财政决策的民主性与我国财政决策制度建设（二）

 

 

三、我国的财政决策及人大的作用[①]

 

尽管有一些学者提出，在现代社会中，议会职能的中心正在由立法向监督转移。因此在财政决策方面，议会的角色似乎也从决策者转向监督者，主要承担监督而不是决策的职能。从上述发达国家财政决策的实践来看，议会仍然在各国财政决策中承担相当重要的职能，而并非仅仅局限于监督。这一点对于在我国如何加强和发挥人民代表大会（人大）在财政决策中的作用，有着极其重要的意义。在我国，宪法和法律已经赋予人大进行财政决策的权力，但在理论界和实务部门，普遍将人大在预算方面的作用仅仅理解为人大监督的职能之一[②]，而没有认识到人大在财政决策中所体现的民主特性，看轻了人大在财政决策中的中心作用。特别在某些时候和某些地方的财政实践中，行政部门特别是计划和财政部门的负责人，对人大从事财政决策普遍存在着不正确的认识，认为人大审批只不过是走形式，不重视人大从事财政决策的法定职责。

本部分对我国财政决策中存在的一些问题进行总结，并提出一些针对性的建议。

          

（一）当前我国财政决策的一般程序和制度

随着我国民主化、法治化建设的深入，人大在预算审批与预算监督方面的功能不断加强。我国人大审批政府预算草案的权力，来自于《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国预算法》以及各级人大组织法的授权。随着我国人大制度的完善，人大在审批监督预算方面，取得了明确的职权，并建立了相对规范的程序。当前，人大审批预算的一般制度和程序是：

（1）政府（行政部门）向本级人大提交预算议案。会议开始时，政府向全体会议报告有关本年度预算草案和上一年度预算执行的编制情况，对编制的原则、指导思想、采取的措施、工作的重点灯进行说明。

（2）人大代表分团（组）进行审议，大会预算审查机构收集代表意见并研究讨论，提出审查报告。

（3）审查报告提请大会主席团审议通过后，印发全体代表。

（4）根据大会预算审查机构的意见，起草批准预算的决议，经全体会议表决通过后向社会公布。

在各级人大的实践活动中，还发展出人大采取提前介入预算草案编制过程的办法：代表大会举行前，人大的财经委员会或人大常委会的财经工作委员会与政府有关部门就预算编制工作中的情况进行沟通和联系；会前一个月左右，由财经委员会或财经工作委员会对草案进行初步审查等。在有些地方，人大财经委员会或人大常委会财经工作委员会，每年人大之前专门组建财政预算审查委员会，负责对预算草案的初审。

 

（二）存在的问题

1．有关人大在财政决策中的权力和地位的法律法规尚不完善

我国宪法第六十二条第十款规定了全国人大有权审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，但宪法未能对人大在财政决策中的中心制度和具体权力行使作出严格规定。也就是说，我国人大在财政决策中的权力和地位，未能提到宪法的高度。由于我国宪政实践中至今尚未能发展出比较完善的宪政审查机制，对于财政决策过程中的合宪性问题，没有权威和独立的机构给予最后的裁定。

我国人大参预预算决策主要法律依据的是《中华人民共和国预算法》，该法律1994年3月22日由八届人大二次会议通过。实行至今，该法律暴露出许多缺陷，需要加以完善。择其要者言之，有：

（1）预算编制时间和编制级次没有明确规定，人大代表没有充分时间调查和准备；

（2）预算初审工作被动，初审目的、具体范围、原则、方法和程序没有明确规定，初审结果缺乏法律效力；

（3）总预算和预算执行情况是代编的（本级人大只批准本级预算和执行情况），人大审查实际意义不大，挤占了会议审议预算安排的时间，削弱了对本级预算审查的力度；

（4）没有提供机会给人大代表对预算草案进行充分的讨论，未建立会议辩论制度，对人大代表提出的意见没有明确规定处理办法；

（5）预算法和审计法不一致，预算法规定下审一级，审计法规定同级审。

2．  人大在财政决策中的实质性作用尚未得到充分发挥

尽管在宪法和法律中规定了人大在财政决策中的地位和作用，但事实上人大并未能发挥实质性的作用。究其原因，大致有如下几点：

（1）预算编制方面的问题  预算编制时间短[③]，预算编制和预算年度脱节（预算正式批准后，预算年度差不多已过去三四个月或更长时间）。预算内容粗糙、不完整，内容过于简单概括，收支落实不到具体项目，使人大审查流于形式。预算编制也缺乏科学、合理的定员定额标准，预算资金分配权分散，存在着财政和部门分头供给资金的情况。在有些地方，政府编制的预算草案竟然被列为“机密”和“秘密”，只给人大代表看几个数字，或者会后就收回预算草案，剥夺了人大在财政决策中的职权。由于各级人大开会时间不一致，预算不得不层层代编，因而审查的同级总预算总是不准确，审批的本级预算与实际预算也存在差额（如本级预算中下级上解收入和本级返还及补助支出不准确等）[④]。

（2）时间问题

全国人大开会晚（一般在每年3月），这样第一季度就没有预算，全年有四分之一时间政府是在没有法定预算的情况下运转，而且这样做显然没留下时间给通不过人大审批的预算草案进行重编。所有这些，无不削弱人大的权威和形象。地方人大虽然开会时间要早一些，但许多地方财政部门未按法定时间（人大会议举行前1个月）向人大提交材料，有的甚至到开会前几天才提交，多数人大代表在几乎毫无准备的情况下，开始对预算进行审查。

时间方面另一个问题是人大会议时间短，代表们没有充分时间了解有关预算情况，影响了审议的质量。全国人大会期一般15天，安排审查预算大致只有2至3天。地方人大会期更短（省级人大会期5至7天，县级2天半至3天），安排审查预算的时间只有1天左右甚至更少。在这样短的时间内，让人大代表的审查做到全面、深入、具体，是十分困难的。

为了解决人大开会时间短，不能对预算进行具体、细致的审议，以及预算编制专业性比较强等问题，《预算法》第三十七条规定：国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的1个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。为此，各级人大及其常委会都提前介入，开展预算初审工作，主要方法有：组织视察或调查（每年第四季度开始组织常委会人员人大代表了解预算完成和计划情况）、听取汇报（财政部门关于预算编制情况的介绍，召开有关座谈会）、审查重点（预算编制原则、实施措施，各类收支指标安排的合理性、科学性）、写出有关预审报告等等。但目前的预算初审工作仍然存在着许多问题：（1）初审时间仍然不足，实践中许多地方财政部门常常只给人大及其常委会几天预审时间；（2）初审范围不清，一般只涉及本级预算草案，未考虑与总预算关系；（3）提交初审的预算草案粗略，项目不细，科目级次少，内容粗，透明度太低失去了初审的意义。

（3）决策力量问题

财政决策的专业性非常强，预算草案中充满技术性和政策，即使专业人员也要花费大量时间和精力才能搞清楚。但目前人大代表们大多并不了解经济工作尤其是预算业务，在财政决策方面力量十分薄弱。即使是人大专门负责预算审查监督的委员会或工作机构，也存在着人员少、能力不足、工作力不从心，人员变动大等问题。

（4）预算调整问题

财政决策中的问题不仅体现为预算编制和预算审批的过程，还突出表现在预算调整的随意性问题。首先，预算项目的可变性太大，编制预算时要么故意留缺口，准备好用变更预算来解决，要么对项目论证不够，存在盲目性，在执行中变动频繁，临时立项、临时要钱、追加频繁、资金拨付晚、使用效益差。其次，超收收入安排随意性大，多数是先使用后做预算调整，提出调整议案往往在离年末决算还有很短的时间才提出，人大被动批准，甚至超收安排游离于人大监督之外。最后，人大与政府的权限划分不清，政府将预算调整理解为只有总支出大于总收入才需要人大常委会批准，多收多支或减收减支不需审批，从而否定了人大审批预算的必要性，使超收收入安排支出的预算资金游离于人大的监督之外，增加了政府及其部门在预算执行中的随意性和腐败行为。

    3．人大对财政决策结果的执行情况，监督机制尚不太完善，监督力量不足

目前人大对财政决策的结果，有两次正式的审查：第一次是每年年初人大开会时，人大代表要对政府所作的上一年度预算执行情况报告进行审查；第二次是每年年中，由人大常委会对政府决算进行审查。人大还可以委托审计部门，就预算执行情况进行专门的审计。从实际运行结果看，人大及其常委这两次审查都未能形成强有力的监督，审计监督也应加强。

从年初人大审查预算执行情况看，主要存在的问题有：（1）上年预算执行的结转资金和结转项目，未列入本年初人大财政决策的范围，但这些支出仍按正常进度运行，不但冲击了本年预算执行，而且脱离了本年度人大的监督；（2）年初预算审批时，预算数字不准确，不包括本级政府在财政资金上对上级的返还和对下级的返还，不但使财政决策不准确、不严肃，而且对这部分资金监督，人大失控；（3）上级政府尤其是中央政府在一年之间，不断出台新的政策，地方为落实这些政策，不断追加支出并为此增加收入，从而破坏了年初人大审批过的预算，影响了本年度的预算执行；（4）财政部门向人大及其常委会报送有关预算执行情况的意识薄弱，报送时不及时、不规范，削弱了人大监督的作用；（5）预算中安排的预备费使用不规范，甚至不合理，如将结余安排到不属于预备费开支的项目上，形成结转下年结余以便下一年调剂使用，或出现年终突击支用预备费的现象。

从年中人大常委会对决算监督看，存在的主要问题有：（1）每年政府上一年度决算编成后，一般报上级主管部门审核，等结算完毕后才提交人大常委会审查，不少地方就连召开财政决算工作会议也不让人大财经机构人员参加，从而大大削弱了人大常委会在决算方面的监督权力；（2）决算审查时间短，每年五六月份上级财政部门才办理完毕上年度对下级财政的结算事项，留给人大常委会审查的时间极短；（3）政府提供人大常委会的决算资料非常少，一般只有决算说明和为数很少的几张决算表格，预算与决算即使出现巨大差额也不向人大作出说明，上级补助、转移支付、预留配套资金等具体项目都无据可查；（4）审计部门的审计报告不科学，审计部门不对财政总决算进行审计，也不向人大报告决算结果和存在问题；（5）特别是人大对部门决算监督不够，根本不知道财政资金的投向是否正确，效益如何，从而失去了对决算基础的监督。

在现行体制中，政府还拥有大量的预算外资金和制度外资金，游离于人大监督之外。这些资金规模很大，一般学者估计至少与预算内资金相当，造成了国家财力的分散。尤为严重的是，这些资金未经人大的财政决策，不受人大的监督，运行不规范，流向不合理，加剧了社会分配不公和腐败现象的滋生蔓延。

 

    （三）有关建议

针对我国财政决策中上述问题，为加强我国财政决策的民主性，本文提出以下政策建议，仅供参考。

1．首先观念上要作大的转变，要将人大从被动监督[⑤]政府预算的角色，转换为主动的财政决策者的地位，以体现人民主权的最高原则。为此一个重要的工作，是将目前人大财经委员会审批职权进一步向纵深发展，细化到审批政府支出项目资金需求的层次，并控制国库资金，从而获得类似于国外议会中拨款委员会的职能。这样，没有人大的许可，政府不能从国库获得任何预算资金，真正实现人大对政府的控制，成为真正的财政决策者。而人大为了知晓政府的收入和支出是否合理，就要设置必要的预算机构，配备合适的人员，为政府编制预算或者在修改政府预算中发挥实质性作用。政府一切财政信息，除非涉及国防机密，都应该向人大公开，以体现人大作为财政决策者的地位。

2．完善各项法律法规。应该在宪法层次上，相对清晰地界定人大在财政决策中的具体职权及具体运行规则，增加和修正有关条文，然后根据相应的宪法条款修正目前的人大组织法和预算法，解决目前财政决策中存在的种种不合理现象，如人大会议时间短、没有会议辩论，以及人大对财政的信息获取权力等等。当然，要使得宪法和法律发挥作用，一定要建立完善的宪政审查机制，保证有经常性的、权威性的机制来确保人大在财政决策中的地位和正常运转。

3．要使人大正常发挥财政决策作用，人大机构和运行机制还需要进一步改革。学术界目前比较一致的看法是，中国人大的代表应该减少名额，方便开会讨论和辩论，在此基础上实行人大代表的专职化、为人大代表配备专业助手，以及实行人大会期的常年制。这样，人大可以有相对充分的时间来审议政府的预算草案，对不符合要求的预算草案可以要求政府修改，或者由人大自行编制。政府的一切预算调整，都必须经过人大的决策和批准[⑥]。当然，就预算编制的时间而言，我国应提前1年甚至更长的时间进行预算草案的编制工作[⑦]，以科学和准确地反映国民经济状况和政府的收支情况。

4．在监督方面，人大一是要求财政部门向人大提供全部预算、预算调整和决算资料，要按部门预算的口径，直接监督财政资金的使用状况，做好对部门预算和决算的监督，要对财政决策执行的全过程实行监督，特别是要加强对预备费的使用进行监督；二是要建立人大专门的审计部门（或者将目前的审计部门从行政部门划转为人大直属），以加强对财政决策的执行情况监督。就目前而言，尤为重要的是改革预算外资金和制度外资金的管理制度，对于乱收费、乱摊派、乱罚款要坚决清理整顿，使合理的收费项目制度化、公开化和透明化，将具有税收性质的收费、基金和附加费尽快改成税，尽一切可能逐步消灭预算外资金和制度外资金，从而让所有的财政决策都由人大来进行。

 

四、公共生产决策问题探讨

 

财政决策的内容主要是财政收入和财政支出具体项目的支出，在这些具体项目中有一些可归类为公共生产项目，即以国家为所有者的资产拥有、使用、收益和资金再投入等等。鉴于公共生产问题具有特殊性，在本篇第二、第三章讨论财政收入和支出决策之前，将有针对性地探讨我国公共生产的决策问题。

1．公共生产决策的特殊性

（1）我国国有资产的数量庞大

公共生产所运用的资产被称为国有资产，在我国，公共生产决策的特殊性在于，国有资产数量十分庞大，而且增长速度非常快。当前国有资产主要有三类存在形态，即经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性资产。根据财政部材料，我国2000年底经营性国有资产（即生产性企业和金融企业中的经营性资产）总量为6．86万亿元，到2001年底，增长为7．31万亿元，到2002年底则为7．69万亿元。非经营性国有资产（国家利用各种资源、各种收入，投资形成的各种公共基础设施）总量在2002年底达到4.14万亿元，经营性和非经营性国有资产总量超过当年的国内生产总值。资源型资产（国家占有的土地、探明或潜在的矿产资源）的价值难以估计，但应该更为庞大，除了各种矿产资源外，按照法律规定，城镇土地所有权皆为国有，农村土地事实上也控制在国家手中（农村土地只有将集体所有权转为国家所有权后，才能转让有限期使用权）。

我国目前的公共生产政策是，政府尽可能从竞争性和营利性行业退出，主要投资于非营利性或不以营利为目的的项目。但是，由于我国的社会主义性质和意识形态的原因，以及如此庞大的国有资产的现实因素，大规模的公共生产可能会长期存在下去，形成中国财政决策的特殊问题。

（2）公共生产可能带来巨大的财政风险

公共生产决策的另一个特殊问题在于，它将带来巨大的财政风险。这种风险首先来自于国有企业极其低下的效率，1978年以来中国改革的一个重点就是改善国有企业的效率，但迄今未见成功的迹象。每年财政仍需向国有企业投入大量资金，针对国有企业的企业挖潜改造、科技三项费用、亏损补贴和贷款贴息等仍是财政的重要支出项目，每年吞噬大量的财政资源。

公共生产带来财政风险其次来自于财政、国有银行和国有企业之间的一体关系。在现实经济中，国有企业常常举债运行（全部国有企业的资产负债率在80%左右），虽然不表现为政府债务，但在政府始终没有承诺彻底割断与国有企业的资金软预算约束关系（不然也就不存在救活国有企业之事）的前提下，政府必将为国有企业所举债务兜底，替企业还债；或者更常见的是，将国有企业债务负担转嫁给国有银行，在各级政府的压力下国有银行不得不向这些国有企业发放最终将形成银行坏账的贷款。财政将为所有这些债务和坏账兜底，从而带来极大的风险。

2．发达国家对公共生产的决策程序和监督制度

发达国家公共生产的规模一般都比较小，美国联邦政府拥有的企业只有８０多个，产值在美国经济中仅占１％，即使西方发达国家中国有化程度最高的法国，国有企业也只有２２６８家，产值占国内生产总值的１８％（１９９１年数据）。

发达国家公共生产的一般决策权归于政府，但最终决策权显然由议会掌握。政府对部分企业的国有化决定、利用财政资金创办国有企业的政策决定，都必须交由议会最终决定和批准。有关国有企业运行和监督的法律和制度，也由议会制定。为了加强议会在公共生产决策方面的权威，加强对国有企业的监督，许多国家的议会还专门制定法律，规定议会对国有企业的直接监督的权力。在法国，1958年曾颁布法令，规定议会对国有企业的运营情况享有调查、监督权，1976年的法律又将此范围扩大到国家股份占50%以上的合资企业。议会所享有的这一权力，一般由财政委员会的特别报告人承担的，他们可以要求获得一切有关企业运行的文件、材料，可以对企业进行实地调查。而瑞典在对国有资产经营进行监督方面更是另辟蹊径，２０世纪８０年代初的一项法律规定，议员有权出席国有控股企业股东大会并发表意见。这一做法提高了国有企业经营的透明度，也提高了议会在公共生产决策方面的权力。

在议会承担公共生产的最终决策和积极监督的职权前提下，发达国家政府还采取下述几种形式，控制国有资产的运用和国有企业的运行：

（1）设立专门主管部门行使出资者所有权，如联邦德国和法国。在联邦德国，财政部代表国家对国有企业行使所有权，它不仅在批准国有企业成立及资金供给等重大决策方面有权，更主要的是通过监事会掌握企业发展状况，并通过对监事会和董事会成员的聘任来保证国有资产的安全和增值。而在法国，财政经济和预算部代表国家拥有国有资产，对国有企业管理拥有较大权力，包括制定和实施有关经济立法和宏观经济政策，任免董事长或决定董事长的人选提名，派代表参加董事会、参与公司发展政策的制定、参与企业谈判签订计划合同等等。

（２）建立国家控股公司代行出资者所有权。意大利、新加坡等国家都是以国家控股公司的形式代行出资者所有权。在意大利，国家控股公司宛如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司总部，中间是二级控股公司或行业性牵头业务公司，底层是众多企业。新加坡也是通过政府控股公司和法定机构，来代行国家所有权。

在正式的国有资产管理体制下，各国政府还通过种种经常或临时的机制，来监督国有企业的运行。法国政府为了加强对国有企业的管理和监督，向企业派驻稽查特派员，稽查员拥有调查、参加管理部门会议并发表意见、调阅企业文件的权力，并对国有企业的经营活动进行审计检查。在新加坡，除了政府作为所有者可以随时对国有企业进行检查之外，所谓社会公共监督也是非常有效的。任何机构或个人，只须交纳很少费用，都可以在注册局调阅任何一家企业的资料。韩国对国有企业的监督，在很大程度上是通过经营评价委员会每年的评估来实现的。根据评价结果，可向企业提出要求改正的事项，也可要求罢免有关人员。由于评估委员是来自各领域的专家，这样的监督也因此而显得专业。德国政府对企业的监督和控制主要是通过监事会来实现的。监事会的基本职权是监督和咨询，即监督企业是否依法经营、是否按规定目标经营以及是否有效经营。具体监督内容因企业而异，并写入企业章程。为行使职权，监事会可随时要求企业领导汇报经营管理情况，调阅文件及帐册、找企业专家和审核员谈话、查阅审核员的审核报告等。

3．我国当前公共生产决策的现状

我国公共生产的决策，在计划经济时代一直是各级政府计划委员会和经济委员会制定方针政策，各行业主管部门具体负责，国有企业自身在决策方面权限极小。1978年以后，随着国有企业体制改革的进行，政府逐渐向国有企业放权让利，国有企业及其领导人的决策权力越来越大，以至于形成所谓的国有企业“内部人控制”或“出资人缺位”的问题。也就是说，企业负责人，尤其是“一把手”决定重大投融资行为，报有关政府部门审批后执行。其结果是一方面由于国有企业法人治理水平低下，内部风险控制制度不健全，国有企业乱投资、乱担保、乱拆借问题突出，部分国有企业负责人不经科学论证，盲目、随意、甚至出于自身的利益进行重大的投融资，屡屡给企业和国家造成巨大损失，损失惨重；另一方面政府有关部门打着宏观调控、治理“重复建设”的旗子，对国有企业的投融资行为进行审批，造成国有企业上项目审批手续繁琐，一个项目一年甚至几年批不下来，耽误了不少市场机遇，而重复建设屡禁不止，以“五小工厂”为代表的落后生产能力长期淘汰不了。与此同时，国有资产管理面临的体制性障碍没有真正解决，政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能没有真正分开，国有资产出资人职责由多个部门分割行使。一方面造成国有资产出资人不到位，另一方面导致政府对企业进行行政干预，影响了政企分开，制约了国有企业建立现代企业制度。

根据《企业国有资产监督管理暂行条例》，自2003年起，我国从中央到地方各级政府陆续建立了国有资产监督和管理委员会（简称国资委）[⑧]。从国家一级的国资委来看，其主要职责为：

（1）根据国务院授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，加强国有资产的管理工作；推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构；推动国有经济结构和布局的战略性调整。（2）代表国家向部分大型企业派出监事会；负责监事会的日常管理工作。（3）通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度。（4）通过统计、稽核对所监管国有资产的保值增值情况进行监管；建立和完善国有资产保值增值指标体系，拟订考核标准；维护国有资产出资人的权益。（5）起草国有资产管理的法律、行政法规，制定有关规章制度；依法对地方国有资产管理进行指导和监督。（6）承办国务院交办的其他事项。

国资委的建立，是为了纠正我国多年来实行的是管资产和管人、管事相分割的体制。在原有体制下，容易出现多个部门都以所有者代表的身份对企业发号施令，而一旦出了问题，又互相推诿，不负责任。新体制实行管资产和管人、管事相结合，由国资委切实履行出资人职责，维护所有者权益，加强对企业国有资产的集中统一监管，从而实现权利、义务和责任的平衡，促进国有资产的保值增值。今后国有资产管理出现问题，包括国有资产严重流失，就可以找到一个最终负责的机构，从而有利于建立合理有效的激励与约束机制。

各级国资委的建立，为建立国有资产经营体系奠定了基础。该体系可以分为三个层次，各有明确相应的职责：一是国有资产管理机构，即国资委，承担国有资产出资人职责，享有所有者权益，依法监管国有资产的运营；二是国有资产营运机构，即国有资产经营公司，主要任务是根据国家的产业政策，在市场上合理配置资源，促进生产要素的合理流动；三是国有企业，是市场运行的主体，从事具体的生产经营活动，以盈利为目的。国有资产经营公司介于国资委和国有企业之间，可以发挥如下功能：一是充当隔离层和保护层，使企业免受不必要的政治干预，实现政企分开；二是对所有权进行专业化管理，如提供比政府专业部门更有效的战略指导和实行完善的财务纪律；三是协调政府管理国有企业的有关政策，防止各部门之间政策不一带来的矛盾；四是督促下属运行公司和企业执行上级的指示和决策，保护其利益不受侵害；五是集中稀缺管理人才，提高企业管理水平；六是可以得到合作的规模效益，如集中大量采购等。

目前以国资委为标志的新的国有资产经营和监督机制正在建立和完善中，具体结果如何现在还言之过早。但从公共生产决策的角度，在以下几个方面仍存在问题：

（1）有关国有资产管理的立法十分薄弱，迄今还没有一部有关国有资产管理的基本法律，只有一部综合性的法规，即2003年6月国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》，其他有关法规及规范性文件全是部门规章。当前迫切需要制定《国有资产法》，同时制定和修改相关的法律法规。

（2）各级人大在公共生产决策过程中没有发挥应有的作用，不能很好地体现公共决策的民主性质。国有资产在全部社会资产中的合适比例、国有资产转让尤其是各项资源型资产（特别是国有土地产权）转让、对国有资产的再投资等等重大问题的决策，事实上人大参与得极少，人大也很少进行对于国有资产管理部门和国有企业的日常监督和重大问题的特别监督。

（3）我国还没能建立良好的国有资产经营预算，不能发挥人大通过预算进行公共决策、监督政府的功能。虽然当前我国复式预算中已经区分了经常预算与建设预算，但从几年来编制复式预算的实践看，我国政府的复式预算只是在原有收支规模基础上，将预算收支科目按性质和用途粗略划分为经常性和建设性预算两部分，政府收支活动范围没有得到全面反映，财政职能和预算管理范围没有得到拓宽，债务收入的用途和债务支出的资金来源不明确。这样的预算表反映的内容粗略，不能解释国有资产收入来源与支出去向是否合理，不利于人大对于国有资产经营的决策和监督。

4．优化我国公共生产决策与监督制度的建议

为了优化我国公共生产决策与监督制度，除了人大应该建立完善有关国有资产管理和公共生产决策的各项法律、建立健全国有资产监督体系外，至少还要在以下两个方面进行制度上的完善。

（1）在人大所属的委员会中增加“国有资产委员会”或者“公共生产决策委员会”。该委员会为负责公共生产决策的专门委员会，除了要负责起草有关国有资产的法律外，还要监督全部国有资产管理部门定期提交的涵盖所有国有资产（包括经营性资产、非经营性资产和资源性资产）的平衡表，决定国有资产收益尤其是国有资源转让收入的使用和分配，制定有关国有资产处置法律，决定现行“国有资产监督和管理委员会”的人选，监督他们的工作。人大及其专门委员会对国有资产和国有企业的监督，也可以委托审计部门（应附属于人大而非行政部门）或者社会中介组织来进行。

（2）建立和完善国有资产经营预算，该预算必须每年由人大批准，以体现人大在公共生产决策方面的权威。国有资产经营预算应该包含所有相关的信息，在收入上应该包括国有资产经营收益（股息、红利等）、国有资产产权（或使用权、开采权、开发权等）转让的收入、国有资产投资借款归还收入、专项基金收入（指原由各主管部门自收自支自行管理的各专项基金收入，如燃油改烧煤专向收入、电力建设资金转向收入天然气开发基金收入）等等，在支出上应该包括公共项目建设投资、维持和发展国有企业发展的资金支出和专项建设基金支出。建立和完善国有资产经营预算，将国有资产的经营管理纳入立法机构的决策和监督之下，可以全面监督和考核国家的权益和产权变动，以及国家有计划的再投资活动，确保国有资产的保值增值。同时，建立国有资产经营预算也有利于纠正国有资产管理体制中出现的某些非规范行为，如产权界定时产权代表不确立，产权交易中国有资产流失严重，资产经营中所有者权益无保障等，从而有效保证所有者权益不受侵犯，抑制国有资产流失。