调一致，使得联合国负责人道救援事务的副秘书长扬?埃格兰也不得不赞叹，这是人类迄今对重大自然灾害所作出的“最为有效的应急反应”。
2005年７月７日，伦敦突遭连环爆炸袭击，英国红十字会立即在全市派出急救志愿者和救护车，并开设国际追踪和信息服务，受过训练的红十字会志愿者和大量青年志愿者火速赶到各个需要人手的地点，提供心理支持和其他救援。爆炸后，社区安全基金参与负责伦敦各社区安全，伦敦市市长和英国红十字会联手设立了伦敦爆炸救济慈善基金、为受害者及其家庭募捐，家庭援助中心在市心开始全天候运行，社会工作者、救世军、皇家志愿服务等诸多非政府机构也纷纷向受害者的亲人和朋友提供情感支持和其他支援。尽管事件严重，英国整体反应的冷静和及时也是令人惊叹的。这与英国发达的50万志愿组织也不无关联。
中国的非政府组织在近十年也得到较大发展。1998年抗洪，还基本上靠政府发动或者少数官办组织组织救援，洪灾过后，一度动员起的志愿资源也就随之平息了。2003年SARS席卷中国，除了中国红十字会总会、中华慈善总会经国务院批准统一接受、发放非典捐赠物资以外，各种草根非政府组织开始显出身影，例如“协作者”面对300万外来农民工紧急启动的“北京外来工预防非典型肺炎暨减灾能力建设”，“北京惠泽瀛咨询服务中心” 紧急策划推出的分别针对医护人员和患者方面的“黄丝带行动”与“天使家园热线”，北京红枫妇女热线、进城务工热线和残疾人热线、青春热线等社会公益热线与北大、清华、北理工、北林大等9家机构联合开通的“非典心理援助热线”。其中许多NGO都是在非典期间才成立不久的。与98年抗洪临时动员起的资源不同，这些非政府组织在非典过后，使得对于这些群体的关怀依然延续了下来。从中也看出非政府组织的作用。
2．非政府组织在公共危机管理中能做什么？
第一，危机应对和服务的直接提供者。社会服务是非政府组织的重要功能，也是诸多非政府组织活跃的领域。从国际经验看，非政府组织在危机应对中发挥着大量的救助服务功能，它们不仅在危机的第一线进入危机处理的方方面面，募集资金、运输物资、救助灾情、维护秩序、提供关怀，而且在危机后重建和秩序恢复的过程中，提供着物资、人员、信息、技术等各方面的重要服务。无论美国911恐怖事件，还是台湾921震灾重建；无论SARS公共卫生管理危机，还是海啸重大灾害；无论地区性的事件，还是全球性灾难，非政府组织都是活跃在危机应对中的不可或缺的身影。
第二，公共资源使用和公共服务绩效的督促和督促者。每一次的公共危机都关联着大量公共资源和志愿资源的调配与使用，这些调配更多是非常规的、紧急程序的、及时的。公共资源的合法与有效使用此时不仅关系重大，而且更容易出现问题。非政府组织的丰富经验和监督角色可以使得公共资源发挥更好的作用。如在印度洋海啸事件中，“透明国际”就在监督援助资金使用情况时发现了问题，英国乐施会也在海啸后对国际援助到位情况做出评估，对救援机构提出了建议，有利于它们进一步改进服务。
第三，及时发现危机隐患和提供专业建议的危机预防者。很多非政府组织具有强的专业知识、实践经验，并拥有一大批资历丰富的专家队伍。这支专业队伍与正式组织结构中的专家资源不同，他们基于兴趣和责任，在组织结构、运作领域上纵横交错，联结成一种社会资本，细致地体察着社会的不同角度。它们所提供的信息和专业知识，以及它们基于宗旨的社会行动，对于及时发现社会隐患做出秩序内的调适，增加应对自然危机的能力，均具有重要意义。
3．非政府组织应对公共危机的独特优势在哪里？
与政府统一、层级、全局的管理模式不同，非政府组织作为一种社会自治机制，是贴近社会的、多元、灵活、与人们网络相连的。非政府组织的特性决定了它在公共危机管理中也具有一些独特的优势，而不仅仅是对政府行为“量”上的补充。这至少体现在五个方面：
第一，自我组织机制所带来的反应优势。政府是一个科层制的结构，它的行动必须具有规范的程序，这对于保证它日常运作的协调性和公正性是必须的，但也制约了其对于突发性危机事件的反应力。尽管各国政府都意识到这个问题，并积极建设危机应对机制，但在危机中仅靠政府做出反应还是不够的。非政府组织作为一种社会自治机制，决策是分散而独立的，它们可以对危机事件即时做出反应，迅速渗入事件的各个环节。在时间作为一个关键因素的危机应对过程中，非政府组织无疑是一个不可替代的角色。
第二，多中心决策所带来的特需满足优势。危机的发生往往会涉及方方面面的影响，从重大的生命财产到细微的情绪心理。政府的行为多是全局出发、统筹考虑的，在危机应对中必然抓紧急的、重要的事件解决，不可能面面俱到，这会使得许多细节被忽视，而这些细节并非不具有重要的影响。比如面对非典，大量的资源调配固然重要，一个医院缺少电风扇或者缺少护工由护士搬运氧气瓶从而影响医护人员身体状态会否被注意到？资源调配向大型医院，小医院的口罩能否满足？各大单位全面布置，散在工棚里的农民工有否受到照顾？医疗工作大力开展，病人和非病人的心理紧张是否来得及体会？…… 对于一种效应呈几何数扩散的危机而言，没有细节是不重要的。而一个再强的政府也不可能顾及各个细节，这个时候，有没有非政府组织的活跃，其效果差异也会显示出强烈的放大性。
第三，专业化所带来的效率成本优势。政府行为一方面容易忽视细节，另一方面还可能造成资源的过渡动员，即政府必须在其整体性的、粗线条的信息下，以较高的成本投入才能达到基本的效果。非政府组织大小不一，领域各异，分别针对某一地区、某一问题获得更直接的、特化的信息，反应有的放矢、目标单一明确，从而面对同样的问题，它们减少了应对成本，大大避免了过渡动员。
第四，贴近社会所带来的资源动员优势。从心理角度而言，人们总是对贴近自己生活的情况会投入更多的关心。由单位统一发动或者统一筹集物资固然便于管理，但是它远离人们的生活，不如身边的事情更容易调动人们参与的热情。如果社会上存在多元的筹资渠道和接纳志愿者的途径，就会有更多的物质和人力资源加入到事件处理中来，增强危机应对的力量和效果。
第五，灵活多样所带来的持续作用优势。危机处理对于政府而言是一个应急的过程，而非政府组织由于具体、专一、多种多样，往往具有更多的缓释能量。一方面，既有的非政府组织在其宗旨的指引下，对于危机后影响的消解，比如灾后重建、心理关怀、弱势群体扶助等，均可以进行更持续性的作用；另一方面，非政府组织可以因事而易，因时而易，可以及时弥补机构设置上的不足，事实上，许多重大的危机往往促成一大批相关非政府组织的建立，为事后服务提供大量的补充功能。
危机应对如同构建一堵挡风的高墙，再强的钢筋结构，如果没有水泥的弥合，挡风的作用也会被消解。非政府组织的活跃正如同建墙中的水泥，弥合各个缝隙，却起到远比自身力量更大的效应。当然，要实现非政府组织的上述功能，也具有不可忽视的制度条件。首先社会上要存在一个比较发达的非政府公共部门，才能在危机时刻显现出其效力；其次，这些非政府组织真正是按照社会自组织机制运作、具有独立决策权、基于社会基础、广泛公民参与的，只有这样，它们才可能具有非政府组织所应有的独特优势，也才能在危机管理中发挥其独特的作用。在此基础上，政府与非政府组织的良性合作，是新型公共治理模式有效实现的途径。
2005年