中国历史上关于的盐的经营体制可以划分为4个阶段。

 

一、允许民间自由煮盐，即不控制生产，也不控制销售。

周代，统治者默许人民开发矿石、木材、野兽、鱼类和海盐等自然资源，在山海地带设立了关卡，让私人按照比例缴纳税收，这笔税被称为山泽税。

根据《盐铁论·错币篇》的记载，及至汉初，民间仍可自由经营盐业，不受禁止。汉武盐铁专卖之前，盐政有包商制，盐商交税。

盐铁是当时最主要的两个工业部门，如同当代之IT产业，民间参与盐铁业的人，有的已经成了巨富。《史记·货殖列传》中，至少一半的大商人都是盐铁业出身。

二、国营专卖，即控制生产、也控制销售

1.

据史料，秦代已有专卖，到汉武帝时才正式定为一种重要的经济制度。

汉武帝实施盐铁专营，因为仅仅靠农业税无法弥补财政赤字，为增加财政收入，汉武帝围绕着盐铁资源，垄断了经营权，建立了一系列的国有企业。

官卖食盐，包办产制运销，产制、运销、卖出，由政府一手经办，不假商贾，故称国营。此制度一直实行至王莽时，达150年。

西汉由中央直接管盐政，销售以专卖为主，王莽朝仍实行部分专卖，命县官售盐，但亦有部分民营的。至东汉章帝，因军费开支浩大，由官府煮盐，全部专卖。

2. 此制度之弊端

理想的理论支持：盐铁工业私营，则许多大商人因此暴富，这些富人就更有能力奴役普通民众了。为了公平起见，必须将盐铁收归国有，再由政府来保护普通人民的利益。

现实的弊端：

A、 制定严格的法律，打击民间走私，同时需要扩大官僚体制，管理盐铁，负责收购、销售等。

B、 国家垄断之故，盐的价格就会脱离市场实际需求的价格，政府就会从盐价的差价中获取很高的利润，影响人们的生活和生产。垄断前后形成的价格差，成为汉武帝的战争经费。盐价高昂，使得老百姓吃不起盐。

三、征税制度：民间制盐、政府征税，即控制销售

1.

东汉光武帝时，凡郡县产盐多者，均设盐官主持盐税，其地位与县令（长）等，即东汉时盐务已改由地方政府统理，而再由中央向地方征税。东汉由地方政府分别管盐，以征税为主。

2.

唐代颜真卿首推盐税。安史之乱之际，颜氏在河北抗敌，因河北沧县产盐，遂征收盐税以充军费。第五琦沿用此政策，推行盐政之法：规定制盐人要向政府呈报，另立户籍，即包括制盐的游民和旧盐户，都要登记入册籍内，即为“盐户”。即由民间产制盐，但不得私卖，须由政府收购及运销，此既变相的抽盐税。唐第五琦是由政府买进卖出，节省了产制与运输的手续。

3.

唐代刘晏推行的盐政，包含五种情况：即是民间制盐、政府收购、政府出卖、商人运输和商人推销。是则仍有盐民盐商，可以说是一种最简单的好制度。一直到明代万历时期，大体上都是实施此种制度。其间自唐末至五代稍有变通，明末开始才改由商人专卖。

凡任何一种制度，最好简单易行，务使官民两利。十监之工作，主要是管理盐场。由十监派员到盐场指示亭户应做之事。盐监尚有一项任务。政府向亭户收购之盐，卖给商人。刘晏时，全国有数千盐仓。每逢市场盐价上涨，便将存盐仓之盐减价出售，谓之“常平盐”。储存盐仓之盐，亦可卖给盐商。故平抑盐价乃盐仓之另一项任务。

为处理盐市之各项行政工作，刘晏又设“十三巡院”。此种巡院，不但在产盐处设置官员，亦在销盐处设置盐官。

4.

从民间抽取的垄断税曾经占政府总收入的一半。清代仍然对盐实行一定的专卖，但是盐税收入是适度的，占了总收入的12%不到。

四、许可制：民间获取售盐资格，由专门盐商销售，即控制生产

1.

宋朝按盐的产地限定流通范围，即行盐地制度。黄河支流解池产的盐在北部内陆地区、淮河河口盐田产的盐在江南地区流通。初期公布了榷盐法，政府自己实行专卖，后来实行了通商法，改成许可制，交由商人流通买卖。特别是为了筹集禁军所需经费，让商人把现金以及实物缴运到开封以及北部国境的禁军驻屯地，然后给它们发行盐引（盐票），商人们持盐引到盐的产地换盐，再贩卖到各地。

宋代的这种做法一直流传到现在，即便盐税在现在的政府收入中已经占比很小。直到2014年，政府才取消了盐业专卖。

与盐的生产成本相比，国家加的税率非常高，所以走私盐挣黑钱的势力从未绝灭。现在经济学家评论许可制文化时说：如果没有认识到一切简单规则皆有例外的话，我们自己将会制造不公平。由盐商、盐贩发动的抗暴起义不胜枚举。

五、总结

政府始终在盐产业中扮演控制者的角色，随着时代的发展，盐在财政收入中的重要性不断下降，也由主政者不断推出更加灵活的政策，盐政更加成熟。

及至近代，产盐技术日益提高，无形中打破了形成垄断的根本，使得盐业得以健康发展。