中国土地资源整理及置换管理
廖仁平
1 前言
黄奇帆的地票方案中包含土地资源整理与置换内涵，其率先探索所取得的初步成效表明它在中国当下有推广价值。本文在其基础上结合中国农业现代化和城镇化等更广义地谈谈中国土地资源整理及置换管理。
2 黄奇帆重庆地票方案简介
我国国情，决定了必须实行最严格的耕地保护制度。将农村闲置的宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、公共设施用地等集体建设用地复垦为耕地，无疑会盘活农村建设用地存量，增加耕地数量。按照我国土地用途管制制度和城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡的要求，增加的耕地数量就可以作为国家建设用地新增的指标。这个指标除优先保障农村建设发展外，节余部分就形成了地票。按照增减挂钩政策，地票与国家下达的年度新增建设用地指标具有相同功能。通过交易，获得地票者就可以在重庆市域内，申请将符合城乡总体规划和土地利用规划的农用地，征转为国有建设用地…由于我国农村土地集体所有制产权模糊，导致出现了“人人有份、户户无权”的状况，土地产权很难“动”得起来。地票制度正是针对农村建设用地比较模糊的产权状况，进行确权分置：土地所有权归集体，将土地使用权视为一种用益物权归农民，所有权与使用权按比例获得各自收益；并将耕地复垦验收合格票据化形成的地票，交由政府设立的土地交易所组织市场交易。这样，就把农村闲置的、利用不充分的、价值很低的建设用地，通过指标化的形式，跨界转移到利用水平较高的城市区域，从而使“不动产”变成了一种“虚拟动产”，用市场之手把城乡之间连了起来，实现了农村、城市、企业等多方共赢…地票运行按照“先造地、后用地”的程序，以复垦补充耕地作为城市建设占用耕地的硬性前置条件，体现为盘活建设用地存量，更有利于落实耕地占补平衡制度…地票制度设计运用城乡建设用地增减挂钩原理，但突破了现行挂钩项目“拆旧区”和“建新区”在县域内点对点的挂钩方式，采用“跨区县、指标对指标”的模式，实现城乡建设用地指标远距离、大范围的空间置换。通过置换，再经过平台交易，市场的价值发现功能发挥作用，就抹平了城乡建设用地的价值差异，显化了边远地区农村零星分散集体建设用地的资产价值，让“千里之外”的农民分享到大都市工业化、城镇化进程的红利…（黄奇帆：地票制度实验与效果——重庆土地交易制度创新之思考）
3 中国农业现代化与城镇化协同发展
城镇化与农业现代化都是中国当下重要战略，二者本质上是互为联动的。农业现代化提升农业生产效率必富余大量农业就业人员，这些人员须要就近城镇化安置；又因农业是弱质产业农民是弱势群体，所以中国的城镇化与农业现代化皆宜归类公益产业，用“市场-公益”二元经济新系统逻辑与其它市场主体协同性联动发展…中国的大农业战略宜及早展开。全国统筹，分水、土、光、热等因素统一科学整理土地资源，国家主权货币投入统一农田水利建设统一整理国土改造中低产田，储备性建成数十万个大小不等的农业庄园（每个庄园平均土地规模约5000亩左右），面向全国招标经营，国家保护价格（平均成本+合理利润）收购各地各类大宗粮棉油初级农产品进行储备和平准操作，以保障农业生产的稳定可持续…在这种农庄式大农业模式中，农庄是国有资产，国家调配土地时很方便，承包者竞标得到各农庄经营权，农民则以农民工人的身份全国范围自由选择地受聘参与农业生产，承包者按劳保法规向农民工人们发放工资福利…这种模式既保证了土地的国有，也约束或鼓励承包者负责任地经营农庄，在保护价政策下承包者科学诚实的经营一般都能获得平均收益（部分条件好的农庄也可以国营以确保大宗粮油产品稳定供给）…（廖仁平：新宏观视角下的国企功能定位及其管理）
4 中国土地资源整理及置换管理
在土地整理与置换过程中，占补平衡和溢价分配是地票制度中的两类关键问题。再进一步细分问题则大致有如何占用？多大代价占用？如何补？补的代价多大？溢价收益（占用价格-补地成本=溢价）如何合理分配？这些问题在重庆地票实践中已有初步回答，成效较好值得推广。本文所论的中国土地资源整理及置换管理相比重庆地票方案更广义。
上节“中国农业现代化与城镇化协同发展”中的农庄式大农业模式，在整理中国土地资源中，已强调过中低产田的改造，此类改造可以通过相对提高粮食单产而置换出大量土地，中国十八亿亩耕地中现仍有近三分之二为中低产田，改造的潜力较大，可以相对地置换出大量城市建设用地，置换出来的土地也可以以地票形式全国统一配置。
黄奇帆的重庆地票探索暂时仍局限于一城一地，内容也主要是农民宅基地等的复耕方面。若将全国看成一整体通盘考虑，将思路从保耕地面积转换到保粮食总产量上来，则中低产田的改造将是中国土地占补平衡中最优方案之一。重庆地票运行按照“先造地、后用地”的程序，以复垦补充耕地作为城市建设占用耕地的硬性前置条件；本文全国土地整理之广义地票运行可按照“先改造、后用地”的程序，以中低产田改造后相对置换耕地量作为城市建设占用耕地的硬性前置条件。
2016年国家统计数据表明：全国粮食播种面积113028.
此外，中国草地面积约60亿亩，若将3亿亩地票溢价收益中的一部分用于农田水利基础建设，可较大程度提升草地的生产力，此可间接提高中国粮食产量。
5 结 语
民以食为天，中国是人口大国，保护18亿亩耕地红线肯定政治正确，但若不顾中国经济发展现实死保耕地面积，而不变通地通过改造中低产田提高粮食单产相对置换出城市建设用地，则可能拖延中国城镇化和经济发展的步伐。
当今中国土地公有制度是相对较优的制度，它为国家基础上大规模综合整理土地管理土地提供了便利，也为中国今日之城镇化和农业现代化等提供了方便，若全国规模整理土地改造中低产田，完全可以确保粮食总产量稳定前提下相对地置换出大量城市建设用地。