中共十八大报告指出：“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”2 十八届三中全会又进一步提出要“创新社会治理体制”，同时提出要“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”并且很具体地指出：要“完善慈善捐助减免税制度”。3

　　回顾改革开放以来30多年的经济社会发展，首先是中国的经济领域得益于政企分开，经过30年的发展，终于形成了一个独立的市场部门，促进了中国经济的快速增长。作个理论假设，如果在社会领域实行政社分开，形成一个独立的社会部门，中国社会权利的实现和民生保障的改善是否也会有一个令人意想不到的快速发展呢？

　　社会的发展和进步，无疑是需要经济支持的——对政府部门而言，一定要有国家财政的支持；对市场部门而言，一定要有企业或公司资本的支持；在社会领域，一个独立的社会部门要实现人民群众的社会权利和改善民生保障，就需要社会基金，或称社会资产的广泛支持。

　　以公益慈善为目标筹募和运作社会基金的现代基金会被誉为公益慈善事业发展的“引擎”。在中国，以是否可以“面向公众募捐”为划分条件，基金会被分为公募基金会和非公募基金会。非公募基金会主要依靠特定捐赠人的捐助以及基金的运作增值而获得从事公益性活动的社会资产。因此，社会资产是非公募基金会运作的核心，也是非公募基金会实现其公益目标的基础。

　　进入新世纪以来，中国的基金会，尤其是非公募基金会发展势头迅猛。据基金会中心网提供的数据：截止到2013年12月30日，中国的基金会已经有3548家，其中公募基金会1400家，占39.5%；非公募基金会2148家，占60.5%。在2010年底，中国的非公募基金会的数量首次超过公募基金会，而到3年后的2013年年底，非公募基金会几乎已经三分天下得其二了。4

　　2012年，非公募基金会积累的资金总额已达345亿元。5 按照《基金会管理条例》的规定：“非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%。”6 这就意味着，如果满打满算，每年应该至少有约28亿元的资金投入到公益慈善事业中。这个数字相当于2011年国家财政投入社会福利的经费总额330亿元的8%，相当于中央财政投入社会福利的经费总额50亿元的56%。7

　　非公募基金会在将上一年基金余额的8%用于从事章程规定的公益事业支出后，其余的92%就要投入市场运营，而且要平均每年至少获得基金余额9%左右的利润才能维持基金平稳运行。否则的话，基金余额就会逐年减少。如果没有另外的资金投入的话，基金会的资金就有“坐吃山空”之虞。但是，在当前经济增长减缓的大背景下，每年通过投资运营获取9%左右的利润谈何容易。因此，要保证非公募基金会对公益慈善事业投入的资金势头不减甚至逐年提高，国家给予非公募基金会税收优惠的意义就格外重大。按照国际经验，世界上各个国家或地区对类似基金会一般都会实施更为慷慨的税收优惠。

　　2013年5月，中国社科院社会政策研究中心、北京工商大学经济学院财税研究中心、北京大学法学院非营利组织法研究中心组成课题组，经过4个月调查研究后发表的报告认为：目前在中国，对非公募基金会的税收政策仍然很不到位：

　　其一，课题组能够找到的比较明确的统计信息是：在2012年已经登记注册的1686家非公募基金会中，获得公益捐赠税前扣除资格的仅有南都公益基金会、华民慈善基金会等77家，仅占非公募基金会总数的4.12%。

　　其二，课题组试图找到在已经登记注册的非公募基金会中，获得免税资格的非公募基金会的数据，但在这方面没有任何公开发布的全国性信息。只有徐永光在第五届中国非公募基金会发展论坛上的讲话中披露的一个相关的数字：“到2013年9月，在民政部登记的社会组织是2125家，享受到免税税收优惠的只有609家，占30%。”徐评论说：即使是在国家最高的登记管理部门登记注册的社会组织也只有30%享受到税收优惠。8 但是，上述社会组织中非公募基金会有多少家，仍然不得而知。

　　其三，课题组的研究表明，如果将“具有免税资格的基金会”与“没有免税资格的基金会”的运营状况相比较，即使不考虑通货膨胀因素，10年以后前者的资产将是后者的162%。究其原由，是因为两者之间的差异并非仅是每年多交25%企业所得税，因为能否获得免税资格，不但对非公募基金会每年的基金结余产生影响，而且对下一年度公益支出也影响颇大。

　　要讨论非公募基金会的税收政策不尽人意的原因，主要表现两个方面：其一，非公募基金会税收优惠制度有缺陷，其二，非公募基金会税收征管制度不完善。以下分而述之：

　　基金会税收优惠制度有缺陷 这表现在与非公募基金会相关的税收立法层级不高，法律规章设计缺乏整体性；免税资格获取制度不尽合理，影响税收减免公平；营利活动与非营利活动界限不清；所得税外其他税种优惠规定零散粗泛，优惠力度不足，等等。

　　譬如，我国与非公募基金会相关的税收规定散见于各类法律法规和行政规章之中，粗泛零散，位阶较低，并且缺乏可操作的实施办法与细则。由于在基本的法律框架上缺乏一致性和系统性，在不同层次单独施行的相关法律和行政规章以及地方性法规之间难免出现矛盾和冲突。

　　又如，在我国，法律规定非公募基金会在民政部门登记注册后，还须到税务部门申报得到批准后才能获得免税资格。在具体实施申请过程中，税务部门并不熟悉非公募基金会的运营状况，各地的基层税务部门对标准的尺度掌握不一，很难完成对非公募基金会相关实质要件的审查，所以造成了相当一部分非公募基金会在实际运作中难以申请到免税资格，让国家已经推出的优惠政策难以落地。

　　再如，公益捐赠税前扣除的申请条件过于严格；公益捐赠税前扣除的优惠受到严格限制；公益捐赠税前扣除中除所得税外其他税种优惠不足；公益捐赠税前扣除的税收征管存在缺陷。

　　基金会税收征管制度不完善 现行制度不利于对运营模式特殊的非公募基金会的税务优惠；同时，相关的税务账簿、凭证和会计制度以及发票管理制度都有待完善。

　　譬如，虽然非公募基金会的运营模式有别于其他社会组织，但在现行税法中并没有形成一套单独适用于非公募基金会的制度安排，而是与其他社会组织混为一谈。因此，在税收优惠方面，非公募基金会未能享受与其特殊情况相适应的政策待遇。

　　又如，目前我国各种收据和发票的使用状况比较混乱。不少非公募基金会获得收入时使用的是财政部门印制的收据或自制的收据，较少使用税务部门印制的发票，这给税务部门带来了困扰。因为难以核定非公募基金会的收入，所以税收优惠也难以落实。

　　针对以上提出的种种不足，课题组特提出以下两点建议：

　　加快对非公募基金会的税收优惠政策研究 非公募基金会将用于公益支出（资金总额的8%）以外的资金投入经营性活动，是其生存和发展的需要，此类经营性活动也得到我国的现行法规的许可。这就意味着非公募基金会从事合法经营所获的利润，只要不进行分红分利而将资金仍然归入社会基金中，政府应考虑享受免缴企业所得税的优惠待遇。

　　另外，还可考虑建立营利性收益与公益性支出相结合的捐赠退税制度。由于营利性活动应与非营利活动相分离，各自核算，如果将营利性收益用于当期的公益性支出的部分进行抵税，可使基金会在实现基金会宗旨前提下，获得一定的投资收益税收优惠。

　　合并非公募基金会的免税资格和公益捐赠税前扣除资格 我国对非公募基金会已有的税收优惠有二：一是符合法律规定的基金会可获得免税资格，享受免缴企业所得税的优惠；二是符合法律规定的基金会可获得公益性捐赠税前扣除资格。但是，目前任何一个非公募基金会要想获得上述两种税收优惠，都需要向民政部社会组织登记管理部门和财税管理部门两次递交不同的申请，手续比较繁琐。因此，建议将基金会的免税资格和公益性捐赠税前扣除资格合并，采用统一的申请标准和管理体制。在美国，慈善基金会可“一次申请，终身受益”。参照国际惯例，我国的非公募基金会应该也采取向税务部门一次提交申请，获得批准后，可以同时享受免税资格和公益性捐赠税前扣除资格的做法。

　　参考文献

　　1 “第五届中国非公募基金会发展论坛税收政策研究”课题组由中国社科院社会政策研究中心、北京大学法学院非营利组织法研究中心、北京工商大学经济学院财税研究中心组成，课题组成员有唐钧、金锦萍、姜竹、李本贵、史明霞等。

　　2 胡锦涛，《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，北京，人民出版社2012年版。

　　3 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京，人民出版社2013年版。

　　4 以上数据引自“基金会中心网”（http://www.foundationcenter.org.cn/）。

　　5 根据“基金会中心网”提供的数据推算。

　　6 《基金会管理条例》，中国社会组织网（http://www.chinanpo.gov.cn/1203/15502/index.html）。

　　7 国家财政投入社会福利的经费，引自《全国社会保障资金审计结果》，国家审计署网站（http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3071265.html。）

　　8 徐永光，《非公募基金会慈善税收优惠之困》，新浪公益（http://gongyi.sina.com.cn/2013-11-14/150246408.html）。