财政决策的民主性与我国财政决策制度建设(一）

 

    

 

一、现代公共决策的民主特性

 

公共政策是政府为社会提供的公共产品，公共经济学研究公共政策的制定（即公共决策）主要有两种倾向：一种是从结果出发，研究公共决策应该遵循的标准（如帕雷托效率或某种可以接受的公平标准）并将其作为好的结果，要求公共决策应该尽可能促成好的结果发生，即只有提高效率或者改善公平的决策才是好的公共决策；另一种从程序出发，认为公共决策的关键是制定某种可行的程序或者规则，在这样的程序或规则下产生任何结果都可以被接受。当然，就现代社会的公共决策而言，上述两种倾向并非完全对立，人们总是希望，公共决策既遵循合理的程序又有合意的结果。

按照查尔斯·琼斯的说法，公共政策的合法性有四个来源，即（1）公共政策来自法定的权力主体，并通过法定程序制定和执行；（2）公共政策代表着有关群体的利益要求和愿望；（3）公民的守法习惯；（4）政府为贯彻政策所采取的强制性措施[i]。显然，在现代社会，公共政策代表着社会公众普遍的利益要求和愿望，公共政策体现民主的程度，是该项政策合法性的最主要的来源。反过来说，民主的最主要的体现也正是在公共决策中，各种社会利益和要求都能够得到充分的体现。

当然，即使是最专制的政府，在制定政策时也很少一意孤行，以至于完全违背社会的愿望，或者不顾社会的普遍要求和社会的基本状况。但现代政治与传统政治的根本区别就在于民主性，与传统政治相比，现代政治在公共决策过程中有巨大的不同，主要体现在：（1）现代政府始终把社会呼声与民意作为制定公共政策的基本依据，对社会保持着良好的敏感性和反应能力；（2）在现代国家，所有公民在法律上都有充分的权利和自由，可以对政府的公共决策提出意见、建议和批评，甚至反抗；（3）现代社会拥有整套完备的制度安排，公共决策过程是在一系列规范化的制度渠道内实现的。

因此，在现代社会，公共决策的程序倾向主要就是民主的要求。在公共决策的民主过程中，各种相互冲突的利益、意见和观点相互影响、相互作用。作为相互冲突利益的制度化的竞争过程，民主的结果显然是不确定的，没有人可以事先预知这种竞争过程所产生的结果。

但这并非说经过民主过程的公共决策，只具有程序上的优势而在结果上不可取。事实上，在民主过程中有关利益各方经过充分的、平等的讨论和辩论，有机会充分暴露问题的本质，能够综合和平衡各方面的利益要求，从而更好地实现大多数人的福利，形成比较科学的决策方案。因此，经过民主过程的公共决策，不但在程序上是合理的，而且在结果上也是合意的。换言之，民主的特性是现代社会公共决策的本质要求。

现代社会公共决策制度的民主特性，除了表现在定期或不定期举行的公民投票制度（选举公共官员或就某项议题进行表决），以及反映民意的公共舆论和社会团体以外，最为重要的显然是代议制议会。议会是政府体制中连接政府（行政部门）和社会的有效机制，公民通过每隔若干年进行一次定期选举，把议员的当选与公民的意愿和要求联系起来。议员来自社会的各个阶层、行业和领域，也就把各方面的情况、问题和利益要求带进了政府系统。议会运转过程中的自由发言、自由辩论的民主程序，就为各种意见、意愿和利益要求自由表达和充分碰撞提供了最佳的活动空间。议会辩论程序也是各种信息的输入通道，政府决策也因此大大扩展了信息容量。来自于各个阶层和各方面的议会代表，集体进行公共决策，可以有效防止公共政策成为维护和促进少数人利益的工具。同时，由于议会的议员是各方面的社会精英，在议会决策过程中进行充分的、平等的辩论和讨论，所形成的决策方案相对也比较科学。

福切斯曾对现代社会中公共决策过程的民主特性，作出比较全面的概括[ii]：（1）人民主权原则是现代代议制民主政治制度的基础，是西方民主决策过程的逻辑起点。民主决策的一系列价值前提，包括民主政府的公共政策所代表社会公共利益，以及正义、公平、自由、平等等，都从人民主权原则引申而来。（2）自由选举制度是现代代议制民主中最关键的制度安排，也是塑造民主国家公共政策和民主决策过程的最核心的制度要素。选举根本地改变了政府和社会的关系，将政治家和政治领导集团的利益与全体选民的利益、社会各个主要利益群体的利益直接关联起来。民主决策模式最本质的特征，是一种公民需求满足模式。（3）公民参与确实对政府决策具有重要的价值和影响。政府决策可以看成为政府和社会之间的相互影响、相互作用的互动过程。普通公民群体的利益要求、愿望和意愿，是民主政府决策的前提和依据，民主政府决策的基本目的，就是实现和满足公民的需求。公民参与对公共问题的提出，政策议程的建立，政策议程的控制等都是基本的推动力。（4）现代大规模民族国家，影响和参与政府决策的主要社会因素是多元利益集团。社会利益是以群体利益的形式存在的，群体利益的一致性和不同群体之间的利益冲突，构成了利益集团组织形成的基础。多元利益集团形成了对国家政府的社会制衡，塑造了政府和社会之间均衡的权力关系，监督者政府的决策过程。（5）政党是现代民主政治中的一个核心力量。（6）议会是西方代议制民主中传统的政治权力机构，履行着一系列的政治领导和决策功能，是国家立法、政策辩论、政策合法化和各种政治力量冲突和相互抗衡的场所。由于反对党的存在和在议会中发挥作用，议会是一个重要的论坛和在公共决策中起牵制和平衡作用的重要因素。议会与行政首脑机关一起，共同履行着民主政府最高决策者的作用。

所以，现代社会公共决策的民主特性，在制度上主要表现为三个方面：（1）正常运转的议会决策；（2）公共舆论和公民团体（包括政党、特殊利益集团等）对公共政策的评论、建议和呼声；（3）定期或不定期举行的公民投票决策制度。显然，在上述三个方面中，议会是民主和公共决策的中心制度环节。

 

二、发达国家财政决策的理论与实践

 

（一）财政决策在公共决策中的特殊地位

在政府的公共决策中，财政决策显然占据了特殊的地位。其原因在于：

（1）财政决策的政治性相当强。财政决策为几乎所有的政府活动提供资金来源，财政决策的内容不仅是政府资金安排的决策，同时也是政府未来时期政治活动的节目安排表。财政收入的来源和结构，财政支出的投向和比例，反映的都是国家的政治意图，其决策过程是典型的政治过程。财政制度是各国政治制度中的重要组成部分，财政权力是政治权力中极其重要的一环，是连接立法部门和行政部门的纽带，也是公共管理的重要工具。

（2）财政决策是公共决策的核心。公共决策的内容，大都牵涉到财政资金的变化，或对财政提出资金要求。因此大多数公共决策实际上就是财政决策，其中绝大多数都体现为财政支出的决策。财政决策为公民提供了一个良好的窗口，用来观察政府是如何进行公共决策的，政府的偏好到底体现了什么集团和个人的利益和倾向。从财政决策中，可以鲜明地体现出公共决策承载的国家的政治理念和经济目标，以及对如何实现政治理念和经济目标的方式选择。

（3）在公共决策过程中，占据核心地位的议会，其最初的诞生及后来的成长，都是在与行政部门争夺财政决策权力的过程中发生的，公共决策的民主性与财政议会主义（即重大财政事项必须经过议会的决策或审批）始终紧密联系在一起。在一定程度上，现代民主制度的产生，与现代财政制度的诞生相伴相随。正如达尔所指出的，“统治者需要取得被统治者的同意这一理念，一开始是作为一个征税问题的主张而提出的，这一主张后来逐渐发展成为一种有关一切法律问题上的主张。”[iii]

 

（二）发达国家的财政决策实践

1．财政决策权力的配置

财政决策理论中的理性主义和渐进主义分别考虑决策实践中的理想目标和现实可能，在这一过程中最为关键的可能是预算权力的分配和行使。财政目标的确立、现实决策的运行（预算申请、审议、批准或否决），无不围绕着各有关机构的权力而进行。如前所述，现代社会公共决策的重要特征是议会在决策中发挥中心的作用，因此财政决策中议会也应该掌握着关键性的权力。

关于权力的本质，一部分人主要从形式上看待权力问题，认为权力主要取决于地位，制度赋予占据特定地位（职位）者以权力，考察权力的分配应该根据法律制度的规定；另一部分人从具体决策行为去考虑权力现象，认为权力取决于对决策过程的实际参与而不是（或不只是）对关键地位的占据，在现实中权力分配并非完全按照法律和制度的规定，实际上广泛分散于众多彼此竞争的集团之间。

民主政府的一个基本原则是，政府只能按照立法授权来使用公共资金，因此在各国的宪法、法律和社会惯例中，议会（立法部门）毫无疑问被授予财政决策的主要权力，行政部门只应该是议会财政决策的执行者。换言之，在形式上财政决策的权力主要归属于议会。但是由于行政部门的信息优势（比如预算项目的技术性及其成本收益情况）、效率优势（金字塔型结构有利于命令的迅速传递和执行），在财政决策中权力分配并非完全按照法律和制度的规定，行政部门往往占有相当强势的权力。在有些国家，行政部门在财政决策中的权力，甚至远远超过立法部门，使立法部门退居陪衬的角色。利益集团和其他部门、团体，有时也能在财政决策中发挥相当的作用。不过，由于各国法律体制、历史文化和公民素质的原因，立法部门和行政部门在财政决策中的权力分配并没有固定的模式。

从国别来看，在美国，议会在预算决策中发挥相当大的作用，经常对总统递交的预算草案进行重大修改；而在英国的预算决策活动中，议会基本上是按照内阁要求的拨款数额进行划拨，很少进行大的修改。从历史来看，过去在预算决策活动中普遍的做法是议会占据强势地位，总是要求行政部门对年度用款计划以“分项”的形式作出估算，长长的估算单上包括工资、办公用品、水电费用等。议会批准的年度拨款通常安排得很具体，使用这些拨款的机构很少有对拨款的灵活使用权。这种详尽的、死板的预算形式在一些国家还存在，如德国。但当前普遍趋势是减弱议会对政府支出的控制，以比较宽松的总额方式来划拨资金，同时放松对拨款资金在不同项目之间流转的控制。从形式上看，传统的年度拨款方式逐步减少使用，年度拨款的资金在整个支出中的比重在下降[viii]，许多国家议会开始逐渐增加永久性拨款支出的授权。这样的发展趋势，其结果可能是预算决策由国会控制变成了由政府控制。为此，一些国家的议会仍然保留年度控制作为它们控制政府支出的主要工具，另一些国家找到一种预算控制方法，就是把年度拨款和多年度控制机制结合起来。许多国家的议会，通过建立或加强其预算机构和加强审计，来增强其在财政决策中的独立性。

当然，预算决策是否会彻底从议会控制变为政府控制，现在还言之过早。从美国的经验看，财政决策权在立法部门与行政部门之间转移已历经几个回合，并没有被彻底的决定。19世纪，国会在预算决策上拥有绝对的支配权。但是由于国会工作缺乏效率、滥用权力，人们呼吁进行预算决策的改革。以1921年《预算和会计法》的颁布为标志，此后50年行政部门在预算决策中拥有支配地位。到了1974年，国会对行政部门支配预算决策的行为感到不满，特别是对政府部门拒绝支付已经国会批准的预算资金（即扣押拨款）尤为光火，通过《国会预算及扣押拨款法》，在一定程度上削弱了政府部门的预算权力，提升了自身在预算决策中的地位。

2．财政决策的过程

发达国家的财政决策过程，虽然因各自的国情和政治体制而有所不同，但毕竟相似性要超过差异性。总的来说，可以概括为如下几个方面。

（1）财政决策的权力和过程有严格的法律保障

发达国家财政决策的权力配置和时间进程，有明确的宪法和法律规定。更重要的是，财政决策中的种种行为是否符合宪法和法律，有比较完善的宪政审查机制的保障。

在法国，现行宪法明确规定年度预算法及其修正法、决算法等属于财政立法，第39条规定，在财政立法方面国民议会拥有优先权。为了保障财政决策的时效性，宪法甚至不厌其烦地规定了财政法案的审议时限[ix]。

在日本，宪法第7章专门对财政做出规定。宪法第83条明确规定，“处理国家财政的权限，必须根据国会决议行使之”。第85条还规定，给国民生活带来重大影响的国费支出或者国家的债务负担，也要求基于国会的决议进行。根据宪法而制定的《财政法》，第3条规定，具有和租税同样的强制赋课性质的课征金及国家垄断事业的专卖价格或者事业收费，必须根据国会决议来规定；最终成为国民负担的公债的发行额、借入金的限额，也必须经国会决议来规定。这些条款将财政决策权毫无疑问地赋予了国会。

在英国，自1911年的议会法颁布后，议会对政府财政的决策权完全转移到了下院，上院无权通过或否决财政议案，只能对下院的决定表示同意。议会财政决策权主要体现为两个方面：第一，任何财政提案必须首先向议会下院提出，由下院审议、表决；第二，任何财政议案必须转化为立法，才具有法律效力，而立法工作是议会的专职。

如果没有宪政审查机制，仅仅依靠宪法和法律仍不能保障财政立法权的行使和合法运行。美国是世界上最早建立起相对完善的宪政审查制度的国家，联邦最高法院行使着最后的宪政审查权力。即使在法国这样建立宪政审查机制相对晚的国家，其宪政审查机构（宪法委员会）在保障财政决策方面也发挥着相当大的作用。比如法国宪法第40条规定：“如果议员们提出的法案或修正案被通过后会减少公共收入或新增及加重公共负担，则被视为不可接受。”对这一条款如何理解，宪法委员会1975年7月23日作出的75-57号决议进行了比较明确的界定，认为只有那些一旦通过会直接导致国家支出明显增加的法案及修正案才是不可接受的。还有，宪法第47条第4款的条文是：“如果规定下一年度收支的预算法案未能及时注册，不能在年度开始前被通过及签署，政府有权要求议会紧急授权继续按上年方法收税，并为各种计划内开支拨款，以保证国家政治和社会生活的正常运行。”对该条文，宪法委员会1983年7月19日作出的83-161号决议指出，政府要求的紧急授权只限于预算法及其修正法，其目的是保证国家各方面生活的正常运行，有一定的紧迫性；但决算法是议会对政府的重要监督机制之一，不能草草行事，没有紧迫性，因此对决算法的审议不受时限的明确限制。由此可见，宪政审查机制的存在，在相当大程度上能够保证财政决策的合法性，议会的权力也可免受行政机构的侵蚀。

（2）议会在财政决策中发挥实质性的作用

虽然发达国家各国议会在财政决策中的地位和作用不尽相同，但总的来说议会确实发挥了实质性的影响。这种实质性的影响，除了上述对议会进行财政决策给予严格的宪法和法律保障外，主要来自于较充分的决策时间、拥有专业技能的议会小组委员会，以及规范的议会进行财政决策的程序和制度。

首先，议会从事财政决策的时间保证，来自于议会的常年会期制和较为充分的审议预算草案时间。法国宪法规定国民议会采取常年会期制，每年会议中断时间不得超过4个月。美国宪法要求议会每年至少开会一次，会期由议会自行决定，但在开会期间，任何一院未经另一院同意，不得休会三日以上。英国议会在与国王长期斗争过程中，早已争得自行集会的权利，确保了议会的开会时间。从事财政决策的时间保证，还来自于议会审议政府财政法案的时间有保障。在英国，一项财政法案从上年11月提出，到次年5月初国王签署，要经历六个月的时间（财政年度从4月1日至3月31日）。在美国，议会审批政府预算草案的时间至少有7个月，从每年2月第1周至9月15日前。在法国和德国，议会审议政府预算的时间至少有3个月。

其次，由于财政决策的高度技术性，议会之所以能实质性地从事财政决策，正是因为拥有专门的人才从事审议政府预算草案的工作。一般情况下，议会中的财政委员会就是这些专门的人才集中地。该委员会一般由反对党成员担任主席，对政府预算草案以及一切值得注意的不正当事项，都可以进行调查。在法国，政府提出的财政法法案首先被送到议会的财政委员会进行审议[x]。该委员会除指定一名总报告人之外，还要指定若干特别报告人作为他的协助者，这些特别报告人都是各行业和财政方面的专家。其他常设委员会对财政法法案的意见，也与财政法案本身同时印刷及散发。在美国，提供专门人才的是参众两院的预算（拨款）委员会，这两个委员会都下设13个专业委员会，拥有一批相当专业知识的职员。美国总统提交国会的预算案，由预算委员会分解到专业委员会审查，审查结果再交预算委员会平衡，最后由这13个专业委员会分别向国会两院提出预算案，审议通过。

最后，议会从事财政决策有较为规范的程序和制度，在法律上对政府预算草案有严格的审议顺序、表决方法等规定。在法国，每一个年度的预算草案都由两部分构成：第一部分发布对政府征税的授权，并决定大的支出的上限，以及预算中收支的平衡原则；第二部分规定对各种已批准支出的拨款数额，以及各种预算外支出的拨款数额。法律对这两个部分的先后表决顺序作出严格的规定，要求议会对年度预算法案第二部分的讨论不得在第一部分的表决之前进行，如果议会否决了预算草案的第一部分，则该草案被视为在整体上被否决。法国的财政法还将预算草案内容分为收入和支出两个单元，对收入部分，要求首先进行收入总预算的总体表决，然后再对每一具体的项目进行逐一表决；对支出部分，将其区分为计划内的支出[xi]和可能新增的支出两种情况，计划内支出的拨款条件已在上一财政年度为议会所批准，可以进行一揽子表决，新增支出则需要得到议会的授权，必须进行逐项表决，并表决在每一项新增支出中分配给各部的份额[xii]。在英国，议会从事财政决策除了在小组委员会层次上进行审议外，法律规定在全院大会上进行财政决策的主要手段有三方面：一是辩论，通过辩论，代表各方利益的议员表明他们对政府上一财年工作和新的预算的意见，辩论的主要内容有预算辩论、概算辩论和国家开支白皮书辩论；二是质询，通过质询，议员可以获取政府各部门工作特别是财政开支的信息，并表明他们所关注的问题，质询方式有书面质询和口头质询；三是立法，通过立法，全院大会正式表达其对政府过去、现在和未来财年的财政政策及其他工作的意见，立法的内容包括征税法和拨款法[xiii]。英国议会允许政府开支的大多数项目都是年度项目，每当财年结束之际，政府要想在新的财年继续开支，必须重新申请议会授权。而且议会拨给政府的款项都是专项拨款，而不是一揽子拨款，各项拨款都是专款专用，只能用于制定项目，不得挪作他用。政府每一财年的经费如果出现富余，必须退还统一的国家基金，不能直接转作下一财年的经费，如果政府需要有限的暂时性开支，可以从意外开支准备金中支付。政府如果需要补充预算（修改预算），必须提供有重大情况变化的理由，而且要向议会提供有关拨款使用的详尽材料。

（3）财政决策的执行有比较可靠的监督

发达国家的议会在财政决策中的中心作用，不仅体现为上述对政府预算草案的审议，还体现在对政府执行预算法案的监督上，而这一监督有严格的法律和制度保障。议会的财政预算，既有综合性的一般监督，如议会在会议期间对政府部门及其官员进行质询，也有专门的监督。专门的监督包括议会授权专门的独立机构进行经常的审计，或者组成专业小组委员会对财政预决算和公共账目进行专项调查等。

在英国，议会下设专门的国家账目委员会，负责审计政府各部门的开支金额，检查经费的使用效果和效益。国家账目委员会不过问政府各部门的政策本身是否合理，只负责检查在现行政策下经费的使用情况。它要核查政府各部门的各笔经费是否用于法律规定的用途，还要研究政府各部门对经费的使用是否符合节约原则。国家账目委员会施行财政监控的手段主要有：要求政府各部门明确各笔经费的预定目标；要求政府各部门实行自我监控，各个项目一启动，各部门就要制定监控措施，项目结束时要比较预期目标与成果；审议国家审计局的审计报告；就审计报告举行听证会，必要时传唤各部审计官作证；向全院大会提交报告，供其辩论；公布审计报告和听证报告。英国政府在获得议会授权筹款后，并不能随意使用款项，全部政府岁入款项都必须存入英格兰银行开设的国家财户，即统一的国家基金，政府的全部支出都要从这个国家基金中支付。拨付国家基金的款项，政府还必须再征得议会的授权。

在日本，为进行财政监督，议会特设会计检查院，该院每年必须检查决算，并和检查报告一起提交议会，接受议会审查。在法国，宪法第47条规定，审计法院“协助议会和政府监督预算的执行情况”。因此议会特别是它的财政委员会或调查委员会在履行上述职权时，可以要求审计法院协同调查，也可以要求审计法院提供必要的情况。在1958年11月17日关于议会组织和运行的法令中规定，议会调查委员会的任务或是搜集有关某一事件的一切信息，或是调查国家公共机关或国有企业的运行情况，以向议会提供一份带有结论的报告。

注：一个国家民主制度的建设，虽然不排斥建构性的努力，但更多的肯定是演进性的、自我成长的结果。二十多年的改革，使中国的民主制度有了长足的进展。推动中国民主制度建设的下一步改革着力点，可能在于财政制度的建设与完善，而其中最为关键的是财政决策的民主性。本文的目的在于为中国财政决策制度的民主性建设，进行一些探讨。原文发表在上海财经大学出版社出版的《2005年中国财政发展报告》上。