理论“攻坚”直向政府改革
———2005年中国理论界积极为改革攻坚出谋划策
本报记者 王 淼
2005年被称为改革攻坚年。改革攻坚的一个重点就是理论攻坚。在对改革任务的排序中，以往都是把国企改革作为整体改革的中心环节，但在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，我们看到，政府行政管理体制改革已被列为今后改革的首要任务。改革重点的转移，是与理论界多年的研究与呼吁分不开的。回顾2005年对于改革的讨论，我们可以清晰地看到，虽然在很多具体改革路径上，学者们还存在着较多的分歧，但对于推动政府职能转变的探索却是非常一致的。
宏观调控暴露政府职能转变之迫切
从去年开始到今年上半年，我国成功地进行了一场针对部分行业投资过热的宏观调控。但宏观调控中发现的一些问题引人深思。尽管有统计显示，在此次投资过热中，政府投资的增长速度并不快，国家预算资金和国内贷款比例也不高，似乎投资热只是市场活跃造成的，不值得大惊小怪。但是随着宏观调控的深入进行，人们发现，“经济过热”主要是由地方政府的投资过热拉动的，“经济过热”暴露了我们的政府管理体制在市场经济中存在着严重缺陷。因此，中国学界开始对市场经济下政府的职能问题进行了深刻地反思。他们发现，一、巨大的投资需求的形成往往是地方政府大力推动的结果。二、巨大的投资需求的满足与银行热贷密不可分。三、政府与企业关系拉扯不清的关系暴露更充分。
对宏观调控中的体制性机制性障碍的研究，使理论界逐渐形成了共识，以中国经济体制改革研究会会长高尚全为代表的一批学者意识到，改革的重点必须转向政府。高尚全说，完善的市场经济体制的重要标志，是市场在资源配置中发挥基础性的作用。这就要形成完善的金融市场和土地市场，而目前这两个市场都是政府高度干预的市场。因此，今年改革的重点在于政府改革，政府转型将是进一步深化改革的中心环节。据了解，高尚全的这一观点得到中央领导的赞许，这一观点也得到了学界的普遍认同，在今年上半年中国（海南）改革发展研究院向100多位专家学者进行的问卷调查中， 96.1%的专家学者认为 “十一五”改革的重点应是政府管理体制改革。
建设公共服务型政府的研究不断深入
所谓现代政府理念即公共服务型政府理念，是在上世纪８０年代新公共管理运动蔚然成风的背景下首先由西方国家提出的，此后又得到多次修正。这一理念主张管理就是服务，政府的存在是为了满足社会的需求，政府应尽可能地为社会提供满意的公共产品。2002年SARS危机后，中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林等首先提出，经过20多年经济的持续增长，在国家财力大幅度增加的情况下，为什么公共卫生和医疗的欠账还如此严重？指出目前我国政府仍是一个经济建设型政府，远没有完成向公共服务型政府的转变。从SARS危机中吸取教训，最具实质性的行动步骤是政府改革，即加快由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。这一理念逐渐为我们政府和学者所接受，由于我国和西方国家的国情差别很大，我国的学者对如何建设符合社会主义市场经济内在要求的公共服务型政府进行深入的研究和探讨。
迟福林认为，作为公共服务型政府，政府的主要任务应当是提供三类公共服务：经济性公共服务、社会性公共服务和制度性公共服务。“经济性公共服务”主要是指政府提供良好的经济环境（包括基础设施），进行有效的经济调节，保证稳定的市场环境，为社会提供及时的经济信息，并提出科学的中长期发展规划和有效的宏观经济政策。社会性公共服务，就是政府要为社会发展、社会利益均衡制订和实行更多体现人文关怀的社会政策和实行有效的社会管理。同时，政府要成为制度性公共服务的主体，实现由以GDP为中心向以提供制度性公共产品为中心的转变。他认为，我国仍是一个经济转轨的大国，许多矛盾和问题与体制、制度直接相关。在这种情况下，政府提供制度性公共产品极其重要。
对于构建公共服务型政府，学者们也从多方面进行了深入的探讨。全国人民代表大会法律委员会副主任委员洪虎认为，在我国政府具有两重身份和两种职能政府是国家权力机关的执行机关，是国家行政机关的身份，履行的是社会经济管理职能，行使的是行政权力；政府是国有资源和企业国有资产所有权行使者的身份，履行的是经济职能，行使的是财产权利。这在政府转型中是应予关注的，是需要认真研究和把握的。前者是权力，后者是权利，显然不同。针对两重身份和两种职能的看法，国家发改委宏观经济研究院原副院长黄范章教授认为，在我国政府不能真正成为公共服务型政府的根源正是在于我国政府不仅只是政治实体，而且还受国家委托履行经济实体的职能，拥有大批国有企业。国家所有制企业，实际是政府所有制企业。政府的这种集“政治实体”和“经济实体”双重身份于一身的体制，严重阻碍着我国政府成为公共服务型政府，因此必须改变前我国政府一身兼有两重身份的状况，把“经济实体”身份与职能从政府身上分离出去，使政府明确“政治实体”的定位，充分发挥“公共服务型”职能。国家发改委宏观研究院的学者常修泽教授则提出，要全面把握“现代产权制度”的内涵，抓紧建立“国家资源、农村土地和各类物权人的产权制度”的问题。他认为必须建立“国家资源现代产权制度”，在资源和环境领域建立一整套包括产权界定、产权配置、产权流转、产权保护的现代产权制度。以使我们对资源的配置和管理，更加有效合理。虽然没有直接回答政府在资源配置和保护方面如何行使财产权利的问题，但却提出了一个带有方向性的意见，即我们应该像处理政府同国有企业的关系那样，可以通过明晰产权关系，实现政府同资源使用者的分离和国有资源的市场配置。这样，政府就可以从“直接抓资源”中腾出手来“抓公共服务”了。其他还有从财政入手的观点如，中国社会科学院财贸所副所长高培勇认为，构建公共服务型政府，应当从构建公共财政体制入手。只有打下了公共财政体制这个基础，构建公共服务型政府才能获得强有力的支撑。并提出“只有财政收支到位之处，才是政府职能履行之地”。从公共利益标准入手的，如东北师范大学政法学院王景斌教授认为，根据公共利益的时代要求制定政府改革目标，必须做两件事：一是要明确公共利益的界定标准，二是用新的公共利益的法理标准引导、推进政府改革，从而促进社会和谐发展。根据公共利益的判定标准，具有必要性和合理性、公共受益性、可持续发展性及非营利性的利益所涉及的活动，行政主体都应当主动承担起责任。
政府改革是一场自己改自己的改革
与以往的改革相比，政府改革的难度会更大。难在哪里，一是政府改革是一场自己改自己的改革。国家发展和改革委员会经济体制综合改革司司长范恒山认为，长期作为改革领导者、组织者和推动者的政府部门，在改革的深化过程中，本身成了改革对象。自己改自己，甚至是大幅度地放弃自身拥有的权力和利益，毕竟不是一件容易的事情，其积极性也会受到影响。同时，政府通过行政手段主导改革的能力也受到了严重挑战。中国社科院邹东涛教授也认为，一般说来，改革的动力来源于改革的受益者。但在当前情况下，改革攻坚的阻力恰恰却来自改革的受益者。改革开放产生了一些新的利益集团，其中的部分人，现在正处于“最佳状态”。他们既反对倒退回计划经济体制，也不赞成继续推进改革，极力维持现存利益格局。这些新的利益集团和原有的利益集团交叉并存，形成相当复杂的利益关系，并对我国的改革攻坚会产生一定程度的影响。这是我们下一步改革需要引起足够重视的一个问题。中国社会科学院政治学所政治制度研究室副主任韩旭副研究员则认为，改革攻坚的难点之一就在于如何瓦解部门保护主义。部门主义问题的主要表现就是人们常说的“政出多门”、“法出多门”以及“多重多头执法”现象。他认为，解决部门主义问题，最根本的还是要继续深化政府职能转变。要求政府权力的行使要在微观领域弱化，在宏观领域强化。
高尚全、迟福林等学者认为，目前，我国各方面的改革都处在关键时期，建立改革协调机制和机构非常必要。他们认为，从去年的宏观调控看，政府各部门的某些行为，不仅具有部门局限性，而且还具有较强的自身利益的特点。无论投资体制改革、财税体制改革、还是社会体制改革，都在不同程度上触及部门利益、中央与地方利益。政府转型的目标是建设公共服务型政府，这就要求加快推进政府转型，要求在中央强有力的领导下统筹协调各部门的利益关系。因此，着力推进改革，需要高层次的综合协调。
2005年，理论界对于政府改革的探讨非常深入，内容非常丰富，我们今天进行总结，主要是以我们的报道为基础的，当然会有很多疏漏之处。但让我们感到欣慰的是，理论界对于转换政府职能，深化政府行政管理体制改革的诸多建议，都已被中央所采纳，并成为今后一个时期改革的主要方向。在2006年即将到来之际，让我们以这篇回顾的文章，向所有改革理论的研究者们致以由衷的敬意。
(原出处:中国改革报 2005-12-30 )