夯实依法治国的基础
党的十八届四中全会作出了依法治国的重大决策，依法治国虽不是新提法、新事物，但把它作为中央全会聚焦的主题，这还是头一次。公众对四中全会充满期待，而全会也没让公众失望，端出了一份色香味俱全的法治套餐。把法治建设成效纳入政绩考核指标体系、建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。然而，我认为要落实依法治国，还需要先做好两件事：
一．权力的来源。2014年11月24日，人民日报发表题为《以刚性制度遏制“买官卖官”》的文章，文章中说“十八大以来，中央巡视组已开展四轮巡视，涉及31个省区市等，形成了47份巡视反馈情况报告。巡视发现，有8个地方干部任用存在领导打招呼、拉票贿选、跑官要官、弄虚作假之风，有5个地方甚至存在严重的买官卖官问题。这些“问题清单”引起了关注”。
买官卖官是个老大难的问题。2005年，在安徽，仅以阜阳为中心的皖北地区, 就先后有18名现任和原任县委书记因腐败被查处, 原因多是因为卖官买官。自2006年河南省县级党委换届后的四年间，河南共查处贪污受贿犯罪的县委书记22名，其中9名是在县委书记任上被查处，13名是从县委书记岗位上提拔或调整到其他工作岗位不到一年被查处。始于2009年的茂名官场窝案共涉及广东省管干部24人、县处级干部218人，波及党政部门105个，市辖六个县(区)的主要领导无一幸免，其中159人案嫌行贿卖官。此外，山西省长治县原县委书记王虎林在离任前批发430顶官帽，河北省青龙县原县委书记高东辉在得知调任消息后突击提拔调整283名干部，湖南省株洲县原县委书记龙国华高升时顶风突击提拔100多名官员。我们党历来高度重视选人用人。1995年，中央下发了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，2002年7月，中央又下发了 《党政领导干部选拔任用工作条例》，要求各级党委选拔任用干部必须严格按照“民主推荐、考察、酝酿、讨论决定。在2010年3月17日召开的全国组织系统深入推进“讲党性、重品行、作表率”活动视频会议上，中组部部长李源潮指出，干部人事制度改革是权利和利益的深刻调整，是检验组工干部党性的重要战场。基于党性谋划改革，改革就不会走偏方向；立足党性推进改革，改革才不怕触动既得利益。各级组织部门要认真贯彻落实干部人事制度改革规划纲要，抓住干部群众反映突出的重点难点问题，毫不动摇地推进干部人事制度改革。要坚持和完善民主推荐、公开选拔和竞争上岗办法，紧持重德才、重实绩、重公论用人，防止唯票取人、唯考取人、唯年轻取人。要继续以最坚决的态度同用人上不正之风作斗争，坚决整治跑官要官、买官卖官和拉票贿选，提高选人用人公信度。为严肃换届纪律，中纪委、中组部2011年1月22日还提出了“5个严禁、17个不准”的要求。可是，我们到现在还没有遏制住买官卖官。这迫使我们不得不考虑一个问题：如何才能遏制住买官卖官？这是因为用人腐败是最大的腐败，这个问题不解决就会影响依法治国的实现。
其实，要解决这个问题并不难，只要我们按照毛泽东说的办法做就可以了。
1 9 4 5年7月4日下午，在延安的窑洞中，民主人士黄炎培向毛泽东提出了如何跳出“历史周期率”支配的问题：“我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓‘其兴也浡焉’，‘其亡也忽焉’，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配力……一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有。总之没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解的了。就是希望找出一条新路，来跳出这周期率的支配。”
对黄炎培的坦诚直言，毛泽东当即非常自信地回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”
然而，毛泽东虽然认识到这一点，但他最终也没有找到好的具体实现的办法——他采用踢开党委闹革命，成立革命委员会，大鸣大放大字报的办法，结果搞得全国大乱。我们要吸取教训：
1.必须坚持中国共产党的领导。
2.民主是有序的民主，不是无序的民主。民主不是大家个个都来做主，只能是少数人做主，但这少数人要由大家来授权，这些宪法上都有规定。我们要做到习总书记所说的权为民所赋，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。有些官员不是想要买官卖官吗？那我们就规定他（她）们的职位都要有选举产生，看谁还能买官卖官？看谁还敢买官卖官？
有的人说，现在村级、乡级、县级、市级，哪一级不是选举的？还要选什么？在这里要说的是，以前的选举没有按照选举法进行选举。就拿公推直选试点的单位——广西扶绥来说吧！扶绥公推直选在公推直选的岜盆乡党委领导班子的成员中，只有排在第二位的担任乡党委副书记的一人被提名乡长候选人，这在乡人大会议上如何选举？如果在人代会上再推选出一名候选人并当选了怎么办？如果其是党员能成为乡党委副书记吗？如果是非党员那又怎么样？乡党委推荐的候选人落选了又怎样安排？另乡党委推荐的乡人大主任、副乡长、乡武装部长的候选人数和当选人数也是相等的，这是违背选举法的。1986年，全国人大常委会修改的地方组织法规定：“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，人民政府正职领导人员，人民法院院长 ，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”这就是说差额是常态，等额是例外。
据调查，许多干部都这样认为，按现行体制，县（区）委书记的“集权程度”相当高，不仅干部的提拔任用，就连重大工程的决策，都是县委书记“一锤定音”。由于书记一言九鼎，干部提拔中尽管也走了评议、考察、选举等程序，但党员代表或人民代表对其任免没有实质性的决定权。看似“关卡重重”，其实最终体现的多是书记的“个人意志”。在这样一种高度集权的体制下，就为县委书记岗位提供了腐败的空间。这样做的结果是：官员只对上负责，只要做出让上级看得见的政绩，把上级主要领导巴结好、收买好，就可以继续升官。于是卖官鬻爵的土壤就产生了，“他卖官敛财、我送钱升官”的潜规则就形成了①。
有人说，按照选举法选举太麻烦了。早在八十年前的陕甘边区，当时陕甘边区区域基本属于乡村，多数选民文化程度不高，很多人甚至不识字，交通也不方便，并在敌人的“围剿”下还进行了民主选举，选举出习仲勋同志为边区苏维埃政府主席。难道我们现在的困难比那时还大吗？
当然，我国是一个超大规模的国家，现在要一人一票进行全国性的直选这是不现实的，要有一个过程（我国的人口总数比欧洲多得多，现在要在欧洲直选出一个能节制欧洲各国的欧盟主席也是不可能的，即使间接选举也不可能），现在可在乡级、县级进行这样的选举。考虑到我国的具体的国情，中国共产党的各级领导人既是党的领导人，也是各级政府（人大、政府等）的领导人，应当由广大党员和人民群众选举，那么怎样选举呢？这里有一个好办法，就是由党内选出候选人，由人大选出领导人。这既保证了党的领导，又实现了人民的民主——那么具体如何操作呢？其实，这也并不复杂，就是在上一届地方选举搞的公推直选的基础上来一个加强版的公推直选，就是说不但党内的领导人要差额选举，人大政府的领导人也要搞差额选举，具体办法见：
《建议基层选举干部引入竞争机制》http://ezheng.people.com.cn/proposalPostDetail.do?id=1297998&boardId=1&view=1
《中国政治体制改革方案》http://blog.people.com.cn/article/1395452827533.html
习总书记说，空谈误国，实干兴邦。那我们就从明年乡镇选举开始吧！
二. 权力的监督。“十八大”召开至今的两年时间里，即已查处省部级（含）以上官员53名，远超过“十七大”召开后的五年总和。这主要是中央巡视组的功劳，王岐山反腐获赞：贪官“宁遇阎王。莫遇老王”。然而巡视组不可能长期发挥这么大的作用，巡视制度我国古代就采用过，它的作用也是有限的。习王反腐两年，“打老虎”取得了很大的成绩，在我们感到欣慰的同时，我们不禁要问，各级都有纪委的，纪委到哪里去了呢？
中国共产党是“国家型政党”，是一个长期执政的政党。西方一些国家的执政党由于有在野党的有力的监督，从而推动了整个社会的监督，实现了对统治者的驯服，领导人很少有以权谋私的行为。试想在西方国家如果规定在野党永远是在野党，永远没有上台的机会，将会是什么样子？媒体监督就会有后顾之忧。我国的社会主义性质和我国是一个后起的大国的国情决定了我国不能搞多党制，必须由中国共产党领导。解铃还须系铃人，我国没有在野党、反对党（台湾地区另当别论），执政党的监督主要靠党内监督。只有党内监督得八九不离十了，才能发挥权力机关、监督机关、司法机关、新闻媒体、各参政党及广大人民群众的进一步监督的作用。党内监督，我们的党设有专门的监督机构——纪委，关键的关键是采取何种办法让纪委发挥应有的作用：纪委除了要向产生它的党的代表大会负责外，要实行垂直领导﹙当然，纪委还受党委领导，这一条没有变，只是以垂直领导为主﹚，独立行使监督职能。对举报担任县委常委以下职务的人，由县纪委受理，情节严重的，移送司法机关处理。对举报担任县委常委及县纪委书记副书记的，由上一级纪委受理。对处理结果如有不同意见的，可上诉到再上一级纪委。有人担心这样纪委书记会坐大，这是多余的。因为纪委书记可以监督党委书记和其他党员干部，党委书记和其他党员干部也可以监督纪委书记。在中央一级，由中央纪律检查委员会向党的全国代表大会和中央委员会负责。另外我们除了通过建立完整的任期制、党代表参与决策（人大代表参与决策）、党委向党代会报告工作（政府向人代会报告工作）、质询与询问、评议、罢免当选干部等制度安排，切实保障和扩大党员和民众的选举权外，我们在党内还要引进竞争机制，这就是非政党性、非对抗性竞争。那我们以什么样的形式进行竞争呢？党委和纪委的关系不是执政党和在野党的关系，纪委不是在野党，而是党委和纪委的领导人之间要进行竞争，谁搞腐败谁下台。这是什么意思呢？就是说如果县委书记有腐败问题的，县纪委书记举报给上一级纪委（乡镇﹙县局﹚干部出重大腐败问题的，县级主管领导扣1分，扣满6分引咎辞职；地市级主管领导扣0.1分，扣满6分引咎辞职。由省纪委、监察厅监督执行之。并列入档案，除立有重大功劳的，永不为官），结果县委书记下台了，那就由县纪委书记来担任县委书记；排名在前的县委常委发现由县纪委书纪升任委书记也有腐败问题，举报给上级纪委，致使其下台了，也可以升任县委书记；而由县纪委第一副书记依次升任的县纪委书记发现新任县委书记……依次类推。把监督者利益与党的利益和人民的利益联系起来，这样就能调动其积极性，而且可以通过监督别人的弱点使以后自己的执政更成熟更完美，最终使执政和监政形成良性循环。这实际上是将落实问责制具体化，有奖励，有惩罚，以形成一个反腐败的内在机制，使反腐败自动化。在我国，“一把手”不是难以监督吗？我们的这一设计就是针对这一点的，就是专治“一把手”腐败的。在一个县里，县委书记廉洁了，看县长、县人大主任还敢腐败？再说，纪律检查委员会居高临下地监督就容易得多了。
那我们有了这种权力制衡机制，就万事大吉了吗？不！要真正实现它，还要有一个外部环境——就是要有广大人民群众的参与（为了更好地监督，政务要公开，官员的财产要公开。我们可采取这样的策略：官员率先公布财产的，优先选拔），如果没有社会参与，很容易发展为权力共谋关系。这种共谋关系通过其内部很难暴露，除非发生内讧。因此体制外的力量，即社会的发展和参与监督是制约体制内共谋关系的重要力量。因此，我们还要进一步引进激励机制，奖励有功人员。比如说，县政协主席举报县委书记立有重大功劳的，其继承顺序可前移一位(立有重大功劳的加3分。加分者，优先选拔，满6分晋升一级。并对不举报的其他常委视具体情况给予批评教育、经济处罚、组织处理，情节严重的按有关规定给予相应的党纪、政纪处分。同僚中有重大腐败问题的，不举报的扣0.5分，扣满6分引咎辞职)；县纪委第二副书记举报县纪委书记立有重大功劳的，可成为县纪委书记的第一继承人；第二副县长举报省政协副主席立有重大功劳的，可成为县长的第一继承人。对广大人民群众举报的，也要给其举报案值适当比例的奖励。这样就能激发广大干部群众反腐败的积极性，使腐败分子处于人民战争的汪洋大海之中，手莫伸，伸手必被捉。我国反腐败的形势就会很快有一个根本的好转。
有人担心这样会产生窝里斗，我们就是要这样的“窝里斗”，过去领导班子太“团结”了，保持一团和气，有了问题也不揭露，结果发展成为腐败窝案。再说我们只是在县级、地市级、省级采取这种方法，上有党中央和中央纪委的统一领导，有什么问题翻不了天。
由于每个纪委委员任期满后都要通过重新选举产生，而选举的结果是很难相同的，这样就不会形成派别——动荡的根源。
有人要问，中央就永远是这样的领导体制了吗？不！等条件成熟了，中央纪律检查委员会仅向党的全国代表大会和中央委员会与中央纪律检查委员会联席会议（这也可由中央政治局常务委员与中纪委书记、副书记联席会议代替之）负责。由于中央委员比中纪委员人数多，故中央委员会的决议在联席会议上一般情况下都能得到通过,这样就保证了中央委员会的权威性；而如果中央委员会的决策有偏的话，在联席会议上通过重新票决，也能得以矫正，这就是民主的纠错功能。
① 权利异化下的“问题书记”
2006年10月18日09:12
作者:人民论坛记者 陶建群
曹许明
2014.12.20.
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