随着中国经济改革的不断深入，一些学者希望中国的政治改革能够跟随经济改革不断向前推进。与此同时，学者、记者和政治观察者们一直在思考中国是否正处在民主化的进程中。事实上，考察未来中国政治演进方向的一个好方法，是检验公民社会的发展，特别是NGO和社会组织的发展，来反观中国国家与社会关系的变化。那么，在中国这样一个强大的威权主义国家中，NGO是否能够影响政府政策？在数十年的改革后，21世纪的中国国家与社会关系的现状如何？NGO如何进行政策倡导？这些问题可以在北京大学政府管理学院副教授张长东在2015年发表的一篇文章中得到答案。

根据已有文献，张长东发现可以从三种视角分析NGO的政策倡导。第一种是社会中心主义视角，强调社会行动者利用自身的社会特质，如组织人数、经济和财政资源以及组织自身能力和影响力来影响政府，帮助政府获得政策制定的相关信息以及政策实施需要的协助与支持；NGO通过资源交换获得国家的支持。第二种是国家中心主义视角，它从国家的角度来探寻各国不同的现实。持该视角的学者认为国家在决定何种社会资源能够被转化为政治资源方面起到了关键作用，国家的结构或采纳的策略决定了机构的行动。国家在主导社会，而非与社会进行资源交换。最后，也有学者认为政府和NGO之间是一种共生关系，它们相互怀疑并相互需要。虽然政府决定着NGO的生存，但它同样需要NGO的资源和专业能力，以为公民提供公共物品。

根据上述三种观点，张长东认为，21世纪的NGO依然难于自主影响政府政策和规定的主要原因在于中国有限的政治改革。NGO政策倡导的典型特征是政府指导下的政治参与。而这个封闭的政治体系也为与政府关系良好的NGO提供了更多特殊的机会。但随着政府所需的资源越来越脱离政府的直接控制，NGO也开始运用它们的资源影响政府。为此作者提出假设，认为政府指导的参与（政府是否打算承认NGO咨询者在决定政策倡导结果方面起到关键作用）、NGO资源以及垂直网络（政府与非营利组织之间的关系）会影响NGO的政策倡导。

张长东收集了三个省的2858个官方NGO数据，并进行相关的回归分析。研究发现，三种观点的假设都能够被数据支持，只是程度不同。当缺乏制度化的发声渠道时，民众的声音很难直接被政府听到，国家更愿意从政府指导的NGO处听取民众的声音，这意味着获得政府咨询的NGO更有能力倡导政策。实际上，NGO的能力（例如NGO负责人和政府建立关系的能力）与垂直网络是决定政府是否愿意进行政策咨询的关键因素。

具体就NGO的能力而言，如果一个NGO非常积极主动，愿意和政府建立联系，那么它一方面可以直接影响政策倡导，另一方面则可以间接通过政策咨询对政策倡导过程产生影响。张长东发现，虽然实际上中国政党并没有获得选民支持的需求，但成员众多确实可以影响NGO的政策倡导能力。但NGO的资源（和政府关系之外的其他资源）与它的政治影响只有很微弱的联系，NGO资源的增多也并不能增强它的政治影响力。这意味着，中国没有走向以社会为中心的多元主义模式，而更像是一种分裂的法团主义模式，如“单位”一样。这种法团主义模式不同于欧洲小国及拉丁美洲国家的国家法团主义。国家法团主义是指一个利益代表系统的多个代表被组织进一个有限数量的、单一的、强制的、无竞争性的、高度阶层化和功能领域不同的分类体系中。国家认可这个体系，并承认这个体系中各领域代表组织的垄断地位，以获得国家对这些组织的控制。然而，分裂的法团主义将NGO管理去中心化，由不同的政府机构而非NGO管理NGO，它们下属的NGO可能在同一领域发挥相同功能，因此有竞争性。此外，由于NGO需要依靠上级政府，而非本领域的NGO，导致非营利组织相互之间联系的弱化。

总而言之，21世纪的中国NGO依然缺乏实力与政府进行相互制约，但有微弱的证据显示它在与国家建立一种相互“增权”的关系。
 

参考文献
 

Zhang,C. (2015). Non-governmental organisations' policy advocacy in china: resources,government intention and network. China:An International Journal, 13, 181-199.