陈敏昭文选
（第4集：管理研究）
（三门峡行政学院社会管理教研部 472000）
[目录]
1、政府管制与公益维护
2、计划、目标和战略管理
3、税收的法治化现代化
4、解放思想从言论自由开始
5、企业的领导与创新
6、领导与权变
7、选举是权力合法性的唯一来源
8、管理者的激励与薪酬
9、公开透明的议事规则促进社会和谐
10、公共需求与政府财政
政府管制与公益维护
陈敏昭
[摘要]由于存在市场失灵，使得公共利益受到损害，于是作为保护社会公众利益的政府开始对社会经济主体的经济活动进行管制。但是人们发现，管制者常常被被管制者所俘获，政府进行管制的公共利益动机只是一种理想主义观念，而真正目的是政治家对管制的“供给”与产业部门对管制的“需求”相结合，以谋求各自的利益，这才是政府管制的真正动机之所在！即存在“政府管制失灵”。维护公共利益我们不能寄希望于任何人，只能依靠我们自己。这就是争取和行使公民的基本权利和责任，充分行使选举权，选择能够信任的代表和政府官员，制定完善的法规和制度，约束住管制者。
Government regulation and the maintenance of public
Chen Minzhao
(Sanmenxia School of Administration Information Center, 472000)
[Abstract] because of the existence of market failures so that public interests are jeopardized, so as to protect the public interests of the Government of the beginning of the main socio-economic activities of economic control. However, it found that regulators often have been captured by regulators, government control of the public interest motive is a sense of idealism, and the real purpose is for politicians to control the "supply" and the industrial sector to control the "demand" phase, To seek their own interests, this is the control of the government's real motives lie! That is, the existence of "government failure to control." To safeguard the public interest, we can not hope any person can only rely on our own. This is the fight for the citizens and the exercise of fundamental rights and responsibilities, the full exercise of the right to vote, to choose to trust and officials to develop a system of laws and regulations and, bound to live regulators。
[Key words]Market failure； government regulation； regulatory capture； control failures； the public interest； stimulate control
一、政府为什么要管制
为了弥补或防止市场失灵，保证和维护经济有序运行，实现社会福利的最大化，政府凭借手中的权利对社会经济主体的经济活动所施加的某种限制和约束，人们称之为“政府管制”，其目的是为市场运行及市场主体行为建立相应的活动规则。具体地讲，就是政府机关依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制和控制。
政府管制一般分为经济管制和社会管制两种类型。经济管制是对部分商品或劳务的价格、市场进入和退出条件、特殊行业服务标准的控制。一般来说，是对某一个特定行业、特定产业进行的一种纵向性管制，这些行业往往具有自然垄断性的特点。像电信中的本地网络、电力中的配电和输送、铁路网络、供水、供热等，这些环节获得合法垄断，有其合理意义和社会效应。如果他们的服务质量和价格不合理，可能侵害购买并使用这些产品或劳务的人群的利益，所以政府要进行价格管制。此外，对运输、金融证券、电台、电视台等媒体的管制，烟草专卖、石油专营、食盐专卖等也属于经济管制。
社会管制主要是保护环境以及劳动者、消费者的健康和安全，针对的是外部不经济和内部不经济。外部不经济是在市场交易时会产生一种由与交易无关的第三方或社会全体支付的成本，如环境污染，自然资源的掠夺性开采等。因此作为公共利益维护者的政府必须对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的管制。内部不经济是交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足方承担。比如说证券交易、假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生等。所以，政府要进行准入、设定标准以及信息披露等方面的管制。水库、防护林、敬老院等建设也属于社会管制范畴。
对于安全性问题，不论是产品的安全性还是劳动的安全性，基本上都产生于交易当事者之间，外部效应相对较小，假若有关安全性的信息是完全的，通过与交易当事者对安全的偏好相一致的交易，即可实现 “最佳安全水平”。然而，现实中的信息是不完全的，在交易当事者之间存在信息的不对称性，如卖方在产品的安全性方面，雇主在劳动的安全性方面，都拥有较其交易对手更多的信息。另一方面，尽管通过产品使用者、被雇佣者的努力和注意，也能规避风险，但产品的卖方、雇主却较难了解这种注意和努力的程度。正是由于存在这种信息的不完全性，使与安全相关的社会性管制也成为必要。
从欧美历史上看，政府管制是伴随着产业革命的发生而出现的。在产业革命中，随着新技术的发明和应用，传统的自由放任思想面临很大的挑战，政府在经济中的作用逐渐凸现。尤其是在港口建设、运河、铁路运输等的建设需要大量固定资本投资，而单靠自由竞争市场难以迅速聚集所需的大量资金。为此，英、美等国政府成立了政府管制部门，以解决这些部门建设中的资金问题、固定成本和沉淀成本问题。对被管制部门实施管制的经济效果，包括对生产者福利和消费者福利所造成的影响等问题的分析研究，成为早期政府管制理论的主要内容。后来，随着新古典经济学的兴起，其代表人物英国人阿尔弗雷德·马歇尔（Alfred Marshall，1842-1924）提出了“外部效应”思想，在马歇尔的影响下，他的学生阿瑟·庇古（Arthur Cecil Pigou,1877-1959）提出了以税收或补贴形式进行政府干预的思想等，都为政府管制问题的研究提供了重要的理论基础。进入二十世纪，政府管制理论与实践得到进一步的发展。二十世纪三十年代美国经济大危机之前，美国的电力、电信、铁路等大型垄断公司，为获得高额垄断利润，人为制定过高的垄断价格，损害了消费者利益，阻碍了经济发展。罗斯福总统当选后实施新政，对交通运输和公用事业实行联邦管制，并成立了各种委员会，如铁路管理委员会、电力管理委员会等，来管制相应的自然垄断部门，特别是对运费、电价等实行联邦管制价格。
二、公益维护论
早期的管制理论主要是针对政府管制过程中存在的某些弊端，对为何要进行管制，或管制的目的是什么等问题进行规范性研究，其中比较重要的理论是政府管制的“公共利益维护论”，认为政府管制是为了抑制市场的不完全性缺陷，以维护公众的利益，即在存在公共物品、外部性、自然垄断、不完全竞争、不确定性、信息不对称等市场失灵的行业中，为了纠正市场失灵的缺陷，保护社会公众利益，由政府对这些行业中的微观经济主体行为进行直接干预，从而达到保护社会公众利益的目的。这种理论认为，在存在自然垄断和外部性条件下，不受限制的竞争会使经济效率受到损害，自然垄断产业的根本问题在于配置效率和生产效率的矛盾。政府的价格限制和进入管制可以达到配置效率和生产效率的统一。因为进入管制只允许一家生产从而达到生产效率，而价格管制将价格限制在社会最优价格处，从而满足配置效率的要求。而当存在外部性，市场出现失灵时，政府管制可以提高社会福利。
公共利益维护论的基本观念是法律应当反映“公意”，代表全体人民，或者最大多数人民的最大利益。政府及其官员被假设成为公共利益、公共秩序和行政效率而行使立法权、行政权的利他主义者。然而，立法常常从维护人民意志与利益的神圣权力变为侵犯人民权益的手段；立法过程本来表达的是社会公平与正义的价值标准，却常常变为立法者专横统治的工具。在民主国家，人们可以通过行使自己的正当权利如选举、罢免、新闻自由、司法审查等纠正权力的越位、缺位、滥用和异化。而在集权国家，人们只能等待权力集团的觉醒、觉悟和自我纠错，这个时间段一般是漫长的。
从行政权方面讲，也是事与愿违。许多国家的政府管制普遍出现了低效率现象，如制度僵化、腐败、管制成本过高、技术创新缓慢等，即存在事实上的“政府失灵”。促使人们进一步思考管制的动机和必要性问题，并对以保护公共利益为目的的传统管制理论提出疑问，同时开始对某些管制措施的有效性进行实证性分析和检验。许多研究者通过大量实证研究发现，管制并不像传统理论认为的那样与外部经济或外部不经济正相关，也不是与垄断的市场结构正相关。尽管政府宣称管制是为了保护公众利益，制约企业的不正当获利行为。但事实上，保护公共利益只不过是表面现象，进行管制与是否有必要进行管制或管制的实际效果并不是一个问题。分析表明，管制的实际效果与政府所宣称的管制目标常常是不一致的。这一研究促使人们重新思考管制本身的必要性问题，并得出政府应放松管制或放弃管制的主张。
三、施蒂格勒与帕尔兹曼的管制俘获论
1962年是管制研究的标志性年份，这一年，乔治·施蒂格勒（George J．Stigler，1911出生，1982年获得诺贝尔经济学奖）发表了《管制者能管制什么》一文。在文中，施蒂格勒提出了管制的根本性问题：管制者能够管制什么？他认为，应将政府管制目标与管制实际效果分开，管制者的愿望和制定管制规则是一回事，而管制能否对被管制产业产生预期效果则是另一回事。他还对作为典型自然垄断产业的电力供给部门的管制效率进行了研究，结果发现政府对自然垄断产业的管制并没有降低收费标准，也没有解决价格歧视问题，对利润的提高也没有显著影响。他进而分析，既然管制不能取得预期的实施效果，那么除了保护公共利益动机之外，必然存在着进行管制的其他原因。是什么呢？他提出了管制“商品”的需求—供给论。他将管制看作由管制者所产生的一种“商品”，并提出管制是利益集团对管制“商品”的需求与管制者对管制“商品”供给之间的结合，目的是实现利益的再分配。政府官员通过提供管制“商品”可以获得选票，以实现留任的目的或是取得其他形式的回报，而被管制者则可通过游说或贿赂来左右政府的管制政策，以谋取自己的利益。1971年，施蒂格勒又发表了《经济管制论》，进一步对政府管制的动机进行分析。他首先提出了两个分析的前提假设。一是政府的基本资源是强制力，各利益集团通过说服政府使用其强制力，来增加自己的福利。第二个前提是各个组织在选择效用最大化的行动过程中都是理性的。以这两个前提为基础，施蒂格勒提出了以下理论假说，即管制是响应利益集团最大化收益的需要而产生的。一个利益集团可以通过说服政府实施有利于自己的管制政策，而把社会上其他成员的福利转移到自己的利益中来。施蒂格勒指出，政府进行管制的公共利益动机只是一种理想主义观念，而真正目的是政治家对管制的“供给”与产业部门对管制的“需求”相结合，以谋求各自的利益，这才是政府管制的真正动机之所在！正是根据施蒂格勒的研究，人们逐渐认识到，政府管制并不一定有利于公众利益，而是有利于生产者，因为政府所采取的管制政策往往倾向于提高行业利润。事实上，一些经济学家通过对电力等自然垄断行业的实证研究证明，管制使生产者可以获得高于正常水平的利润。
在进一步的研究中，施蒂格勒提出了“管制俘获理论”：具有特殊影响力的被管制企业，通过贿赂政府官员等活动，使管制者成为被管制者的“俘虏”，并参与其共同分享垄断利润的活动。此后，施蒂格勒与帕尔兹曼合作，对管制俘获理论作了进一步发展，解释了为什么管制者容易被生产者俘获。他们认为，组织完善、规模较小的利益集团更容易俘获管制者，因为这些利益集团更容易组织起来形成支持或反对管制者的政策。相比之下，规模较大的利益集团形成统一决策的成本较高，并且在某种程度上对管制者的俘获活动存在一定的正外部性，容易发生“搭便车”行为，使集团中的成员缺乏足够的激励来维护本集团的利益。由于消费者利益集团的规模要远大于生产者利益集团，故后者更容易俘获管制者，并从中获益。后来随着交易费用经济学及信息经济学的出现，进一步解释了管制机构为被管制企业所俘获的原因，即由于交易费用和信息不对称等原因的存在，导致被管制企业可以通过向管制机构提供有利于自己的虚假信息而使管制机构制定有利于自己的管制政策，从而导致管制机构被被管制企业所俘获。
四、管制失灵
尽管管制俘获理论可以解释某些管制政策有利于被管制企业的现象，但却不能解释管制政策受到被管制企业的反对，乃至最终导致该行业放松管制等现象。放松管制主要是通过“管制失灵”理论来说明的。对政府管制失灵，理论界并没有一个统一的说法，人们更多地是从效率损失的角度来分析管制失灵。如日本产业经济学家植草益（日本东洋大学教授）曾把“管制失灵”归结为企业内部无效率的产生，管制关联费用的增加，管制当局的自由裁决权和寻租成本的产生，以及由管制滞后产生的企业损失等现象。
1976年，帕尔兹曼发表了《迈向管制的更一般理论》一文，形成了一个正式的静态分析模型，来说明影响管制需求与供给的因素。其主要结论是：第一，管制者可从纯竞争性或纯垄断的市场中挤出更多收益，而从对寡头垄断市场进行管制中所得到的收益较少；第二，政治家通常会将管制价格定在利润最大化与竞争性价格之间的某一点，以平衡消费者与生产者利益；第三，将管制俘获理论推广到包括任何利益集团，即对管制的支持或反对可能来自于生产者之外的其它利益集团；第四，影响被管制企业获利水平的成本变化也会改变政治均衡，一般来说，消费者会部分承担产业利润下降的成本或分享利润上升的收益。第五，利益集团和管制者都是追求自身利益最大化的经济人；企业追求利润最大化；消费者追求消费剩余最大化；管制者则寻求最广泛的政治支持，体现为追求选票数量的最大化。
管制俘获理论对由计划回归市场的国家尤为重要。正是由于权力的惯性和管制俘获，使得政府管制失灵，社会经济陷入恶性循环。但是，执政者并没有认识到这些，反而更加紧抱权力，采取更多的行政措施干预社会经济。而当恶性循环累积到一定程度是又会进一步导致政府和社会全面腐败。管制俘获不仅是腐败现象的表现，实际上更是政府治理无方的根本原因。
五、激励管制论
二十世纪七十年代以后，人们对垄断行业运营的效率普遍不满，引发了一场声势较大的放松管制运动。然而，放松管制、引进竞争并不能解决该垄断行业存在的所有低效率问题，且市场竞争也不足以约束企业的垄断行为。另外，某些产业所固有的技术、经济特征，使其无论如何引入竞争，仍具有自然垄断的性质。这说明自然垄断行业仍需政府管制，只是应寻找新的更有效率的管制方式。在这种情况下，人们开始对传统管制理论及其管制方式的理论基础和思维方式进行反思。随着博弈论、信息经济学和机制设计理论等微观经济学前沿理论和分析方法被更多地引入，一种新的管制理论——激励管制论得以产生。激励管制论建立在政府管制过程中管制机构与被管制企业之间存在信息不对称性的基础之上，就是说管制机构知道的有关被管制企业的信息要远少于企业自身所知道的相应信息，这表现在四个方面：一是被管制企业对以最低的成本来满足产量目标要求的生产技术更为了解；二是只有被管制企业自己知道自身为降低成本付出了多少努力，且这种努力往往是不可测量的；三是即使管制者与被管制企业就成本达成共识，被管制企业也可能存在风险规避，会用效率收益来与管制者交换一部分风险；四是管制者所特别关注的产品或服务供给的产量、质量等变量，常常无法直接测量或观测，管制机构难以完全把握，等等。除了存在以上信息的非对称性外，在管制过程中，管制机构与被管制企业的行为目标也存在一定的差异，这表现在：管制机构主要关注企业效率和社会福利最大化的实现，而企业则主要追求自身利润的最大化。由于信息的非对称性以及管制双方行为目标存在的差异，垄断行业的管制就可以作为一个委托代理问题来加以处理。
在这种委托代理关系中，管制机构是委托人，被管制企业是代理人。在传统管制方式下，对于以利润最大化为目标的被管制企业而言，自然会利用所占有的信息优势，尽量高报自己的成本，而隐瞒其实际成本水平，由此产生了隐藏信息的逆向选择问题。同时，被管制企业对自己努力程度的了解多于被管制机构，后者不知道究竟应支付或补偿多少才使企业愿意提供这种服务，并且这一变量无法由法庭证实，不能写入管制合同中，企业在决定这一变量时具有较大程度的相机选择行事，如企业既可以为提高效率而努力改进管理，又可以在不被发现的前提下选择“偷懒”，而管制机构对此却难以完全判定，这就使管制机构面临来自企业的隐藏行动的道德风险问题。传统管制理论没有认识到管制过程中的信息不对称性，也就不能制定出能够有效克服逆向选择和道德风险问题的管制方式，这是导致传统管制方式效率低下的根本原因。激励管制论以信息不对称作为立论前提，把管制问题当作一个委托代理问题来处理，借助于新兴的机制设计理论的有关原理，通过设计制定诱使企业说真话的激励管制合同，以提高管制的效率。这就使自然垄断管制的理论基础和思维方式发生了根本性变革。其中，拉丰和泰勒尔的激励管制理论最为系统和全面。
雅克·拉丰和让·泰勒尔都是法国图卢兹大学经济学教授。他们的研究表明，垄断领域不存在单一均衡，而是更多地多层次均衡，市场竞争以及非市场合约（如投标、价格管制、多样化的长期合约）等的治理方式，多种治理工具能够激励和约束不同类型的被管制者的行为。其根本的好处在于有利于被管制企业显示信息。例如在传统的管制下，管制者与被管制企业之间仅仅存在一种类型的合约（如资本回报率管制），在引入市场竞争条件下，许多国家放弃了传统的管制方式，采取了最高限价方式。实际上，这两种管制方式，各有优劣。
研究表明，各种激励性合约都是有代价的。强度高的激励性合约，租金高但有生产效率；强度低的激励性合约，租金低但缺乏生产效率。由于信息不对称的因素存在，代表公共福利的管制者无法完全剥夺生产者的租金，这种租金是体现了“信息租金” 。由于信息不对称程度广泛存在，被管制企业获得的租金很难通过合约进行完全榨取。因此，合约在设计上就需要考虑如何将被管制企业的成本相关信息在不同的制度环境中显示出来，这也是多样化合约存在的主要理由。针对不同类型的企业进行多种合约激励的设计，低成本的企业可以选择激励强度高的合约类型，而高成本的企业则选择低强度的激励性合约。企业根据自身不同的情况选择不同类型的合约，实际上就显示了自身的激励信息。
六、维护公共利益，我们指望谁？
公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。无论在什么时段，在什么地域，不同的人们总是能够形成一些共同的需求和要求，这就是公共利益形成的基础。然而公共利益往往被当成一个抽象的价值取向，或虚幻的概念。有人说公共利益就是集体的、团体的利益，然而，集体、团体有大有小，哪个集体可以代表公共利益？有的词书将公共利益解释为“公众的，与公众有关的或成为公众的、共同的利益”。但是，“公众”的范围如何界定？应采用什么样的地域标准、人数标准或其他标准？“利益”包括哪些内容、那些项目？正因为“公众”的不确定性与“利益”的不确定性，至今“公共利益”并没有明确的学术解释和立法解释。2004年3月中国宪法修正案中增加了公共利益条款，但对于什么是公共利益、如何界定公共利益等并没有进行立法说明和司法解释。这造成了许多企业假借“公共利益”之名损害公民的财产权，部分政府机构和其工作人员盗用“公共利益”的名义损公肥私，进行权力寻租。如果任由这种行为发展下去，将不仅使公众的合法权益得不到保护，而且使政府的公共职能发生严重错位、越位、缺位和权力滥用。
在近代启蒙大师卢梭看来，自然法则、正义的价值标准、价值规范就是公共利益，凡是符合这些标准和规范的东西就符合公共利益，而违反这些标准和规范的东西就违反公共利益。卢梭指出，公意永远是公正的，它只着眼于公共利益，“惟有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，指导国家的各种力量；因为，如果说个别利益的对立使得社会建立成为必要，那末，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”
公共利益是客观的，实在的，它不是虚构的，也不是个人利益的简单叠加，它是从个人利益中分离出来的、与社会公众密切相关的一种独立的利益。它具有社会共享性：第一，它是相对普遍的或非特定性的，即它不是特定人群、部分人的利益；第二，共享性指共同受益性，并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”，公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。
公共利益表现出一定的层次性。在一定程度上讲，公共利益与公共产品对等。从纵向上来说，公共产品它包括国际性产品、全国性产品、地方性产品和社区性产品；而从横向上来说，同一层次的公共产品也是多样化的，如基础性的公共产品、管制性的公共产品、保障性的和服务性的公共产品。由此可见公共产品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。
要清晰地界定公共利益是困难的，需要有更多的客观性、程序性的标准来对公共利益进行界定，并且由谁来界定公共利益也是非常重要。各国对公共利益的界定主体有三种：第一种是是由立法机关通过立法程序来界定，具体表现在立法机关确立公共利益的概括性条款；第二种是由行政机关通过行政程序来界定，现实中大量的实务运行过程也正是由其来行使的；第三种是由司法机关综合各种情况对公共利益做出判断，一般主要是在处理具体涉及公共利益的个案。就中国而言，公共利益的界定应该由立法、行政、司法三机关相互配合、共同行使。立法机关对公共利益做出概括性的规定，具体的判断标准由行政机关来行驶，当出现纠纷和冲突时，则由司法机关进行判断。
界定了公共利益概念之后，接下来就是由谁来维护公共利益。如前所述，政府管制本来就是为了维护公共利益，然而铁的事实和理论研究都充分证明，管制者很容易被俘获而成为公共利益的掠夺者和助纣为虐者。历史经验证明，政府的存在本身就是人性不可靠的说明。
那么，我们将如何维护和追求公共利益呢？没有什么捷径，也没有什么简单的工具，大众的利益只能靠大家来维护。
首先，充分争取和行使公民的基本权利，如定期选举权、投票权、言论自由等，选择我们自己信任的、能够真正代表大伙意愿的民意代表和政府官员，立即取消官员的终身制，建设完善的法律和规则，营造客观公正、公开透明的制度环境，管制管制者。如果我们不能争取到做人的基本权利，那么，只能成为任人宰割的羔羊，还谈什么公共利益的维护呢？
其次，构建公开的公民参与机制。以公共利益为由采取强制征收、征用等特殊行政措施，都会影响到公民的基本权利。因此，必须做到决策和执行过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听政权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序性权利和民主权利的有效行驶。
其三，建立完善的监督制约机制。在目前体制下，对公共利益的解释实际上以成为行政机关的自由裁量的权力，也是权力没有制约的领域。失去监督的公共利益代表者根本就不能够代表公共利益。必须对公共权力进行有效的监督制约以防其假借公共利益之名越权和滥用公共权力损害公众的合法权益。
此外，公共利益的维护又是相对的，即便是多数人受益，也不能建立在少数人的痛苦之上；即使多数人同意，也不能剥夺少数人的权益。因为公共利益具有功利性价值，公共利益的增益不能以剥夺他人的权益为代价，这是法治社会的基本要求。公共利益是对所有个体利益的整体性抽象，它体现为每一个个体利益都能得到“帕累托改进”。如果在维护和追求公共利益时，对部分公民权利造成了损害，那么，社会必须建立公平补偿机制，对受损害者进行公平、公正、合理、公开的救济，使公民个人的权利不受损害或将损害降低到最低。
[参考文献]
1.斯蒂格利茨.政府为什么干预经济[M].中国物资出版社.1998.
2.丹尼尔·史普博.管制与市场[M].上海三联出版社.1999.
3.萨缪尔森.经济学(第16版)[M].华夏出版社.1999.
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6.马歇尔.经济学原理[M].华夏出版社.2005.
计划、目标和战略管理（修订稿）
陈敏昭
（三门峡行政学院社会管理教研部 472000）
俗话讲：凡事预则立，不预则废。从广义上说，“预”也就是“计划”。计划是在决策所确定的目标、方向和原则的基础上进行的。决策是计划的灵魂，计划是决策的展开和具体化。管理的计划职能在现代管理中具有无可比拟的重要地位和作用。无论是组织还是个人，无论是工作还是生活，都会经常遇到“计划”问题，如果没有计划或者计划不够周密，就可能遭遇不必要的麻烦。在这里，我讲三个基本管理问题：计划概谈；目标与目标管理；战略管理。
管理既是一项繁琐细致、有一定程序的工作，同时又有一定的灵活性和艺术性，切不可拘泥于其中。
§1、计划概谈
计划的内涵、特点和作用；
计划的分类认识；做计划的步骤
一、计划的内涵、特点和作用
1、计划概念
所谓计划是指为实现已定的决策目标而对各项具体管理活动及其所需人力、财力、物力作出的设计和谋划。计划有广义与狭义之分。广义的计划指制定计划、执行计划和检查计划的执行情况等整个计划工作的全过程。狭义的计划指制定计划，即通过一定的科学方法，为决策目标的实施做出具体地安排。这里所讲的计划主要是狭义的计划，也就是通过计划的编制，合理地安排组织内的一切具体管理活动，有效地利用人力、物力和财力资源，以期达到决策目标的实现。
计划是管理中的一项重要功能，它与决策的关系十分密切。通常认为，决策是计划的灵魂，计划是决策的具体化和落实。决策功能的使用是确定未来活动的目标、方向、和原则，以及为实现目标在整体上必须采取的程序、途径、手段和措施。但是，决策总是勾勒了未来行动的大致轮廓，远远没有达到周密设计的程度。决策确定的目标能否实现？决策选择的方案能否实施？在决策和决策之间还需要有一种管理功能作为桥梁把它们彼此衔接起来。计划功能就是起了这种桥梁作用。计划功能的使用是在决策所确定的目标、方向和原则的基础上，使决策方案具体化。在管理活动中，管理者通过一系列的计划管理活动，对决策目标进行分解、计算，并拟定实施目标的步骤、方法和策略，以期合理地安排人力、物力和财力资源，调动各方面的积极性，迅速有效地达到决策目标。可以说，计划是决策的延伸，是拟定了一条通向决策目标的具体途径。显然，管理活动离不开周密详细的计划，计划是决策实施的有力保证。
2、计划特点
计划作为一种管理功能，其特点是明显的：一是目的性：任何组织和个人制定计划都是为了有效地达到某种目的。计划的目的不时为了计划而计划，而是为了实现组织的目标。因此，每项计划以及所有派生计划的目的都是为了完成组织的目标。计划工作的一个重要功能就是把今后的一切行动都集中于目标上来，预测并确定哪些行动有利于达到目标，哪些行动不利于达到目标或与目标无关，从而指导今后的行动朝着目标的方向前进。因此，计划一定要紧紧把握住组织的目标，不能凭主观现象，也不能空洞无物，使之成为可有可无的形式。
二是计划的普遍性：计划的普遍性包括两方面的含义:一方面计划是各级管理人员都应履行的一项工作职能，不论是处于哪一层次的管理者和哪个部门的管理者，都需要制定计划。尽管各级管理人员在组织中的地位、职责范围不同，其计划的影响和重要性也不相同。但是所有管理人员都要做计划工作，这是普遍的。另一方面计划渗透到各项管理工作之中。 在管理活动中，不管是组织工作、领导工作，还是控制工作， 都要根据已制定的决策来安排具体的工作计划。计划确定了以后，如何贯彻和执行计划,可以说直接关系到管理工作的绩效。
三是计划的适应性：计划作为决策的展开与具体化，应该尽可能地保持稳定。这样才有助于计划执行者卓有成效地开展工作，保证决策目标的实现。但是，计划本身并不是一成不变的。由于影响客观事物发展变化的因素复杂，而且具有不确定的性质，也使计划常常面临着发展变化的多种可能性。因此，在制定计划时一般不能满打满算，要留有充分的余地，使计划能够灵活地适应变化着的客观环境。另外，也需要在计划期内，随着计划目标有关的一些因素的发展变化，也需要不失时机地对计划进行修订和调整，使计划始终保持适应性。
四是计划的经济性：计划经济性是指计划要讲究经济效益，计划的经济效益一般用计划的效率来衡量。计划的效率是指实现目标所获得的利益与执行计划过程中所有消耗之和的比例。也就是制定和执行计划时所有产出与所有投入之比。计划的投入与产出之比既包括经济方面的利益和损耗，又包括非经济方面的利益和损耗。如果一个计划能够达到目标，但它需要的代价太大，这个计划的效率就很低，因而不是一份好的计划，计划的经济性要求计划能够保证以最少的成本投入获得最大的收益产出。一个科学的计划常常可以带来巨大的经济效益和社会收益。相反，一个错误的计划也往往会造成巨大的损失。因此，在制定计划时，那种既不考虑“投入”，又不考虑“产出”的作法是完全错误的。
3、计划作用
计划作为管理的一项基本职能在管理活动中有着重要的地位，在一切人类社会活动中，我们都可能看到计划的作用，即使在原始社会中，在收获和贮藏等活动就包含着计划的内容。当然，真正把计划作为管理的一项基本职能用到管理活动中来，是在资本主义社会。因为，资本主义的社会大生产使社会分工与协作的程度空前提高，生产规模不断扩大；组织与组织之间的联系更加紧密，每一个社会组织的活动不但受到内部多种因素的影响，还要受到外部环境的制约。一个组织要在复杂多变的环境中生存和发展，就需要科学地制定计划，协调与平衡各方面的关系，不断地适应变化了的形势，寻找新的生存与发展机会。因而，计划在管理中的地位日益提高。
早在19世纪，美国著名的管理学家泰罗在推行他的科学管理理论时就指出，计划作为管理的职能之一是整个管理活动的核心。他把计划与执行加以区分，认为编制计划是管理人员的工作，而执行计划的工作应由非管理人员去完成。法国管理学家法约尔具有同样的思想,他在《工业管理和一般管理》一书中分析管理功能的五个方面时，首先就强调了计划的重要性。在现代社会，科学技术迅猛发展，生产技术日新月异，一个以知识创新为基础的知识经济时代已经到来，计划在管理中的地位越来越重要。同时现代社会经济的发展也为现代管理工作增添了新的内容，一些新的计划理论相继产生。如现代学者普遍认为，管理人员不但要编制计划，而且还要参与计划的执行。在计划实施的不同阶段，根据计划执行反馈的信息和客观环境的变化，及时地修订计划，使其更加符合实际。因此，他们提出了计划必须定期修订、补充并“滚动”发展的理论。在计划编制上，一些新的计划编制方法和技术，如系统分析技术、目标管理技术、预测技术、计划评审技术等被广泛地运用，从而大大提高了计划的科学性。
在现代社会中，无论是组织还是个人，无论是工作还是生活,都会经常遇到“计划”问题。作为一个国家，要协调社会经济的发展，合理确定社会各个系统之间的关系，需要编制国家计划；作为一个企业，要实现经济利益最大化，需要制定产品开发计划和销售计划；作为一个家庭，为有效利用家庭经济资源，需要制定家庭收支计划；作为个人，要进行日常活动，也需要事前安排和计划。计划作为管理的最基本职能，在管理中具有重要的作用。
计划有利于管理者进行协调和控制：现代社会是一个繁杂的有机整体,任何一个部门和环节出了问题就有了可能影响到整个系统的有效运行。计划作为组织共同行动的纲领和指南,为 管理者的管理活动提供了行动和依据。计划确定了组织的活动方面，明确了具体的目标和任务，便于管理者协调各部门的工作,进行合理的分工与合作,指导管理活动按计划有步骤地进行。另外,计划介于决策与组织、控制之间,也有其独特的地位。计划不仅是组织实施的纲领,而且与控制功能紧密相连。计划使管理工作的目标、措施、步骤、时间要求更加明确，实际上为管理工作提供了一个“定盘星”和检查的标准。管理者可以通过计划对管理活动进行控制，检查实际执行情况与计划之间的差距，并及时进行调整，达到控制的目的，从而保证目标的实现。
科学合理的计划能够提高工作效率：计划的一项重要任务就是使组织各部门的工作能够统一协调、井然有序地展开，这就消除了不必要的活动所带来的浪费，避免了在今后的管理活动中由于缺乏依据而进行轻率判断所造成的损失。从而有助于用最短的时间完成工作任务，减少迟滞和等待的时间，提高工作效率。计划还根据各个部门的实际情况进行合理的分工和协作，减少各部门工作的重复和闭门造车的现象，使组织的各项资源能够得到充分地利用，产生巨大的组织效应，在整体上极大地提高组织的工作绩效。此外，由于有了计划，可以把组织成员的注意力集中于目标，形成一种协同力量，团结和鼓舞组织成员为实现目标而奋斗。
完善的计划能够弥补情况变化所造成的损失：计划是面向未来的，而未来在时间和空间上都具有不确定性和变动性。计划工作的意义就在于根据过去和现在信息，预测未来可能发生的变化，尽可能地把握事物的发展趋势，并在科学预测的基础上制定相应的补救措施，最大限度地提高计划的科学性。计划作为预测未来变化并且设法消除变化对组织造成不良影响的一种有效手段，可以帮助管理者对未来的管理行动可能出现的局面或遇到的问题有更清醒的预见和认识，便于管理者胸有成竹地迎接未来的机遇和挑战，而不至于事到临头才仓促上阵，甚至手忙脚乱，不知所措施。同时，计划通过科学的预测，还可以帮助管理者在需要的时候对计划做出必要的修正，采取一些补救措施，将风险减少到最低程度，弥补未来情况变化所带来的损失。
二、计划的分类认识
1、从形式上认识计划
不少人思想上都存在着这样一种观念，计划只包含着预算和规划。这种观念是片面的。现代管理学理论认为，组织中开展的一切以未来为工作内容的管理活动都可以称之为计划工作。同理，这样工作的形式化结果也就是计划形式。在一个组织中，常见的广义的计划形式有：
宗旨：社会赋予组织的基本职能、基本使命，它要解决的是一个组织是干什么的和应该干什么的问题。不同的组织有不同的宗旨。宗旨不是目标。它是拟订、明确目标的最高原则。一个组织必须有明确宗旨，最高管理层应牢记本组织的宗旨，并将宗旨灌输到每一个员工的头脑中去，贯彻到计划的制定和执行过程中去。
目标：是宗旨的具体化，表现为组织在计划期内要追求的结果。目标通常由一系列指标来体现。经济组织的目标常用利润、产量、产值、利润率、成本等来表示。在一个书面计划中，组织要实现的目标常常有一组，它们构成一个由总目标领导的目标体系。如管理学家所说的，组织计划中的目标是分等级层次的，并且还会形成一个网络。由于目标的层次特性和网络特性，保证各级目标、各部门目标之间的协调统一是计划工作要予以充分注意的。
策略：是计划的指导方针和行动方针。它表现为在计划中明确重点、程序；为计划提供基本原则；为考虑问题、采取行动指明统一思想的方向和必要的框架。比如企业是以大批量单一品种、低成本为生产原则还是以小批量、多品种、供应齐备为生产原则？它们就是企业生产和销售中可选择的两种不同的策略。策略不是孤立的而是为实现组织的宗旨和目标服务的，同时又为重大政策和各种规则提供原则。
政策：是一个组织行动的所定方针，它是一种用方案表述的计划，主要作用是保证组织的沟通、规定行动的方向和范围，明确解决问题的原则。如对公司来讲，其“政策好比指路牌，它规定必要的，并为公司董事会或执行委员会所认可的活动范围。一个组织中的决策可能是多种多样的。如一个企业需要制订招聘员工的政策，提级增薪的政策，鼓励职工提供合理化建议的政策，企业在市场上的价格竞争政策等等。”之所以将组织制订的政策也归入计划职能之中，是因为政策的目的也是着眼于未来。组织需要制订某一项政策的起因是因为当前出现了某种问题，但其作用则是为了应付未来再发生诸如此类的问题。如果不是着眼于未来那就只是解决当前问题的方案，而不是政策了。
程序：也是一种计划，它规定如何处理未来活动的例行方法。程序只是指导人们去如何采取行动，不是指导去怎样思考问题，它详细地说明在组织活动中，人们必须准确地按照某种既定的方式去完成某种活动。程序的实质是对所要进行的活动规定的时间顺序。在组织中处处存在程序，并且还是多处多样的。不同的工作需要不同的程序。如在股份公司中，董事会的决策程序就不同基层管理人员所遵循的程序。一般来说，越到基层，所规定的工作程序也就越细，数量也就越多。原因就是基层工作大多是执行性的工作，程序化决策最为常见。
规则：规则同样是计划，它同其他类型计划一样，是从各个备选方案中选定的要采取的行动。用管理学家孔茨的话来说，规则往往是一种最简单的计划。在很多情况下，规则、政策和程序三者很难区分开，因为它们共同构成组织的制度，都隐藏在制度之中。西方管理学家认为，规则与指导行动的程序有关，但它不说明时间顺序。实际上，可把程序看作是一系列的规则。然而，有些则却是程序所不能包括的，如在防火要求很高的企业中，“禁止吸烟”的规则就与任何程序无关。但企业关于审批购货单的程序，其中就包含了某些规则，如大数额的订货单需要当天送主管副经理审批的规则。管理程序中所包含的这些规则是不允许随意违犯的。规则的本质就是在于它反映了是否采取某种行动的管理决策权限。不准确地说，规则是划分权力的计划。规则与政策的主要作用是指导人们在决策时如何考虑问题。规则则是在执行决策的区别在于政策时起指导作用，人们执行规则一般没有自由度，而政策则给人们较大的自由度。
规划：是最常见、最典型的计划形式，在一个规划中，组织的宗旨、计划期内要实现的目标、实现目标要采取的策略、执行策略需要遵守的政策、程序、规则等都将得到体现。也正因为如此，许多人将规划与计划等同起来。事实上，规划不能与计划等同。它只不过是一种综合性的计划形式而已。规划的具体形式和内容弹性较大。如有的规划仅是粗线条的轮廓，或只是定性的基本原则体系；有的则十分详尽，许多目标都已数量化、具体化、明确化。所以，人们也常将以粗线条勾画未来发展轮廓的设想称之为规则，如通常称之为战略规则的那一种规则，而将比较详尽的规划称之为计划。从计划管理工作的角度来看作这种区分也是有作用的。
预算：是对组织活动从经济核算的角度开展的计划。预算通常是用数字表示出来的。任何组织活动都需要付出代价。用经济学语言来说就是需要成本的。经济性是人们对工作进行计划的客观原因之一。尽可能地节约支出，求得最大的投入产出效益是每个管理者努力的目标。所以说，预算是一切组织中最重要的计划之一。组织不仅需要预算，而且预算还必须做到科学、可行、合理。与其他计划形式比较起来，对预算的要求更加严格一些，因为每一个组织都需要合理地利用自己的经济资源。所以，每一个组织都要做好预算工作。
通过上述讨论，对众多的管理者来说还要转变计划观念。因为长期以来，很多人只将预算式的计划看作计划的唯一形式，而将程序、规划、策略等不视作计划。如果这一观念不转变，是不利于做好计划管理工作的。如一些企业和其他组织将完不成计划当作一件重要的事情来对待，但把违反程序，不遵循程序当作很平常的事情。显然这是与科学的计划管理要求不相符的。
2、从层级、时间、内容上认识计划
计划的种类是各种各样的，可以按照不同的标准进行划分。比较普遍的是按照制定计划的组织层级、计划规划的时间、计划的约束力和计划的对象来分类。
高层计划、中层计划、低层计划：这是按照制定计划的组织在管理系统中所处的层级地位来划分的。高层计划是由组织高层领导机构制定、并下达到整个组织执行和负责检查的计划。高层计划一般是总体性的，是对整个组织的全局在较长一段时间内所要达到的目标而作出的关于未来行动的总体设想和谋划,它构成整个组织战略构思和长时期的行动纲领。这类计划一般具有构思宏大、眼光深远、认识超前等特点，同时也较为抽象和稳定。
中层计划是中层管理机构制定、下达或颁布到有关基层执行并负责检查的计划。这类计划着眼于组织内部各个组成部分的定位和相互关系的确定，规定着基层组织和组织内部各部门在一定时期内的工作任务。中层计划从属于高层计划，并指导低层计划，它具有稳定性和现实性。
低层计划是基层执行机构制定、颁布和负责检查的计划。低层计划一般是执行性计划，是对管理系统局部在近期所要达到的现实目标所作的具体设计和谋划，它构成组织成员具体行动的说明书。低层计划的制定必须以高层、中层计划的要求为依据，保证高层、中层计划目标的实现。同时还应在高层、中层计划许可的范围内，根据自身条件和客观情况的变化作出灵活的安排。因此，这类计划具有构思细微，认识实在的特点，一般转为具体和易变。
高层、中层、低层计划是相对而言的，后者一般是前者分解的结果，前者则是后者的纲领和综合。大致说来，当较高层级计划已制定以后，较低层级要分析高层计划对自己这一层级的要求,将这一要求作为本层级整体目标。根据整体目标的要求和自己层级的实际情况来制定本层级的分支目标和计划。显然，较低层级的计划是较高层级计划的落实和保证。
长期计划、中期计划、短期计划：这是按照计划规划时间的长短来划分的。长期计划的期限一般在10年以上，是组织在较长时间内的发展目标和方向。它属于纲领性和轮廓性的计划。由于计划的期限较长，不确定因素较多，有许多因素人们事先也难以预料，因此，长期计划一般以综合性指标和重大项目为主，还必须有中、短期计划来补充。把计划目标具体化。
中期计划的期限一般为5年左右,它来自组织的长期计划，并按照长期计划的执行情况和预测到的具体条件变化而进行编制。由于规划的期限较短。可以比较准确地预测计划期内各种因素的变化及其影响。因此，中期计划的内容比长期计划更为详细和具体。它既赋予长期计划具体内容，又为短期计划的编制提供了基本框架，具有衔接长期计划和短期计划的作用。
短期计划的期限一般在1年左右,以年度计划为主要形式。它是在中期计划的指导下，具体规划组织本年度的工作任务和措施的计划。短期计划由于时间比较短，各因素容易预测。因此，计划的比较详细和具体。它通常对执行计划的人力、财力、物力等资源做出具体的分配，从而为检查计划的执行情况提供了依据，保证了中、长期计划的落实。
长期、中期、短期计划在时间上的要求是相对的,在不同单位可能不同。而且，它们之间也是相比较而存在。二者的关系是：前者是后者计划制定的原则和框架，后者是前者的具体化和实施。长期计划比较宏观，弹性大一些,短期计划则比较微观，内容要求详细和具体。中期计划介于长期计划和短期计划之间，既有宏观的一面，又有微观的一面，主要起到长期计划和短期计划的协调；衔接作用。长期、中期、短期计划有机协调和相互配套，是计划目标得以实现的保证。
指令性计划、指导性计划：这是按照计划对执行者的约束力来划分的。指令性计划是由上级部门下达的具有行政约束力的计划。它具有强制性、权威、行政性和间接市场性的特点，指令性计划一经下达，计划执行单位必须坚决遵照执行，并尽一切努力保证完成计划。同时，上级部门对于完成指令性计划所需要的人力、物力、资金等也要给予充分的保证，为完成指令性计划创造必要的条件。由于下级部门对指令性计划没有选择的余地，市场机制对计划的影响主要是通过行政权威发生作用的。因此，指令性计划的范围不能过宽。指导性计划是由上级主管部门下达的起导向作用的计划。它具有参考性、灵活性和调节性的特点。指导性计划下达以后，各单位可以根据本单位的实际情况，决定可否按指导性计划工作。这种计划不是采取行政命令的方式强迫下级单位执行，而是一种弹性的控制方法。为了促使计划执行部门按照指导性计划进行工作，上级部门通常采用价格、税收、金融信贷等经济杠杆来进行调节，对完成指导性计划任务的给予某种优惠待遇。此外，上级计划制定部门还可以通过其他诱导方式鼓励下级部门执行指导性计划。在市场经济条件下，国家社会经济的发展既离不开指令性计划，也离不开指导性计划。两种计划形式在不同的范围发挥着不同的作用。一般而言，大宏观经济管理中，计划起战略性、调节性、政策性作用，可以多运用指导性计划的形式。在企业微观经济管理中，计划起着指挥性、强制性的作用，可以多运用指令性计划的形式。
综合计划、局部计划、项目计划：这是按照计划的对象来划分的。综合计划是指具有多个目标和多方面内容的计划。综合计划涉及的对象比较广泛，关联到整个组织和组织中的许多方面。它一般与局部计划相对应。由于综合计划牵涉到多个目标和多方面的内容，在编制综合计划时，要进行全方位，多角度思考，分清主要目标和次要目标的关系，分清各项工作任务的轻重缓急,为局部计划、项目计划的编制提供标准和依据。 局部计划是指限于指定范围内的计划。它是在综合计划的基础上制定的,是综合计划的一个子计划。与综合计划相比较而言，局部计划涉及的对象比较单一，其目标一般是综合计划整体目标中的子目标，计划的内容专一性较强。编制局部计划首先要研究综合计划的内容，根据综合计划对本部门、本领域的要求，确定局部计划的目标和内容，由于综合计划中包括多个局部计划，各局部计划还要协调好相互之间的关系。项目计划是为完成某一特定任务而制定的计划。项目计划的内容专业性较强，目标比较明确。项目计划既可以包括在局部计划之中，又可能单独设立。作为局部计划的一个组成部分，项目计划是局部计划的进一步分解和落实；作为单独设立的项目计划又往往与综合计划相关。由于组织结构的组成要素复杂，某些组成要素或一般要素在某些情况下就可以设立单独的项目计划。项目计划的这一特点决定了项目计划要在局部计划或综合计划的指导下,结合某一特定任务的实际情况而编制。
三、做计划的步骤
无论是编制大型的计划还是小型计划，都要遵循一定的程序和步骤。首先要充分理解组织的宗旨、使命和目标，其次，客观评估组织实力和状况，其三确定本计划目标，其四了解计划的环境和前提条件，其五，制定多种备选方案，其六，方案的评估与选优，其七，根据决策者选择的方案和要求，制定辅助计划和编制预算等。
1、描述宗旨
计划起源于组织的使命和宗旨，由于以下两种情况，使得对宗旨的描述至关重要。一是部分组织没有明确的宗旨，界定并描述组织的宗旨成为计划工作的重要内容。这通常出现在新创办的组织或处于重大变革时期的组织计划工作中；二是有既定宗旨，需要的是正确地理解组织的宗旨，并将其贯彻到计划的制订和实施工作中。在正确理解组织的使命和宗旨的基础上，还要把组织的使命和宗旨传播给组织成员、顾客及多种多样的相关利益群体，让与计划的制订与实施工作有关的人们了解并接受组织的使命和宗旨，这对于计划的快速有效实施将十分有利。
2、评估状况
对组织的当前状况做出客观、恰当的评估，是制定和实施计划工作方案的前提。评估主要是对组织自身的优势和劣势、外部环境的机会和威胁进行综合分析。不过，对于那些局部的作业性质的计划工作，往往并不需要特别复杂和综合的内外部环境分析。但即使如此，也要对内部的资源与外部关系作出基本的判断。与此同时，还应分析组织的外部关系，如与供应者之间的关系、与顾客之间的关系、与银行等公共群体之间的关系等。分析外部关系可展示出计划工作必须予以关注的潜在机会和限制因素。
3、确定目标
目标是组织期望达到的最终结果，在这一点上，要说明基本的方针和要达到的目标，说明制定战略、政策、规则、程序、规划和预算的任务，指出工作重点。企业目标指明主要计划的方向，而这些主要计划又根据反映企业目标的方式，规定各个主要部门的目标。而主要部门的目标，又依次控制下属各部门的目标，如此等等，依此类推。
4、确定前提条件
把握和利用关键性的计划前提条件，有助于编制计划人员取得一致意见。前提条件是关于要实现计划的环境假设条件。这里要特别指出的是，凡承担编制计划的每个人，越彻底地理解和同意使用一致的计划前提条件，企业组织的计划工作就越加协调。然而，要把一个计划的将来环境的每个细节都做出假设是不切实际的。因此，前提条件实际上只能是限于那些对计划起关键性作用的、或具有策略意义的假设条件，也就是说，限于那些对计划的贯彻实施最有影响的假设条件。
5、制定计划草案
计划方案类似于行动路线图，是指挥和协调组织活动的工作文件，通过它可以清楚地告诉企业管理人员和员工要做什么、何时做、由谁做、何处做以及如何做等问题。编制计划时，没有可供选择的合理方案的情况是不多见的，但更加常见的问题并非是寻求过多的可供选择的方案，而是减少可供选择方案的数量，以便可以分析最为合理的方案。
6、评价备选方案
这一步是根据前提和目标来权衡各种因素，比较各个方案的利弊，对各个方案进行评价。评价所得出的结论，一方面取决于评价者所采用的标准；另一方面取决于评价者对各个标准所赋予的权数。在多数情况下，存在很多可供选择的方案，而且有很多可考虑的可变因素和限制条件，评估会极其困难。由于存在这些复杂因素，我们将借助于运筹学、数学方法和电脑计算技术等目标评价方案，这对于可供选择方案的评估是有帮助的。
7、挑选可行方案
这是采用计划的关键一步，也是做出决策的紧要环节。有时候，可供选择方案的分析和评估表明两个或两个以上的方案是合适的。在这种情况下，管理人员在确定首先采取的方案的同时，可以决定把其他几个方案作为后备方案，这样可以加大计划工作的弹性，使之更好地适应未来环境。
8、制定辅助计划
辅助计划就是总计划下的分计划。例如：一个企业组织发展战略中的投资计划、生产计划、采购计划、培训计划等等。总计划要靠辅助计划来支持，而辅助计划又是总计划的基础。
9、编制预算
这是计划工作的最后一步，即把计划转变成预算，使之数字化。企业的全面预算体现收入和支出的总额，所获得的利润或者盈余，以及主要资产负债项目的预算。如果预算编得好，则可以成为汇总各种计划的一种手段，也可以成为衡量计划完成进度的重要标准。
四、编制计划的具体方法
计划的编制不仅要按照一定的原则和步骤，而且还要采用一些合适的方法。在实际工作中，常用的计划编制方法有以下几种：
定额法：是运用经济、统计资料和技术手段测定完成一定任务的资源消耗标准，然后根据这一标准来制定计划的方法。定额法也称定额换算法。采用定额法首先要确定一定的资源消耗可以完成多少工作任务，从而得到一个标准，即定额。这一标准可以根据有关部门的规定来确定，又可以根据在正常情况下，实际已经达到的工作量来确定。然后将这一标准作为计划指标来制定整个计划。例如，某企业准备编制生产计划,需要先了解上年度每个职工、各个车间所完成工作量的情况,再将此作为定额标准来编制企业的生产计划。定额法通常用于核算人力、物力、财力的需要量和设备、资源的利用率。
比较法：是对同类计划问题在不同时间、不同空间所呈现的不同结果进行比较分析，以便总结经验教训，掌握客观规律，指导现今计划制定的方法。这种方法常被用于进行计划分析和论证。不同国家、不同地区在不同时期制定计划所取得的成功经验与教训，可以成为今天编制计划的重要参考。比较法的运用范围比较广泛，既可以将国家与国家、地方与地方、单位与单位、专业与专业、项目与项目进行比较；又可以将计划目标、政策措施、实施方案、行动步骤进行比较。不但要比优劣得失，还要比影响优劣得失的主客观条件。通过比较分析，可以吸收一些成功的经验，避免走弯路，取事半功倍的效果。在运用比较法时要注意同类计划诸多因素的可比性问题，切忌简单类比，或生搬硬套。那种只顾一点不及其余，或者不顾客观情况的变化机械类比的做法都是不可取的。
整体综合法：是在系统分析的基础上，对计划的各个构成部分、各个主要因素进行全面平衡，以求系统整体化的—种方法。整体综合法把任何一项计划都看成一个整体，它不追求局部和单项指标的最优化，而是追求整体功能的最佳发挥。为了使整体功能得到最佳发挥就要协调好计划各部门、各要素之间的关系。因此，整体综合法的关键是按照统兼顾的原则，采用定性或定量分析的方法，科学确定计划各部门、各要素的指标，使其前后一致、左右平衡、结构完整。运用整体综合法，一定要经过严密的逻辑思维，平衡好各方面的关系，一些能够量化的指标要尽量量化，如建立便于计算的计划图解模型或数学模型，经济计量模型等。在系统分析综合平衡的基础上制定的计划才能保证取得整体优化的功效。
滚动计划法：是一种动态编制计划的方法。它不像静态分析那样，等计划全部执行完了之后再重新编制下一个时期的计划，而是在每次编制或调整计划时，均将计划按时间顺序向前推进一个计划期，即向前滚动一次。依据此方法，对于距离现在较远的时期的计划编制得较粗，只是概括性的，以便以后根据计划因素的变化而调整和修正，而对时期较近的计划要求比较详细和具体。,滚动式计划法能够根据变化了的组织环境及时调整和修正组织计划, 体现了计划的动态适应性。而且, 它可使中长期计划与年度计划紧密衔接起来。 滚动式计划法还可用于编制年度计划或月度作业计划。采用滚动式计划法编制年度计划时，一般将计划向前推进一个季度，计划年度中第一季度的任务比较具体，到第一季度末，编制第二季度的计划时，要根据第一季度计划的执行结果和客观情况的变化以及经营方针的调整，对原先制定的年度计划做相应的调整，并在此基础上将计划期向前推进一个季度。采用滚动式计划法编制月度(分旬)计划，一般可将计划期向前推进10天，这样可省去每月月末预计、月初修改计划等工作，有利于提高计划的准确性。
投入产出法：是一种应用广泛的计划编制方法，在一定经济理论指导下，编制投入产出表，建立投入产出数学模型，研究各种经济活动的投入与产出之间的数量依存关系，特别是研究和分析国民经济各个部门或各种产品的生产与消耗之间数量依存关系的经济教学方法。这种方法是进行各种经济活动分析，加强综合平衡，改进计划编制方法的有效工具。在投入产出表中，所谓投入是指社会在组织物质生产时对各种原料、燃料、动力、辅助材料、机器设备以及活劳动等的生产性消耗。所谓产生，是指生产出来的产品数量及其分配去向。因此，投入产出法是通过编制投入产出表，建立投入产出数学模型来反映国民经济各部门、再生产各环节间内在联系的一种方法。
投入产出分析的基础是投入产出表。投入产出表可根据不同的标准进行分类：①根据表中所包括的内容,可分为产品投入产出表、劳动投入产出表、固定资产投入产出表及某些特殊用途投入产出表（如能源投入产出表）等。其中，产品投入产出表又可按产品的不同形态分为实物型投入产出表和价值型投入产出表。②根据表所包括的不同范围,可分全国的、地区的、部门的、企业的投入产出表。③根据表的不同用途，可分为报告期的投入产出表（统计表）与计划期的投入产出表（计划表）。④根据表内是否包括时间变化因素，可分为静态投入产出表（模型）和动态投入产出表（模型）。⑤按核算体系的不同有 SNA（国民核算体系）的投入产出表和MPS（物质平衡表体系）的投入产出表。
§2、目标与目标管理
目标概说；目标的性质；目标的分类；目标管理
目标既是计划工作的主要内容，也是制订计划的基本依据，科学的计划工作主要是正确的预测未来的发展，选择好目标方向，有效的利用现有的资源（人力、财力、物力），获得更好的经济、社会效益。目标管理是管理大师彼得·杜拉克1954年在其名著《管理实践》 中最先提出的，其后他又提出“目标管理和自我控制”的主张，并倡导的一种科学的优秀的管理模式。它是根据注重结果的思想，先由组织最高管理者提出组织在一定时期的总目标，然后由组织内各部门和员工根据总目标确定各自的分目标，并在获得适当资源配置和授权的前提下积极主动为各自的分目标而奋斗，从而使组织的总目标得以实现的一种管理模式。
一、目标概说
目标是组织在一定时期内所要达到的预期成果。比如，某一地区在某一计划年度，人口出生率控制在千分之几，某一公司在某一计划年度计划完成多少利润，都是其组织的奋斗目标。可见，目标是组织在一定时期内通过努力争取达到的理想状态或期望获得的成果，它包括组织的目的和任务，而这些目的和任务也包括时间的限制。
一个组织的存在是从属于一定的目标，或者说，任何一个组织都必须有着明确的既定的目标。而管理部门只有努力取得实现目标的成果，才能满足有关外部环境对它的期望。因为，任何一个组织，作为社会中一个有意义的存在体，都应有其一定的宗旨。这个宗旨表明了社会所赋予这个组织的基本职能或者组织应履行的社会委托给它的任务。而宗旨需要通过具体化为一定的目标才能成为行动的指南。目标是通过计划工作来确定的，它为了指明所要达到的目的，在数量上和质量上都有一定的要求。而且常常由一系列具体的指标组成的。对管理人员来说，目标就好比路标，它指明了组织努力的方向，确定了组织应在哪些领域取得成就的标准。因此，组织的首要任务是使组织目标明确化和具体化，从战略的角度确定实现组织目标的活动领域、内容、对象和时限等。
目标是由组织的性质所决定的。不同的组织有着不同的宗旨，自然也会有其不同的多个目标。在这个多个目标中总存在着表现其组织本质的主要目标。或者说组织的主要目标通常是由若干子目标所支持的。所以，组织目标是多样性与单一性的统一。所谓单一性，是指组织必须有一个明确、贯穿于组织的各项活动之中的统一目标；所谓多样性，是指组织目标总是许许多多具体的目标构成的一个网络体系。
目标是一个复杂多样的目标体系，在纵向表现为具有多个层级，在横向上则表现为一个相互联系着的目标群。之所以把组织中各个类型、各个层级的目标说成是一个目标网络体系，是为了说明一个组织的目标是由目标与目标之间的左右关联、上下贯通、彼此呼应、融汇为一的整体。也就是说，组织的目标不仅在静态的意义上是由各个类型和各个层次的目标构成一个体系，而且在动态的意义上是相互联系、相系促进、相互支持、彼此协调的。
二、目标的性质
目标的基本性质可以概括为以下几个方面：客观性：组织目标是由人制定的，但在制定组织目标时，并不是随意的，而是根据组织存在与发展客观要求来制定的。因为，社会是由组织组成的，组织的存在从属于社会发展的客观需要。任何一个组织的目标都必须合乎社会发展的要求，这一点是组织存在的合法性所在。否则，组织就会失去存在的合法性。所以，社会发展的客观需要决定了组织存在的客观性。管理者在制定组织目标时需要从社会发展的客观需要出发，在认识和把握组织目标时，也同样需要站在社会发展的客观需要的角度上。
层次性：从组织结构的角度来看，目标形成一个有层次的体系，从广泛的社会经济目标到特定的个人目标，分层次、分等级组成。为便于对目标层次的理解与把握，我们把企业组织目标归纳为三个基本层次：第一层次为社会层，即企业组织满足于社会发展和市场需要的目标。如企业要以合理的成本为社会提供所需产品和服务，创造更多的价值；第二层次为组织层，即企业组织和专业系统自身发展的目标和策略。例如，某生产汽车的企业为进一步扩大市场占有率，确定设计、生产和销售可靠的、成本低及节能型的各种汽车的目标，并将包括关键成果领域在内的目标更加具体化，如一定时期内的投资收益率、产品生产率等，这些目标还要进一步转化为公司、部门或小组的目标；第三层次为个人层，组织最低层即个人的目标，例如收入分配，专业技术水平、业绩成就等。
多样性：不论是组织或个人，所确定的目标往往是多个而非单一的，即使是组织的主要目标，一般也是多种多样的。除了主要目标外，还有次要目标。另外，在目标体系中的每个层次, 也会有多个具体目标。但一般认为，过高的目标会使得执行的组织或个人应接不暇而顾此失彼。因此，应当尽量减少目标的数量，尽量突出主要目标。同时，对各个目标的相对重要性和完成时间序列做出合理的划定是非常有必要的。任何情况下，目标的数目要取决于管理人员本身能做多少，能分派给下属人员做多少，从而使管理人员有效地分派任务，监督和控制任务。
网络性：一个组织由许多部门、许多人组成的有机整体、从上到下、从左到右, 组织的各种活动都是相互联系、相互促进、相互制约的。所以,反映活动的计划目标也必然形成上、下沟通，左、右衔接的网络体系。所以,主管人员要很好地研究各种目标之间的关系,使各种目标互相衔接，彼此协调，才能保证组织活动的高效率、高效益。
时限性：由于目标是一定时期内所要达到的预期成果，所以有一个时限的问题。如果没有“一定时期”的时间约束条件，目标就失去了存在的意义，所以，任何目标都有时限性。从时限的长短标准来考查目标，人们把目标分为长期目标和短期目标。但无论长期目标还是短期目标，都有一定的时限的，只不过它们的时限长短有区别而已。长和短是相对的，一般来说，短期目标是长期目标的基础，任何长期目标的实现必然是由近及远，一环接一环地去组织实施的。在长期目标的组织实施中，实施年度的短期目标应该是全面而具体的。长期目标和短目标之间的关系是一个整体关系，长期目标是纲，短期目标是目，纲举目张。为了使短期目标有利于长期目标的实施，必须对短期目标的实施作细心安排，并汇总成一个总计划，以此来检查它们是否合乎逻辑,是否协调一致，是否符合总目标的要求，是否切实可行。
可考核性：目标的可考核性是从量化角度提出来的。因为，一般说来，可以把目标分为定性目标和定量目标，定性目标的考核比较困难，而定量目标考核要容易得多。所以，使目标具有可考核性的最简便方法就是使之定量化。在现代管理中，大多数的目标是属于定量目标之类的。因此，对执行者的业绩考查是比较容易的。但是，我们也需要指出，有些目标是不宜用数量表示的。因此，硬性地把一些定性目标数量化和简单化，对管理工作也是不足取的。而且，在组织的活动中，定性目标也是不可缺少的，主管人员在组织中的地位越高，其定性目标就可能越多，尽管确定性目标是十分困难的，但任何定性目标都与其他相关的定量目标有一定的联系。因此，从全局上、整体上、宏观上看，定性目标也是可以考核的，最起码可以对它进行间接考核。
三、目标的分类认识
由于目标具有不同的属性，从而使得目标表现出不同的对应类型，如主要目标和次要目标，控制性目标和突破性目标，长期目标和短期目标，明确目标和模糊目标，定量目标和定性目标等。
1、主要目标和次要目标
为企业三个最为重要的目标同时存在，相辅相成，缺一不可。某种程度上它们是所有企业的最终目标。围绕总目标企业通常还要在以下方面设立目标，即：①市场地位；②创新与技术进步；③生产率；④物资和财力资源；⑤利润率；⑥主管人员的绩效和发展；⑦员工的工作质量和劳动态度。⑧社会责任。
次要目标是有助于实现主要目标的目标。比如营销目标作为次要目标，追求的是确保产品设计能够始终迎合顾客的需求而使顾客重复购买。它与企业的总目标是一致的，也是主要目标所必需的。同样，如人事目标作为次要目标，追求的是创造良好的工作环境以使企业人员调整率低于2%。生产目标则追求最大限度的降低生产的次品数量。每一个次要目标都贯穿在企业的经营中，并有助于总目标的实现。然而，并非目标越多越好，相反，应当尽可能减少目标的数量，尽量突出主要目标。
2、控制性目标和突破性目标
控制性目标是指使生产水平或经营活动水平维持在现有水平。美国可口可乐公司由于拥有世界性专利，在20世纪60年代前一度以生产单一口味的品种、单一标准的瓶装和统一的广告宣传作为其产品设计和营销的目标和手法，长期占领了世界软饮料市场；而我国第一汽车制造厂在20世纪80年代中期以前的长时间内，也是以生产单一规格、单一车型、单一颜色、单一价格的“解放”牌汽车，行销全国。以上两例的生产经营战略都是采取的控制性目标。
突破性目标是指使生产水平或经营活动水平达到前所未有的水平。例如,某企业产品的废品率在15％左右，在计划中要提高工作质量，使废品率降到10％。这个10%就是突破性目标。
3、长期目标和短期目标
将目标分为短期目标和长期目标是相对时间跨度而言。一般来说，时间跨度达５年以上的目标称为长期目标。由于长期目标历时较长，中间发生的变动因素很多，因此，随着时间的推移，长期目标在实施过程中会不断进行调整。短期目标通常是指一年以内要求达到的目标。
短期目标是长期目标的基础, 任何长期目标的实现必然是由近及远。另一方面，短期目标必须体现长期目标，必须是为了实现长期目标。为了使长期计划和短期计划之间形成一个整体关系，首先，应使长期目标与短期目标之间形成一个整体关系，否则，可能导致产生相悖的效果。例如，生产管理人员为了降低维修费用，可能疏忽为保持机器良好运转所必需的费用。最初,机器的损坏并不明显，但是，以后修理费用可能花得更多。因此，为了使短期目标有助于长期目标的实现，必须拟定实现每个目标的计划，并把这些计划汇合成一个总计划，以此来检查它们是否合乎逻辑，是否协调一致和是否切实可行。
4、明确目标和模糊目标
从管理的角度讲，目标应当越明确越好。明确的目标既有利于计划，又有利于控制。例如，一大型企业制定的三年内要达到的利润的绝对额或投资报酬率、销售额及雇员数量等方面的增长，本企业销售额与行业全部销售额的比重即所占市场份额等目标，这些都是明确目标，便于有效执行。但任何事情都有其另一面。当不能没有目标，又不宜规定具体目标时，我们不妨提出一种模糊的目标，这样也许效果会更好。联想集团总裁柳传志，1995年在联想集团产业发展报告会上阐述集团的发展目标时说:"我们想做一个长久性的公司，要做百年老字号，这是第一条最重要的目标;第二我们要做一个有规模的公司，要有国际性的市场地位;第三要做个高技术的公司，不想什么赚钱做什么。”这显然比明确规定的具体数字更为合理贴切。评价模糊目标是否实现的标准也不同于明确目标，它是一种满意标准，是一种价值判断。
5、定量目标和定性目标
人们有时必须回答这样的问题：“最终，我将如何知道目标已经完成？”要得出正确的答案，关键则在于其目标具有可考核性，并使之定量化。但是，许多目标是不宜用数量表示的，硬性地将一些定性的目标数量化，这种做法也是不科学的。在组织的经营活动中，定性目标是不可缺少的。在政府机构，定性目标则更显重要。有时，提出一个定性目标可能比规定一个定量目标，使主管人员处于更有利更主动的地位。
任何定性目标都能用详细说明规划或其他目标的特征和完成日期的方法来提高其可考核的程度。但有时定性目标要用可考核的评述来说明结果会更加困难些。例如，确立年内安装一个自动供水系统目标，但只说“要安装一个自动供水系统“却是一个不可考核的目标。但如果我们明确提出“在1999年12月31日前，生产部门要安装一个自动供水系统（有一定的指标），耗费不多于500个工作小时”，那目标完全可以计量了。此外,质量也可以根据实际供水数量和时间的多少做出准确的说明。
四、目标管理
1、目标管理的概念与特点
目标管理（Management By Objectires，缩写为MBO）是一个全面管理系统，它用系统的方法，使许多关键管理活动结合起来，将组织的整体目标转换为组织单位和成员的目标，通过层层落实和采取保证措施，有效地和高效地实现它们。
目标管理（MBO）的特点主要表现在下面几个方面：
A、明确目标。研究人员和实际工作者早已认识到制定个人目标的重要性。美国马里兰大学的早期研究发现，明确的目标要比只要求人们尽力去做有更高的业绩，而且高水平的业绩是和高的目标相联的。人们注意到在企业中目标技能的改善，会继续提高生产率。然而，目标制定的重要性并不限于企业，而且在公共组织中也是有用的。在许多公共组织里，普通存在的目标的含糊不清对管理人员来说是一件难事，但人们已在寻找解决这种难题的途径。
B、参与决策。MBO中的目标不是像传统的设定那样,单向由上级给下级规定目标，然后分解成子目标落实到组织的各个层次上，而是用参与的方式决定目标，上级与下级共同参与选择设定各对应层次目标，即通过上下协商，逐级制定出整体组织目标、经营单位目标、部门目标直至个人目标。因此，MBO的目标转化过程，既是“自上而下”的，又是“自下而上”的。
C、规定时限。MBO强调时间性,制订的每一个目标都有明确的时间期限要求，如一个季度、一年、五年，或在已知环境下的任何适当期限。在大多数情况下，目标的制定可与年度预算或主要项目的完成期限一致。但并非必须如此，根本的是要依实际情况来定。某些目标应该安排在很短的时期内完成，而另一些则要安排在更长的时期内。同样，在典型的情况下，组织层次的位置越低，为完成目标而设置的时间往往越短。
D、评价绩效。MBO寻求不断地将实现目标的进展情况反馈给个人,以便他们能够调整自己的行动。也就是说，下属人员承担为自己设置具体的个人绩效目标的责任，并具有同他们的上级领导人一起检查这些目标的责任。每个人因此对他所在部门的贡献就变得非常明确。尤其重要的是，管理人员要努力吸引下属人员对照预先设立的目标来评价业绩，积极参加评价过程，用这种鼓励自我评价和自我发展的方法，鞭策员工对工作的投人，并创造一种激励的环境。
2、目标管理的过程与步骤
从目标管理的过程来看，大致可分为三个阶段：第一阶段为目标的设置；第二阶段为实现目标过程的管理；第三阶段为测定与评价所取得的成果。
目标的设置：这是目标管理最重要的阶段，第一阶段可以细分为四个步骤： ①高层管理预定目标，这是一个暂时的、可以改变的目标预案。即可以上级提出，再同下级讨论；也可以由下级提出，上级批准。无论哪种方式，必须共同商量决定；其次，领导必须根据企业的使命和长远战略，估计客观环境带来的机会和挑战，对本企业的优劣有清醒的认识。对组织应该和能够完成的目标心中有数。 ②重新审议组织结构和职责分工。目标管理要求每一个分目标都有确定的责任主体。因此预定目标之后，需要重新审查现有组织结构，根据新的目标分解要求进行调整，明确目标责任者和协调关系。 ③确立下级的目标。首先下级明确组织的规划和目标，然后商定下级的分目标。在讨论中上级要尊重下级，平等待人，耐心倾听下级意见，帮助下级发展一致性和支持性目标。分目标要具体量化，便于考核；分清轻重缓急，以免顾此失彼；既要有挑战性，又要有实现可能。每个员工和部门的分目标要和其他的分目标协调一致，支持本单位和组织目标的实现。 ④上级和下级就实现各项目标所需的条件以及实现目标后的奖惩事宜达成协议。分目标制定后，要授予下级相应的资源配置的权力，实现权责利的统一。由下级写成书面协议，编制目标记录卡片，整个组织汇总所有资料后，绘制出目标图。
实现目标过程的管理：目标管理重视结果，强调自主，自治和自觉。并不等于领导可以放手不管，相反由于形成了目标体系，一环失误，就会牵动全局。因此领导在目标实施过程中的管理是不可缺少的。首先进行定期检查，利用双方经常接触的机会和信息反馈渠道自然地进行；其次要向下级通报进度，便于互相协调；再次要帮助下级解决工作中出现的困难问题，当出现意外、不可测事件严重影响组织目标实现时，也可以通过一定的手续，修改原定的目标。
总结和评估：达到预定的期限后，下级首先进行自我评估，提交书面报告；然后上下级一起考核目标完成情况，决定奖惩；同时讨论下一阶段目标，开始新循环。如果目标没有完成，应分析原因总结教训，切忌相互指责，以保持相互信任的气氛。
3、目标管理的缺陷
在实际操作中，目标管理也存在许多明显的缺点，主要表现在： ①目标难以制定。组织内的许多目标难以定量化、具体化；许多团队工作在技术上不可解；组织环境的可变因素越来越多，变化越来越快，组织的内部活动日益复杂，使组织活动的不确性越来越大。这些都使得组织的许多活动制订数量化目标是很困难的。 ②目标管理的哲学假设不一定都存在。Y理论对于人类的动机作了过分乐观的假设，实际中的是有“机会主义本性”的，尤其在监督不力的情况下。因此许多情况下，目标管理所要求的承诺、自觉、自治气氛难以形成。 ③目标商定可能增加管理成本。目标商定要上下沟通、统一思想是很费时间的；每个单位、个人都关注自身目标的完成，很可能忽略了相互协作和组织目标的实现，滋长本位主义、临时观点和急功近利倾向。 ④有时奖惩不一定都能和目标成果相配合，也很难保证公正性，从而削弱了目标管理的效果。
因此，在实际中推行目标管理时，除了掌握具体的方法以外，还要特别注意把握工作的性质，分析其分解和量化的可能；提高员工的职业道德水平，培养合作精神，建立健全各项规章制度，注意改进领导作风和工作方法，使目标管理的推行建立在一定的思想基础和科学管理基础上；要逐步推行，长期坚持，不断完善，从而使目标管理发挥预期的作用。
§3、战略管理
战略管理的重要性；战略管理层次；战略规划；战略实施
一、战略管理的重要性
20世纪70年代以前，企业赖于生存的环境是一个相对稳定的环境，而且，当时制定长期计划的管理者们通常假设未来的时代将比现在更好，因此，面向未来的计划只需将过去的计划向前自然延伸，但是进入到70年代以后，企业所面临的环境发生了根本性的变化：环境变得越来越风云变幻，具体表现为科学技术日新月异，新技术、新产品层出不穷；市场需求变化日益加快，并朝多样化、个性化方向发展；社会、 政治、经济环境复杂多变。面对着这样一个复杂多变、瞬息万变的环境，企业依靠过去那种传统的计划方法来制定未来的计划已经显然不合时宜了，而应该高瞻远瞩，审时度势地对外部环境的可能变化做出预测和判断，在此基础上规划出企业的生存目标。80年代，日本汽车业在国际市场上夺魁就是最突出的例子。在70年代出现了世界性能源危机，日本汽车厂家根据对国际市场的调查和预测，不失时机地选择了“轻便”、“节能型”、“小型”的汽车发展战略，击败了曾称雄世界的英、美等国，登上了世界轿车市场的霸主地位，而美国通用，福特、克莱斯勒“三大巨头”却在1980年亏损额高达42亿美元，克莱斯勒更是溃不成军，最后靠美国政府的“救助”才免遭破产厄运。
在风云变幻的环境中人们发现:效率并不完全等于效益,如果企业的发展方向错误，效率越高反而效益越低。因此，对企业来说，战略的成功是最大的成功，战略的失败是最大的失败,企业要谋求长远的生存和发展就必须审时度势,准确地把握未来，制定出正确的战略计划。
1、战略计划
战略计划不同于长期计划，其区别在于：（1）战略计划是一种可以改变企业性质的重点计划，如推出新产品、开拓新市场、开辟新财源等，它不包含所有细节；而长期计划则是全面性的计划，包罗企业的各项主要工作。（2）战略计划是一个长远规划，但无具体时域，其制定也无固定的程序；而长期计划的编制时间是例行化的，且有一定的程序。（3）战略计划的制定只由少数高层领导人参与；而长期计划却是由各层管理人员参与。（4）战略计划的着眼点是外部环境的改变，是根据外部环境提供的机遇和威胁来确定企业的发展目标，它是对外部环境进行预测和把握的结果；而长期计划的着眼点是企业本身，即如何使企业整体目标结构仍能长期保持协调和配合。
战略计划必须适应多变的、不可控的未来环境，计划中的事项必须要有充足的弹性，以使组织能够信心百倍地对付变幻莫测的环境。这种内在规定性决定了战略计划系统必须有以下几方面的内容：
A、对企业总体战略的说明。这包括三方面的内容：（1）什么是企业总体经营战略，包括总体战略目标和实现总体战略的方针政策；（2）为什么作这些选择；（3）实现此战略将会给企业带来什么样的重大发展机遇。企业总体战略应是概括性的和非限制性的。
B、企业分阶段目标。一般需要对分目标进行尽可能具体与定量的阐述，它是保证总目标实现的依据。企业的分目标常常与具体的行动计划和项目捆在一起，它们都是达成企业总目标的具体工具。
资源活动的汇总。在战略计划阶段，这些行动计划常常是包括研究、开发及削减等方面的活动。各种行动计划往往通过具体的项目来实施。
D、企业的资源配置。资源配置是制定计划的基本决策因素之一。实施战略计划需要设备、资金、人力资源及其他重要资源，因此，对各种行动计划的资源配置的优先程度应在战略计划系统中得到明确规定。所有必要的资源，在尽可能的情况下应折算为货币价值，并以预算和财务计划的方式来表达。
E、企业的组织保证及战略子系统的相互协调。为了实现企业的战略目标，必须有相应的组织结构来适应企业战略发展的需求。由于企业战略需适应动态发展的环境，组织结构必须具备相当的动态弹性。另外，企业战略计划系统往往包括若干子系统，必须明确各子系统间接口处的管理和控制。
F、应变计划。有效的战略计划系统要求一个企业必须具备较强的适应环境的能力。要获取这种能力，就要有相应的应变计划作为保障，要看到各种可能条件在一定时间内都可能突如其来地发生变化。将应变计划作为整个战略计划系统的一部分，企业可以应付各种瞬息万变的环境，可在错综复杂的竞争中独领风骚。
2、战略管理
自1965年美国管理学家安索夫的《企业战略论》一书问世以后，欧、美、日一些国家的企业开始时兴制定经营战略，以解决那些对企业成败有长期的、决定性影响的和带方向性的重大问题。但在此期间，企业工作的重心，放在战略规划本身的制定上，而对战略的实施及控制却重视不够。
1976年，安索夫在其著作《从战略计划走向战略管理》中，首次提出了“企业战略管理”的思想，后来，他又于1979年写了《战略管理论》一书。该书从企业战略计划在其实施阶段怎样才能获得成功人手,以环境、战略和组织三者为支柱，建立了企业经营战略管理的基本框架。
20世纪70年代末、80年代初企业界开始认识到企业经营战略的制定仅仅是经营战略管理工作的一部分，战略实施比战略计划、战略方案设计更为重要。企业的最高决策者应该重视战略制定和战略实施两个方面：在战略制定方面要注意战略的灵活性和适应性，使制定的经营战略能够适应环境的变化，更切合实际；在战略实施方面要注意调整企业内部结构以适应战略的实施，从而达到预定的企业总目标。这种新的战略观念的产生和被接受，使企业终于掌握了成功的奥秘。这方面最著名的成功的例子是，美国克莱斯勒汽车公司在企业界巨子李·雅科卡领导下，在濒临破产的情况下，由于成功地实施了所制定的经营战略而终于度过了难关，企业扭亏为盈且不断地发展壮大。
20世纪80年代以来，以西方工业发达国家为代表的现代企业管理的重心发生了新的转移。如果说，在50年代以前，企业管理的重心是生产，60年代的重心是市场，70年代的重心是财务，那么，80年代起重心转移到战略管理。这种重心的转移不是人为的或偶然的，而是现代社会生产力水平发展和社会经济发展的必然结果。具体表现为以下几个方面的原因：
第一，科学技术的飞速发展，使得任何一种科学发现或新发明转化为社会生产力的周期日益缩短,产品的生命周期缩短,国际市场上将不断推出小批量、附加价值高的新产品，从而使得生产设备和产品的更新速度大大加快。这一新的客观事实，促使任何一个国家或企业的领导人必须高瞻远瞩，具有发展战略观念，探索和预见未来发展可能带来的影响和挑战,并能做出正确的战略决策,以迎接和适应新的挑战。
第二，市场需求日益多样化。随着社会经济的发展和消费者收入水平的不断提高，消费者的需求日益向多层次、多样化和高水平发展。任何一个企业的产品，今天可能受到顾客的欢迎，明天也许就不再能满足顾客的需要。消费者需求的不断发展和变化，迫使企业更要着眼于满足潜在的和未来的需求，才能稳定地生存和发展。
第三，社会政治、经济形势复杂多变，时刻给企业的生存和发展带来新的机会和造成新的威胁。每一个企业必须预测到这方面可能发生的变化和影响，并随时能够作出应变反应。否则，就会陷入被动的局面。
第四，竞争是世界市场的本质特征之一，各国企业为使自己的产品在国际市场上站住脚，使生产中耗费的物化劳动、活劳动得到补偿，利润得以实现，激烈地进行着竞争。这不仅表现在不同发展水平的国家间在相关领域内的垂直竞争，如新兴工业国与发达国家之间就占领和发展技术密集型产业和高技术产业展开的激烈竞争，也表现在经济发展水平相同或相近的国家在相同产品、相同部门市场或替代产品市场的水平竞争，如美俄的太空技术、核技术竞争，美日的电脑、汽车等产品竞争。今天的国家和企业，不论是发达国家的，或是新兴工业国的，或是发展中国家的都毫不例外地面对来自明天的挑战，谁也不能绝对保证自己将成为未来利益的享有者，只有正确的经营战略决策才是唯一的保证。
第五，企业的生产经营规模日益扩大，范围和内容日益复杂。现代化生产的企业经营，已经从过去单纯抓生产和销售工作扩大到一个包括市场需求研究→环境条件分析→制订经营战略→开展科学研究→进行科技开发→深化产品研究→加强生产管理→改进包装运输→强化批发零售→全面市场服务→快速信息反馈等各个环节密切配合的动态循环大系统。企业的全部经济活动形成了一个从市场开始到市场终结的经济循环。其中的任何一个环节都不能出现脱节，否则就会产生“瓶颈”现象，使整个企业系统效益受到影响。
二、战略管理层次
企业经营战略是一个分层次的逻辑结构，它至少可分为三个层次，即：公司层总体战略、职能单位层战略、经营单位层战略。这三个层次的战略是同从事多元化经营的公司组织机构相对应的。
1、公司层战略
如果一个组织拥有两个或两个以上的事业项目,那么它将需要一种公司层战略,公司层战略有时又称总体战略。这个层次的战略，它要回答下列问题：公司的使命及方针是什么？公司总体目标是什么？公司应该采取什么样的战略态度（进攻型、稳定型、收缩型）？应该有什么样的事业组合？各种事业地位如何？等等。
2、事业层战略
属于支持战略，即：在公司层战略的指导下，为保证完成公司制定的战略规划而制定本事业单位的战略计划。它要回答下列问题：为完成公司总体目标，本事业部门应该采取什么样的行动？
3、职能层战略
是职能部门为支撑事业层战略而制定的本职能部门的战略。它要回答的问题是，为支持和配合事业层战略，本部门应该什么行动，如果坎贝羹汤公司的饼干与砚事业部开发一种新产品，那么该事业部的市场营销部门就应该制定相应战略来配合这种新产品投入市场。
所谓战略管理是指对战略目标形成，战略对策的制定和战略方案实施的整体过程进行计划、组织、指挥、协调、控制的活动。它大致可分为战略规划和战略实施两个阶段。
三、战略规划
1、规定企业的使命
一个企业的使命包括两个方面的内容：组织哲学和组织宗旨。组织哲学是指一个组织为其经营活动方式所确定的价值观、信念和行为准则。国际商用机器公司前董事长小T.J.华森 论述了组织哲学的重要性，他说：“我的论点是，首先，我坚信任何组织为了生存并获得成功，必须树立一套正确的信念，作为它们一切方针和行动的前提。其次，我相信一个公司成功的最主要因素是其成员忠诚地坚持那些信念。最后，我认为如果一个组织在不断变动的世界中遇到挑战，它必须在整个寿命期内准备变革它的一切，唯有信念却永远不变。”
华森接着阐述了国际商用机器公司的哲学：尊重个人。这虽是一个简单的概念，但在我们公司，它却占去了管理者的大部分时间。我们在这方面所作的努力超过了其他任何方面。二是我们希望在世界上的所有公司中，给予顾客最好的服务。三是一个组织应该树立一个信念，即所有工作任务都能以卓越的方式去完成。
有趣的是，在华森表述论这3条基本信念的20年后，该公司董事长卡里说:“我们的工艺、组织、市场经营和制造技术已经发生了若干次变化，并且还会继续发生变化，但是在所有这些变化中，这3条基本信念依然如故。它们是我们顺利航行的指路明灯。”
所谓组织宗旨，是指规定组织去执行或打算执行的活动，以及现在的或期望的组织类型。明确组织宗旨，有关键性的作用。没有具体的宗旨，要制定清晰的目标和战略实际上是不可能的。此外，一个组织的宗旨不仅耍在创业之初加以明确,而且在遇到困境或繁荣昌盛之时,也必须经常再予确认。例如，假定铁路公司过去就明确其宗旨是在运输业中建立稳定的地位（而不是严格限制在铁路运输业上），它们就不会处于今天面临的经济形势。事实上，南方铁路公司(Southern Railway Company)确定的宗旨是运输服务，目前已拥有铁路行业中最高的股金收益。该公司通过谨慎地收买其他铁路的业务，以及维护其为顾客提供适用的运输服务，达到了现在的地位。
罗伯特·汤塞德把艾维斯汽车租赁公司的宗旨表述为：“我们希望成为汽车租赁业中发展最快、利润最多的公司。”注意，这一宗旨规定着艾维斯公司的经营业务，它排除了公司开设汽车旅馆、航空和旅行社业务的考虑。
当老洛克菲勒想出建立标准石油托拉斯的主意时，他的宗旨是要在炼油业中形成垄断,他不惜采用种种挤垮竞争对手的手段,从而在很大程度上实现了这--宗旨。当然,洛克菲勒以及其他具有相同宗旨和手段的人的行为，促成了1890年雪尔曼反托拉斯法的建立。
企业使命的表述多见于企业广告、简介汇报材料之中，通常只能在比较广泛的层次上阐明企业的态度与观点，客观上不应该详细，但是太笼统的表述又会显得无所不包，难以对实际操作起到有效的指导作用。因而在具体的操作中如何措辞又恰到好处地表述企业的使命，只能依赖于在实践中不断的探索与试验。
2、分析外部环境
企业是一个有生命力的能动的有机体，是从属于社会大系统的一个子系统。它所从属的社会大系统就是企业的生存环境。企业与外部环境的关系是：外部环境影响和制约着企业的生存和发展，同时企业通过自己的工作也影响着外部环境。在市场经济条件下，企业所处的环境是不断变化的，而且变化速度日趋加快，这给企业经营带来了巨大的风险，企业为了谋求生存和发展就必须对环境进行分析、预测。一个企业的成败很大程度上取决于企业能否准确地把握外部环境的变化，并及时作出响应。因此，对企业外部环境分析是企业经营战略形成的重要前提，是经营战略成功实施的基础。
企业的外部环境因素包括两类：一类是对企业生产和经营有直接影响的环境因素，如：行业的性质、市场状况、竞争者状况、供应者状况、替代品状况等。这些环境称为直接环境因素或微观环境。另一类是对任何企业都有广泛影响的环境因素，如国家的政治环境、经济环境、技术环境、社会文化环境等，这些环境称为一般环境、间接环境或宏观环境。
分析环境的目的就是识别和发现外部环境中各种有利于企业发展的机会和各种不利于生存和发展的威胁，为企业制定经营战略提供客观依据。
3、企业具体环境分析
具体环境是指对企业生产经营活动有直接影响的各种条件和因素的总称。具体环境分析主要包括:行业性质分析，市场环境分析，竞争力量分析等。
（1）行业性质分析
任何企业都在某一特定的行业内从事生产经营活动。所谓行业是指以劳动分工为基础的生产同类产品而互相竞争满足同类用户需求的一组企业。行业的环境状况如何，对企业的生存和发展有着直接的影响。分析行业环境主要从行业的前景、行业的产业政策、 行业的结构等几个方面进行。通过对行业的性质、现状和发展趋势分析，为企业制定经营战略时正确地选择生产经营领域提供依据。
（2）市场环境分析
市场是影响企业生存和发展的最直接最具体的环境。研究和分析市场的目的就是通过对市场行为的研究，把握市场需求的一般趋势，寻找企业发展的机会和可能的风险。市场环境分析一般从市场类型、市场需求及其变化趋势、消费者行为几个方面进行。
（3）竞争力量分析
美国哈佛大学商学院波特教授认为：企业最关心的是其所在行业的竞争强度，而竞争强度又取决于五种基本竞争力量。这五种竞争力量分别来自于行业中现有企业间的对抗、潜在的进人者的威胁、替代品的生产的威胁、购买者的讨价还价能力、供应者的讨价还价能力等。正是这些力量的状况及综合强度影响和决定了企业在行业中的最终获利能力。
波特行业竞争力量分析主要包括下列内容：①行业内现有竞争者分析；②潜在进入者威胁分析；③替代品生产者威胁分析；④购买者讨价还价能力分析；⑤供应者讨价还价能力分析。
4、分析内部条件
为了使企业的外部环境、内部条件和经营目标三者达到动态平衡，这就要求企业必须弄清楚企业的自身资源（人、财、物、技术、组织、管理）状况如何？企业与竞争对手相比有哪些优势和劣势？自己的长处在哪里？薄弱环节在哪里？外部环境中哪些机会企业应该而且能够抓住？哪些威胁可以避免？只有这样，才能使企业的经营战略建立在客观真实的基础上，才能真正实现外部环境、内部条件和经营目标三者之间的动态平衡。内部条件分析主要包括下列内容：企业组织结构分析；企业文化分析；资源条件分析。
（1）企业组织结构的战略因素分析
企业组织结构是指企业内部人员、职位、职责、关系、信息等五大要素的相互联接方式。企业组织结构是企业的一个重要的战略资源，它是企业内部条件的一个重要方面。它与经营战略的关系是：经营战略需要靠企业组织结构来支持，因此，组织结构的状况决定和制约着企业的战略，耍制定符合实际的企业战略，就必须对企业现有的组织结构进行剖析，剖析的内容包括：企业内部权利关系，内部的信息沟通方式，产品或服务的配置联接方式，部门之间的协调程度，以及它所能支持的企业战略类型等等。
（2）企业文化的战略因素分析
每一个企业都有自己特定的文化。所谓企业文化就是企业在长期的生产经营实践中逐步形成的共同价值观、信念、 行为准则及具有相应特色的行为方式,物质表现的总称。企业文化对经营战略起着支持和制约作用。分析企业文化的目的，就是要了解和掌握企业文化的现状及企业文化的特色，以便制定出与企业文化相容的经营战略。
（3）资源条件的战略因素分析
这里的资源是泛指：企业从事生产经营活动或提供服务所需要的人力、资金、物料、机器设备、组织管理、市场营销等方面的能力和条件。这些能力和条件是支持企业经营战略的物质基础。从企业经营战略的本质来看，企业经营战略就是建立起相对竞争对手的优势，而要建立起优势就必须了解企业自身与竞争对手相比较在资源方面哪些是属于自身的优势，哪些是自身的劣势，然后趋利避害，发挥优势、克服劣势，建立起自己的优势地位。因而需要对自身资源条件进行全面的分析，并与竞争对手相对比。
5、确定企业经营战略目标
企业使命从总体上描述了企业的经营业务、性质与发展方向，为指导与管理企业的各项活动提出一个共同的主题。企业使命的表述一般比较抽象，在经营战略实施中，通常需要用经营战略目标的形式将企业使命具体化与明确化。
企业经营战略目标是指企业在完成其基本使命过程中所追求的最终结果。也就是说, 企业在定义了自身的使命后确定能满足顾客需要到什么程度。它具体包括以下三方面内容：①成长性目标。指表明企业成长、发展程度的目标，如市场占有率的提高、扩大联合企业的数量、产量翻一番等；②收益性目标。 指表明企业获利程度的目标，如利润总额、资金利润率等；③社会性目标。 指表明企业对社会做出贡献的程度或企业的公众形象如何的目标。如环境保护、节约能源等方面的目标，以及企业的公众形象或企业的知名度等。
经营战略目标的表述，要满足以下基本要求：①主题突出性；②可行性；③定量性；④可分解性；⑤时限性；⑥激励性；⑦稳定性。
6、确定战略对策
企业经营战略目标制定出来以后，接下的工作就是如何实现战略目标，而要实现战略目标就是制定相应的对策，即为实现战略目标应采取相应的措施和手段。战略对策包括下列内容：确定战略重点；划分战略步骤；制定各种战略措施，即战略资源的配匹组合方式、战略态势的选择等等。
（1）战略重点的确定
要实现战略目标，有许多矛盾需要解决，解决矛盾的过程，实际上就是战略目标的实现过程。但这些矛盾,在战略目标实现过程中所起的作用是不同的,有些起着主要和关键性的作用，有些起着次要作用。这些在战略目标实现过程中起着主要和关键作用而需要加强的部门、环节、方面、项目就是战略重点。战略重点可能是某些薄弱环节，也可能是某些有发展优势的地方。它是资金、人才、技术投入的重点；也是决策人员实行战略指导的重点。因此战略重点有三个方面的含义：既是实现经营战略目标的重点，又是资源配置的重点，还是战略指导的重点。
如何确定战略重点，这是一个技术性很强的工作，它需要决策者们科学地分析、准确地判断。一般是从企业组织结构、文化、资源、市场需求等四个方面去寻找。
需要指出的是：战略重点不是不成不变，它会随着时间的推移而转移，当某一时期的战略重点部门、环节得到加强之后，它就会由原来的主要矛盾变为现在的次要矛盾，相应地，其他原来是次要矛盾的环节和部门，现在可能上升为主要矛盾，即新的战略重点。
（2）战略步骤的划分
一个战略目标的实现不可能一蹴而就，它总是需要分若干步骤才能完成，这是事物发展的一般规律。每一阶段都应确定本阶段相应的战略目标、战略重点和战略措施。
（3）战略措施的制定
经营战略的实现是需要一定资源来支撑，是需要各职能部门紧密配合的，否则，战略目标是不可能实现的。战略措施的内容主要包括：战略资源的筹集及分配方案，市场、生产、采购、科研与开发、人才资源、财务等方面所采取的措施。
四、战略实施
许多公司的战略与执行几乎完全脱节。这种现象并不仅仅是执行层领导上的失误，组织中存在的系统力量阻碍了战略的实施。组织需要一套战略管理流程以及战略管理机构以及相应的报告会议制度来确保公司战略管理成为一项可持续性的动态的管理工作。
一般来说，有效的公司战略管理需要三个方面的保障：流程保障，人员保障，制度保障。
战略管理流程保障：有效简洁的战略管理流程将确保公司在一个持续动态的氛围中不断的进行战略评估和调整，不断地验证公司战略设立的假设条件，同时也不断调整公司的战略执行的路线和行为。
组织人员保障：以战略为中心的公司多数在总部建立了一个全新的机构——战略管理办公室，配置专业人员负责监督所有与战略相关的活动。
制度保障：公司战略管理不仅仅需要流程和人员保障，还需要公司从公司相关的会议和报告制度上进行保障。
经营战略实施是按照既定的战略方案有条不紊、循序渐进地推进战略从纸上的东西，逐步转化为实际的良好战略目标成果。具体包括：经营战略实施行动计划的确定、按战略实施要求调整组织机构和合理的资源配置等战略实施准备；创造良好的战略实施环境、建立经营战略实施的内部管理支持系统，发挥经营战略实施领导作用等战略实施推进，建立经营战略实施的评审系统与监控系统，对经营战略的实施进行评审与控制等。
1、准备
经营之道，以战略为首。但仅有好的目标、方针、计划和政策，而没有有效的实施，再完美的战略也只是一张供欣赏的美丽图画而已。如果是没有准备的实施，则战略更是一纸空文。因此，“先胜后战”，“事备而后动”的用兵法则，同样是经营战略实施应遵循的重要法则。如何进行经营实施准备，主要包括三个方面的工作：
（１）编制经营战略实施行动计划。重点考虑由谁来执行战略计划？在执行战略计划过程中必须做些什么？怎样做好成功实施战略所必需做的事情？并且将企业各项日常经营业务与经营战略计划的实施直接、清楚地联系起来，使企业经营战略管理与企业运行融为一体，做到既可适应战略性质与变动的需要，又能保证企业日常经营的正常运行。从而顺利地实现企业的总体目标。
（２）满足经营战略要求的组织调整。具体包括：开发或调整能响应经营需要的组织结构模式；建立起经营战略赖以成功的组织实力；为关键战略岗位选配合适的人才等。
（３）进行资源配置。具体包括：人力资源的选择与安排；战略项目规划与预算；强调重点战略目标的资源分配等。
2、实施推进
准备工作就绪后，紧接着就是经营战略实施的推进。所谓经营战略实施推进，是指在经营战略实施过程中，按照制定的战略实施计划向经营战略目标不断逼近的过程。经营战略推进是经营战略实施阶段的攻坚环节，事关经营战略成败。经营战略实施的推进将有大量的日常管理工作，主要有：营造一个良好的经营战略实施的内部环境，动员全体员工投入战略实施；建立起适应经营战略需要的内部管理支持系统；发挥经营战略实施的领导作用，不时地校正组织的战略行为，保证战略实施的成功。
（1）营造战略实施环境。营造一个良好的经营战略实施的内部环境，这是企业经营战略实施推进的条件，这个内部环境主要是指与经营战略实施完全和谐一致的企业文化。营造企业文化是一个由表里逐渐深化的过程，企业经营战略管理者要从表层、中层和深层三个层次来营造实施环境。
（2）建立管理支持系统。建立适应经营战略实施的内部管理支持系统，是经营战略实施推进的重要手段，内部管理支持系统是指围绕经营战略实施推进所进行的日常管理工作的集合。主要包括经营战略政策指导，经营战略实施推进方式与程序，以及保证经营战略实施正常推进的信息网络系统。
（3）发挥经营战略实施的领导作用。企业经营战略是一种较长期的投入，其结果不可能像日常经营那样，当年见效。同时，从企业发展角度来看，经营战略侧重于支出而不是产出，经营战略实施要冒大风险，而且可能中途改变战略；一个经营战略周期内，可能领导更换频繁；不同的战略，目标各异达到目标必需采取的行动也不尽相同；战略实施结果捉摸不定，甚至可能与预期相反，难以衡量；环境的变化常常打乱一环紧扣一环的战略计划与实施。凡此种种原因，使人们难于将战略成果与个人业绩联系起来，从而加大了经营战略管理工作难度。因此，在经营战略实施推进过程中，充分发挥经营战略实施领导者的作用，这是经营战略实施成功的关键。
企业经营战略管理不同于日常经营惯例管理，领导者除了实施组织、 协调、指挥和控制职能，运用各种管理方法和技巧、承担管理责任等以外，还需要扮演各种不同的领导角色，如经营战略家、关键管理、新闻发言人、顾问、谈判者、学习的楷模等。因而，经营战略实施的领导作用主要体现在以下三个方面：一是努力创造一种支持经营战略实施的组织文化，促进员工的自信与成就感；二是保持对于不断变化的环境的适应性；三是保持战略与经营战略目标的一致性，实现战略的成功。
3、战略实施评审与控制
评审与控制是企业经营战略管理过程的最后一项工作，是为了保证经营战略有效地实施，使之达到预定目标而采取的系统措施。
（1）经营战略实施评审与控制的动态过程。评审与控制，是指经营战略管理者为保证经营战略计划有效的实施，按预定的标准，采取一系列行动，并通过不断评审和信息反馈，对战略不断修正、纠正偏差，使实际工作与经营战略计划尽可能一致，以达到预定目的的活动。企业经营战略实施评审与控制是一个动态过程，它由五个阶段级成：①列出经营战略计划的期望结果；②根据期望结果订出相应的标准；③根据标准对工作做出评价；④由战略评审者进行评审，找出偏差，分析原因；⑤针对偏差采取纠编行动。这五个方面的活动有机地结合在一起，构成一个完整的企业经营战略实施评审与控制过程。
（2）经营战略实施控制方法。主要有三种：开关型控制；事后控制；事前控制。①开关型控制，又称事中控制或行与不行的控制。其原理是：在经营战略实施推进过程中，按照既定的标准检查战略行动，确定行与不行，类似于开关的通与止。②事后控制，又称为后馈控制。其原理是，在经营战略实施推进过程中，对行动的结果与期望的结果进行衡量，然后根据偏差大小及其发生的原因，对行动过程采取校正措施以使最终结果能符合既定的标准。③事前控制,又称为前馈控制或跟踪控制。其原理是：在经营战略实施中,对战略行动的结果趋势进行预测，并将预测值与既定的标准进行比较和评价，发现可能出现的偏差，从而提前采取纠偏措施，使战略实施的推进始终不偏离正确的轨道，保证经营战略目标的实现。
2012年8月1日星期三，三门峡上阳书院
税收的法治化现代化
陈敏昭
[摘要]税收的法治化和现代化是国家法治化和现代化的基本组成部分。在税务活动中“税法至上”、“限制税收权力”和“保障公民财产自由和完整”是税收法治的核心价值。税收法治体现在七个方面：一是税收立法的民主性、税法的稳定性和税法逻辑的严密性；二是税收执法的严格性、刚性；三是税收司法的独立性，即在税收执法监督、税收司法解释等方面其主体权力是由代议机构（立法组织）间接授权，独立行使税收司法权力而不是对某个领导或组织负责，以此来保障税收司法的公正性；四是税收执法的保障性（税收执法过程中财力、物力、环境等）、五是税法遵守的普遍性（即具有广泛民意的良性税法得到全体公民的认可与遵守）、六是纳税服务体系的完善和方便性；七是从程序上、实体上切实有效地保障纳税主体的财产权利不受侵害。
[关键词]税收法治化 税法现代化 税法程序化
税收是政府取得财政收入的主要手段，也是国家行政事务的重要组成部分。税收法治化既是建设法治国家的内在要求，也是国家法治化的基本组成部分。“法律至上”是法治的基本特征，“限制公共权力”和“保障公民自由”是法治的核心价值。税收法治既具有法治的一般含义，又具有其独特的内涵。“公正”、“平等”、“公开”是税收法治的最基本要求，税收法治以“制约税收权力”为核心，是实体价值和形式价值的有机统一体。从具体内容上看，税收法治体现在七个方面：一是税收立法的民主性；税法的稳定性和税法逻辑的严密性；二是税收执法的严格性、刚性；三是税收司法的独立性；四是税收执法的保障性；五是税法遵守的普遍性（即具有广泛民意的良性税法得到公民的认可与遵守）；六是纳税服务体系的完善和方便性；七是从程序上、实体上切实有效地保障纳税主体的财产权利不受侵害。
从政治基础上讲，税收法治的政治基础是政府的法治化。征税、用税的都是政府，如果没有一个法治的政府，就不可能有法治税收。从经济基础上讲，自由、自主、平等、开放的市场经济是税收法治的经济基础，市场经济以自主的企业制度和平等的经济关系为基础，拥有相对完善的市场体系和市场法规，是一种开放经济。它的内在要求在一定意义上只能由法治来提供、来实现。市场力量是决定依法治国的重要力量，也是实现税收法治的经济基础。
一、税收法治的内涵
税收法治是指通过税收立法、税收执法、税收司法和税收法律监督等一系列税收法律制度的创建，使征税主体与纳税主体的税务行为都能够在现代法治轨道上运行，从而实现依法征税和依法纳税的良性社会秩序状态，它是法治国家基本原则在税收领域的表现与运用。税收法治化可从以下几个方面来理解：
税收法治是法治的重要组成部分。按逻辑递进关系，依法治国决定和包括了依法行政，依法行政决定和包括了依法治税（即税收法治）。因此，广义的依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分，而依法治税又是依法行政基本方略的重要组成部分。
税收法治最基本的原则是税收法定主义。税收法定主义原则贯穿于税收立法、税收执法、税收司法和税收法律监督的全过程，是调整和规范税收法律关系主体的最高原则，任何与之相抵触的行为都是非法的。
税收法治的核心和目标是限制和规范税收权力。通过税权的合理配置，最终使全社会达到依法征税和依法纳税的良性循环状态。依法征税的核心是在保障国家行使征税权力的同时，限制其任意征税权；依法纳税的核心是在保证纳税主体依法履行纳税义务的同时有效地保障纳税主体的财产权利不受侵害。
从本质上讲，税收法治是要求税法既能够有效保障公民财产权利又能够满足社会公共需要的公平合理的法律，即税法是“值得尊重的良法”。这是税收法治的最高判断标准，也是一种最理想的良性循环的社会状态。必须建立一整套运行良好的立法原则、立法程序、执法程序和救济程序，并强调和保证公民参与立法的政治权利。
税收法治和依法治税有着紧密的关系。税收法治是现代文明社会的一种状态，是人们追求的一种理想社会的目标，这其中就包括依据良好的、公认的、具有广泛民意的征税、管税、用税之法。依法治税相对于依人治税来说是个巨大的进步，是实现税收法治化目标与状态运用的具体法律手段，但是，其所依靠之法有良法亦有缺乏民意或者偏袒某个利益集团的恶法。因此，税收法治化更多地强调是在宪政条件下民主的税收立法、公开的征管和明确的税权监督。
二、税收法治现代化
税收法治化还必须强调税收法治的现代化，而不是依据传统的、陈旧的法律观念、权力观念处理当代税务问题。从静态角度看，税收法治现代化是国家进步与发展中由人治到法治系统工程的组成部分；从动态角度看，税收法治现代化又是一个由传统到现代的变革过程，是人的法律观念和行为方式由传统向现代的转变过程。税收法治现代化的核心是人的思想观念及行为的现代化。它的价值取向是培养征税人和纳税人的法律至上的现代法治观念，特别是操作税法的人的现代素质，即税务工作人员的价值观念、行为模式、思维方式、情感意向和人格特征的现代化。
税收法治现代化的关键是执法机关和执法人员的现代化。税收执法机关和执法人员在执行税法时，自身行为也必须受到税法的制约。能否依法执法，关系到税收法治能否实现与巩固，关系到税收法治化的历史进程。
三、税收法治化的现实目标
税收法治化是个历史过程，受历史、社会、经济、文化传统观念、现实条件等诸多因素的影响和制约，因而将是一个漫长的历史过程，并且存在阶段性发展的特点。根据现阶段我国税收运行的状况，我国税收法治化的现实目标应主要包括税收法律意识的现代化、税法体系的现代化、税收法律机构和职能的现代化以及税收法律程序的现代化等四个方面。
1、税收法律意识的现代化
法律意识是一种特殊的社会意识体系，是社会主体对社会法的现象的主观把握方式，是人们对法的理性、情感、意志和信念的各种心理要素的有机综合体。法律意识对法制创建和法律运行具有重要价值功能。现代税收法律意识与传统税收法律意识有着本质上的区别，现代税收法律意识主要表现在治税思想、治税核心和公民纳税意识等三个方面。（1）从治税思想方面讲，税收法治化是依人治税向依法治税的变革过程，人治与法治不仅是传统法律与现代法律的根本分野，也是传统治税思想与现代治税思想的本质区别和判断标准。传统的依人治税思想受旧体制和国家权力论的深刻影响，以行政权力整治和管理税收为第一要务。一切税收征收管理活动均以权力为中心，权力拥有者的好恶决定着税收活动。现代税收法律意识的基石是税收法治，征税主体与纳税主体是平等的，他们的一切税务行为均必须贯彻税法原则。不仅如此，税收立法、税收司法和税法监督的所有行为都必须遵从税收法定原则。（2）治税核心。约束规范税权是税收法治化的核心。税收法治的核心是约束和规范税权，即国家税权的运行必须纳入法律设定的轨道，税收法律的基本功能之一就是限制和约束税收权力，否则税权就会滥用，越位、错位、税权寻租等。因此，权力与法律的关系是区别传统税法意识和现代税法意识的重要分界。只有在法律支配权力、权力在法定范围内行使的条件下，才能实现税收法治的现代化。（3）现代公民纳税意识。依法行使权利与义务是公民现代纳税意识的完整内涵。税收法律在规定公民纳税义务的同时也规定了公民的纳税权利。传统的公民纳税意识是不完整的：一方面纳税人没有意识到纳税义务与权益的关系，甚至把二者对立起来；另一方面纳税人不了解自身的权益，从被动纳税到偷税。公民的现代纳税意识应该是完整的：一方面，纳税义务是取得公共服务产品的必要条件，公共服务产品的数量与质量与纳税人缴纳的税收有直接关系，从而树立纳税乃应尽义务的意识；另一方面，纳税人的纳税事项和活动都应依法进行，作为权利主体的纳税人有权拒绝一切非法的征税行为，并且能够运用可以操作的法律条款维护自己的合法权益。
2、税法体系的现代化
税法体系现代化是税收法治的重要内容，税法体系是否科学、是否易于操作将直接影响税收法治的质量。税收法律体系现代化主要包括税法模式现代化和税法结构现代化两方面。
税法模式的理性选择。税收法律模式受西方两大法系和东方法律文明与文化的影响。具体讲，选择税法模式时应考虑两个主要因素：一是了解税法模式的特点；二是切合中国实际。世界上比较通行的税法体系有三种模式：一种是“宪法+税收基本法+单行税法”，代表国家是德国和日本；一种是：“宪法十税收法典”模式，代表国家是美国和法国；一种是“宪法+单行税法”模式，我国目前采用的是这种模式。这种模式弊端太多，导致我国税收运行中产生许多问题。无论采用哪种模式，我们都需要从宪法着手做大量的工作。当务之急是尽快制定关于税收的基本法则。将税收法律中带有共性的问题，在税收基本法中一并列举制定，如税收立法原则与程序、税权分配原则与划分、税法基本原则、税法机构设置原则与分工等共性原则问题。
税法结构的科学设置。我国税法结构上存在的主要问题是税收法律体系结构和税收法律级次结构两大问题。税收法律体系结构是指统摄税法体系的总体框架，体系不完善、结构不科学是目前我国税收法律体系结构存在的主要问题。现代税收法律体系结构应由税收基本法、税收实体法、税收程序法、税收救济法、税收组织法和税收国际法（税收国际法又包括国际税法和涉外税法两部分）等六个主要税收法律部门构成。税收法律级次结构是指在税收法律体系中不同级次税收法律所占的比重。目前我国税收法律级次结构不合理、不科学：一是立法权力机关即全国人大及其常委会制定税法占的比重太少(仅占9.1％)；二是授权立法机关即国务院(占72.7％)、国务院各部委(占18.2％)等制定的广义税法的比重太大。尤其是税务机关的规范性文件大量地存在，严重降低了税法的权威性。改变现有税法级次结构，提高立法机关立法所占比重，将大量行政法规、部门规章升格为税收法律、减少行政性文件是推行税收法治现代化的当务之急。
3、税收法律机构和职能的现代化
税收法律机构和职能的现代化主要包括税法机构设置的高效化、税权分配与行使的科学化和税法职业的专业化等三部分内容。税法机构设置的高效化是税权分配与行使科学化的前提，税法职业专业化是税权分配与行使科学化的保证。
税法机构由税收立法机构、税收执法机构、税收司法机构和税法监督机构四部分组成。根据税法效率原则，四个机构的设置应遵循以下基本原则：A、明确分工、各司其职。必须明确四大机构的职能分工，避免职能交叉，甚至越权的现象发生。比如税收立法权归属权力机关，规范和减少授权立法，杜绝转授立法权；税收执法权归属行政机关，科学地划分税收执法权，司法机关不得越权处理税收执法问题，等等。B、高效精干、统筹兼顾。从国家宏观税收管理和税法体系角度看，四个机构应是税法机构体系的全部内容。因此，应将海关、财政系统的税法职能与税务机关职能统筹考虑，应将财政系统的税法职能彻底划归税务机关，条件成熟时，海关的税法职能也应归属税务机关，这将有利于税法完整、高效地运行。C、内外兼治、相互制约。为高效地行使税权，税收立法、税收执法和税收司法机构的机构设置应有利于内部和机构之间的相互制约，真正做到依法行使税权。根据这些具体原则，现行税法机构设置和职能划分应做适当调整。一是在国家权力机关（人大）中建构名副其实的国家税法的专门立法机构，独立行使税收立法、税法解释等基本职能，彻底解决行政立法问题，限制规章和规范性文件；二是统一国税、地税和内外税制，提高税法的权威性和效率。我们必须明白，分税制和税务机构分设是两个概念、两个性质问题，没有必要设置国税、地税、海关等数套税务机构，形成统一执行税法的机关。同时将财政系统和海关系统的税法职能归属税务机关；三是建立独立的税法监督机构，行使对税收立法、税收执法和税收司法的监督检查权；四是建立独立的司法保障机构，即建立税务警察、税务检察和税务法院（第四个方面也可以考虑委托给其他组织）。
税权分配与行使的科学化。科学地分配和行使税权是税收法治现代化的核心内容。税收立法权的分配与行使包括横向分配与纵向分配两个问题：一是立法权力机关和行政机关立法权的横向分配，应以权力机关立法为主；二是为了维护地方的基本利益，税权在中央和地方之间的纵向分配。根据分税制体制要求，应作合理的划分和配置。
税收执法权的分配与行使涉及执法权内部的分配与行使以及与司法权的交叉与行使两个问题。税收执法权有狭义(即仅指税务机关)和广义(即包括海关和财政系统)之分。无论狭义与广义都与税法机构设置有关。如果国税、地税两套机构合并，海关与财政系统的执行税法职能统一归属税务机关，则税收执法权分配问题就简单多了，目前要处理的是两套税务机构执法中的交叉与协调问题。讨论税收执法权与税收司法权的分配、行使问题实质是两权的交叉与衔接问题，这有一个前提，即税法机构的设置问题，如果设置了独立的司法保障机构，即设置了税务检察院、税务警察和税务法院，两权的交叉与协调则变得简单明了。而在目前没有单设税务司法机构的情况下，则涉及税法体系与其他法律体系间的衔接与协调问题。目前主要在税收案件处理程序上涉及与公安、检察和法院等部门的交叉与协调问题。
税收法律监督权的分配与行使是现代税收法治的重要内容。监督权的分配与行使涉及两个主要问题，一是内部监督与外部监督；二是监督机构的设置与权限。
内部监督主要是指立法部门、执法部门和司法部门内部的纵向监督，外部监督是指专门的监督机构对立法部门、执法部门和司法部门的横向监督。无论是内部监督还是外部监督，无论采取什么监督方式与手段，都必须建立相对独立的监督机构，形成税法监督体系。
4、税收法律职业的专业化
高效率的税法机构和科学的税权分配都需要靠税收法律工作者去运转和实施，根据不同的分工，税收法律工作者的职业又可具体划分为税务执行官、税务警察、税务检察官、税务法官和税务律师等职业。现代税收法治对税收法律职业提出了更高的素质与专业要求，复合型专业化是现代税法职业者的基本要求。比如，税务执行官要精通法律；税务法官要精通税收；税务警察要精通税法程序；税务检察官要精通法律和税收；税务律师要精通税收、会计等等。复合型专业化的税收法律职业者是提高税收立法、执法和司法质量与效率的关键，也是推进税收法治现代化的关键。
四、税法程序的现代化
法律程序现代化是现代法律的基本特征之一。在我国税法理论与税法实践中存在两个主要问题：一是“重实体轻程序”，程序观念、程序正义淡薄，正当程序严重缺乏；二是强调法律程序对实体法的依赖关系，否认法律程序的相对独立性及其价值。
与法治国家一样，通过完备和完善的程序设计来控制国家权力是宪政制度的核心和灵魂。正当的税法程序对推进税收法治化是非常重要的，这是因为：一是法律程序是实现权利平等的前提；二是法律程序是建立权力制衡和制约机制的重要手段；三是法律程序是提高立法、执法和司法效率的必要保证：四是法律程序是保护和救济纳税人权利的重要法律途径；五是法律程序是维护法律权威的重要保障。现代税收程序观念与传统税收程序观念的根本分歧在于：前者强调“程序制约权力”即程序控权论；后者强调“权力分立与相互制约”即实体控权论。
税收法律程序现代化要求税法程序必须遵守程序正义和程序效率两项基本原则。税收法律程序正义是指通过税法程序保证税法主体机会的公正、平等，即通过规范化和制度化的程序性操作将正义由抽象变成具体的原则。税法程序正义包括公正性和合理性两层含义：程序的公正性是指限制恣意、限制自由裁量，确保客观正确；程序的合理性是指程序的可预测性、形式上的合乎逻辑性、交涉的充分性，等等。程序效率原则是指通过程序规则的运行，提高税收立法、执法和司法活动的效率。税法程序效率包含经济性和操作性两层含义：程序的经济性是指作出决定的成本是否经济、设置的程序能否投入最少而产出最多。程序的操作性是指设置的步骤、手续是否切实可行。
税法程序可分为税收立法程序、税收执法程序、税收司法程序和税法监督程序等四类。每一类还可划分为若干小类，比如税收立法程序按级次又可分为税收法律立法程序、税收行政法规立法程序、税收部门规章和税收规范性文件制定程序等等。无论哪一类程序都应遵从程序正义和程序效率的基本原则。
解放思想从言论自由开始
陈敏昭
题记：阳光下，自由公开的言论能够实现人的本质、解放和幸福；自由公开的言论使真理最终战胜虚妄，分歧最终让位给协作。
——作者
解放思想和思想解放谈了几十年，其结果又如何呢？应该说，从改革开放的1978年开始，我们的思想有了一定的解放，取得了一定成绩，但是，总的来看效果未必令人满意。为什么？这是因为，旧的枷锁解除了，新的禁锢又来了。确实，解放思想有点难。在实际生活中，有很多个人知识修养很高、也想有所作为的领导干部经常感叹听不到群众真实的想法，听不到真话、听不到不同的声音、不同的意见，周围迎合者太多，唯唯诺诺、貌合神离；而另一方面，基层广大干部和群众又深感不能讲真话，讲真话、办实事就会惹祸上身。同时，那些讲假话、做假事的人却春风得意，官运亨通。幻想一蹴而就从束缚、禁锢我们几十年的落后、僵化的教条和数千年的封建意识中解放出来是不现实的。但是，面对全球社会经济的飞速发展变化和国内的新情况、新问题，我们还必须加快思想解放、回归正道。就让我们的讨论从认识思想解放开始。
解放思想常常和实事求是联系在一起。解放思想就是从落后的观念和僵化的教条束缚中解放出来，研究新情况，解决新问题；实事求是是从客观实际出发，找出事物发展的规律来，按客观规律办事；就是打破过去旧的框框、限制和规定,按照社会和事物发展的规律来认识面临的新问题，我们的思想、认识要随不断发展变化的客观实际而变化，敢于实践、勇于探索，反对因循守旧、墨守成规，破除种种迷信和盲目崇拜。从人的生理上讲，人大都有惰性和惯性，满足于现状和现实，人为地给自己设定了一些禁区，不敢想或不愿提问和质问，或者质问了、提了一些自己的想法却遭到了抨击、打击和处罚。于是乎，明哲保身，不该管的不管，不该问的不问；甚至，该管的也不管，该问的也不问。久而久之，公共的事务、大众的事务、国家的事务变成了个别人、少数人的私事、家事和禁婪。这样，大众的思想和言论被禁锢，在威权下众人禁声，默不敢言；而禁锢别人者却越来越自大，自以为是，老子天下第一，似乎无所不知、无所不能。为了保持和稳固自己的统治，始终要求全国人民思想要保持高度统一，高度一致。但是，不是统一到大家的共识上来、统一到集体的决策上来，而是统一的到少数人的意志上去。缺少了思想交锋和交流，统治者的思想逐渐变成无源之水、一潭死水，最后走向固步自封。一个国家是这样，一地区是这样，一个单位是这样，一个组织是这样，能不出问题吗！？
所以，解放思想首先从区分国事、家事、天下事开始。在数千年的封建社会里，皇帝老儿是国事家事不分的，家是他的，国也是他的，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”有什么事他不能管？有什么事他不敢管？管好了又如何？管不好了又奈之何？但是现代社会就不同了，家事就是家事，不能混同于国事；国事就是国事，也不能混同于家事。家事属于个人事务，在法律的规范之内个人有充分的自由处理权。而国事则不同，它属于公共事务，公事就要公办。它是公民将个人无法处理好、或个人处理该事务的成本太大而将其出让给执政者的（如教育、治安、国防、外交、交通等），任何公民都有权利过问，都有说三道四的权利，并且有权要求执政者就某件事的处理结果及其影响接受他的质询、质疑和调查。也就是说，执政者的权力属于公共权力，是一种凝聚和体现公共意志的力量，是为了维护社会公共利益和社会公共生活秩序。一切权力都是公共权力。尽管权力存在、适用的范围是不同的，但它在自己所适用的范围内是属于公共范畴的。也就是说，权力作为一种组织起来的力量，在其组织范围内是归属于整个组织的，每一个组织成员都分享着这种权力。所以，权力必须是服务于整个组织的整体利益，在组织成员之间利益要求发生矛盾的情况下，它应当在矛盾中发现其背后所包含着的那些具有共同性的利益。如果权力发挥积极作用的话，那么它不仅在组织成员个体的利益要求之间发现共同利益并加以维护之，而且会主动地促进共同利益的生成。同时，作为权力主动性的进一步延伸，它会在组织整体的近期利益和长远利益之间寻找平衡点，从而在促进组织整体利益最大化的过程中实现组织成员个体利益的最大化。然而，权力是两面性的，权力最容易成为脱缰野马，权力能使人变坏，变得贪婪、自私，自大。掌握权力的人总是借助权力的力量而把自我凌驾于权力的作用范围之上，对于一个国家来说，表现为凌驾于社会之上；对一个组织来讲，则是凌驾于组织之上。因此，针对权力自我扩权、自我授权的特性和“人性恶”的特点，权力必须受到制约，它没有任何便宜行事的权利，在现代社会里，它必须、而且只能是执行代议机构（立法组织）的决定、决策并回答立法机构的质询。如果执掌权力者能够真正地区分清公事和私事、并且认识到权力的公共性，我想，思想解放就有了一个好的基础。
其次，解放思想要从“言论自由”开始。言论自由是现代民主共和国的生命线。要辩论、要组织表决，要集会抗议，要确保人人得到公正的对待——全都有赖于言论和信息的自由流通，不受限制。民主共和就是交流：即人们谈论共同的问题，为共同的命运作出安排，为共同的命运进行合作。人们在能够实现自治之前，必须有机会自由发表自己的竟见。我们必须树立这样的信念：即通过公开交换思想和意见，真理最终会战胜虚妄，分歧最终让位给协作，通过交流与协商，加深对别人价值观的了解，进一步明确界定妥协的范围，并开辟前进的道路。这样的交流越多越好，这样的社会将会更加和谐。马克思在《第六届莱因省议会的辩论(第一篇论文)》中精辟阐明，“言论自由”对实现“人的本质”、“人的解放”、人的其他“一切自由”, 以及人的“幸福”与“充实完满”所具有的重大意义。尤其强调了“言论自由”对人民群众“洞察”和“联结”世界、“自我信任”, 以及自我反省和自我完善的巨大作用。此外, 还论及实施“言论自由”的主要手段, 如制定“新闻出版法”, 运用自由的“批评”，举办人民报刊，以“行为”而不以“思想”评判一个人等等。马克思还强调了保证“新闻出版法”公正行施的基本前提──司法独立问题。同时，还从反面论证了思想禁锢对政府和人民两方面的危害，以及出版自由本身的局限和应持的态度等。
假如某些人、组织或新闻媒介滥用言论自由，使用大多数人认为是虚假、令人厌恶、不负责任或甚至品味低劣的信息，政府又应该怎么做呢？答案在现代社会里是：什么也不做。评定这种事情好坏本身，根本不是政府的职责。一般来说，对付自由言论的灵丹妙药是更加自由的言论。这看起来像是自相矛盾的说法，但是，为了言论自由，政府有时必须保护某些个人和团体的权利，即使这些人和团体本身拥护的是诸如压制言论自由之类不民主的政策。和谐社会的公民保护这种权利，是因为他们坚信：公开辩论最终会使真理更加鲜明，政府行动更加明智，而如果压制言论、扼杀不同意见就做不到这一点。密尔在《论自由》一文中提出的压制言论使所有的人遭受损失的观点：“如果发表的意见是正确的，则人们改正谬误获得真理的机会就会被剥夺；如果意见是错误的，人们也不能对真理有比较清晰的理解和比较鲜明的印象，因为这样的理解和印象只有在真理同谬误的斗争中才能获得。”为什么有些人就认识不到这一点呢？
有了言论自由，顺理成章，人民就有权集会并以和平方式要求政府倾听他们的不满竟见。没有这种集会和要求倾听申诉的权利，言论自由的价值就会降低。政府可以合理地安排政治集会和游行的时间和地点，藉此保持和平秩序，但是，它不能使用这种权力去镇压抗议，阻止持不同政见的团体公开发意见。
因此，在这里我们必须清楚，任何一届执政者，不论出于何种理由，都不应该强求全国人民上下一心、团结一致，思想高度统一，这其实是在制造新的思想禁锢！当新的执政者上台后，他感到原来的统一思想事过境迁、不合他的胃口时，他就要倡导新的思想解放，树立新的统一思想。反反复复，什么时候是个头？人类社会本来就是平等人的自由结合，本该百花齐放、百花争艳，人人有所思、有所想，共同谈论大家的共同事务，谁的主意好、能够得到多数人的支持我们就照他的办，有什么不好呢？人，可以没有财富，但不能没有独立思考，否则，他就不能被称为“人”！你有权，你可以在物质上给予别人一定的帮助，但是绝不能代替他人思考。
让我们在平等的自由的思考与讨论中平静地结束这篇短文。
附；
编辑读后感：
您好！陈敏昭先生！首先感谢您的来稿，谢谢您对我们的关注和支持。
您在文中提到我们谈论解放思想和思想解放已经几十年了，而“效果却未必令人满意”，的确是这样的。您接着又对造成这种结果的原因进行了分析：1.下面的人明哲保身，不讲真话，上面的人春风得意，高高在上，不可一世，压制下面的人，这是意见言论不畅通，思想闭塞的原因之一。2.执掌权利者并不能真正地区分清公事和私事、并且认识到权力的公共性，加之个人欲望的膨胀，形成了思想解放的阻碍。针对这些情况，你提出了解决方案：“解放思想首先从区分国事、家事、天下事开始。”“其次，解放思想要从‘言论自由’开始。”
到这里，问题似乎有了个好的解决办法，但我却不禁要问：那么区分国事、家事、天下事从哪里开始？言论自由又从哪里开始？我想我们不得不把目光投向教育。做个比喻，一棵成长了几十年的弯曲的树，想要把它纠正过来是不容易甚至不可能的，而对于一棵小树，在它还不是很弯曲还没有“严重定型”的时候，要把它纠正却要容易得多。回想一下自己上学的时候，或者了解一下现在孩子在学校接受教育的情况，看看能够找到多少“言论自由”的影子？国人历来很敬重权威，在学校里老师就是权威，课本就是权威，在老师面前，你能很“自由”的表达你的想法吗？老师有曾鼓励你“自由言论”的举动吗？
既然解放思想要从言论自由做起。那么应该意识到言论自由并不是一件像一辆汽车一样的货物，你花钱买了或者采取其他措施便立马就有了。言论自由是一种习惯（尽管人都有要表达自己想法的欲望），习惯需要培养，需要环境。而习惯的培养最好从孩子做起，即是要从孩子的教育做起。这里用“教育”二字实在不怎么恰当，因为它在我们的环境里似乎已经成了一件锈迹斑斑的工具，人们对它真正的价值不再抱多大的希望了。所以还需要一件这样的新的工具，那便是“启蒙”，或者“启蒙教育”。窃以为，言论自由还需要启蒙教育。
以上文字，是读了您的文章之后有感而发，偏颇之处难免。
编辑：段琅
企业的领导与创新
陈敏昭
[摘要] 社会的发展进步与赢利组织——企业的发展、壮大、进步分不开。而企业的发展与企业领导的方式、管理创新能力有直接关系。成功的企业领导既是一种互动的发挥影响力的过程，也是塑造企业文化、构造企业核心能力和管理创新的过程。领导的职责是以企业文化凝聚、激励、鼓舞企业员工，以核心能力提升和保持企业竞争优势，通过管理创新激发企业活力。只有这样，企业才能为社会的发展进步做出应有的贡献。
[关键词]领导权力 企业文化 企业核心能力 管理创新
[中图分类号] F272.91；[文献标识码] A
[作者简介]陈敏昭，男，河南灵宝人，三门峡行政学院社会管理教研部副教授。
一、企业领导的五种现实涵义
尽管人们对“领导”的涵义理解不一，但是我相信，大多数人认可“领导是一种影响力，是领导者用组织的目标和企业文化对员工施加影响的艺术动态过程，从而使人们自觉自愿地、积极热心地为实现企业目标而努力”。在这里，领导概念有五个要点：其一，领导的本质是影响力。正是靠着影响力，领导者才在企业中实施领导行为；靠着影响力，领导者把企业员工吸引到他的周围来；靠着影响力，领导者获得群体成员的信任；也正是靠着影响力，组织中的成员心甘情愿地追随领导者。因此，拥有影响力的人才称得上是一位真正的领导者。其二，领导是一个过程，是对人们施加影响的一种艺术过程。这就要求在领导的方式方法上表现出构建真善美的创造性和有效性。“真”是把握规律，在规律中创造升华，升华到艺术境界；“善”就是要符合政治理念、人性理念和社会文化传统；“美”是指领导使人愉悦、舒畅、开心。效率是说领导不能玩花架子，必须讲究时效、实效，及时解决问题和疑难。其三，领导是一种目的性非常强的行为，它的目的在于使人们情愿为实现企业目标而努力。使人们情愿地而非无奈地，热情而非勉强地为企业目标而努力，这体现了领导工作的水平，也是领导者追求的目标。其四，领导人的一项主要工作就是讲述、描绘企业的目标（赢利目标，企业在社会中的定位与形象，企业的社会公益活动等，以及短期的、中期的和长期的目标），构造企业文化，以此来激励、鼓舞全体员工。在某些时候，企业的社会目标比赢利目标更能够激发员工的活力、创造力、员工的自豪感和企业的内聚力、凝聚力。其五，领导是一种双向的互动过程。在领导工作中，领导者是领导行为的主体，但不能把领导者同被领导者对立起来。实际上领导者与被领导者是各以对方的存在而存在的，没有被领导者当然也就没有领导者了。在领导过程中，领导者当然要对被领导者施加影响，但此时被领导者也同样在对领导者施加影响。可见影响是互相的。因此，领导并不仅仅是单向的，而是是一种双向的动态过程，即除了领导者通过指导、激励等影响被领导者，被领导者也给领导者以信息来修正领导者的现在和未来的行动。人们的能力、感受与心态是不断演变的，领导者与被领导者的关系也必须不断修正，行动必须持续调节，因此领导是一种双向的互动过程。
二、领导的影响力和权力的获得
领导过程中影响他人的基础是权力。自古以来，人类社会总是凭借权力来维护秩序与稳定。组织中的权力可分为职位权力和非职位权力两大类。
职位权力是由于组织中这个职位的存在而产生的，也就是说，职位权力并不绝对属于任何一个具体的个人，它取决于是谁被选举或选拔到这个职位上，只要拥有这个职位，就拥有了与之相应的权力。这个权力又分为合法权和奖惩权。合法权，是组织中等级制度所规定的正式权力，被组织、法律、传统习惯甚至常识所认可。它通常与合法的职位紧密联系在一起。奖惩权，就是决定向下属提供还是取消奖励、报酬的权力，或者是通过精神、感情、物质上的鼓励或威胁，强迫下属服从的一种权力。
非职位权力是指一个人具有很好的个性、修养、智商、知识、良好的家风、家传以及随和的秉性等而在组织中形成的影响与威信。它包括四个方面：（1）知识与专长，又称为专家权力。是指由于拥有在某个领域的专门知识或能力而形成的权力。不管你是拥有哪个方面专门知识或能力，只要你拥有了你周围的人绝对需要的知识或技能，你就是一个有权力的人，是一个可以影响别人的人。知识就是力量，从某种程度上讲，知识与技能也是权力。谁掌握了知识，具有了专长，就有了影响别人的专长权。（2）个性魅力。这一权力与其他权力不同，是一种无形的，很难用语言来描述或概括的权力。它是建立在超然感人的个人素质之上的，这种素质吸引了欣赏它、希望拥有它的追随者，从而激起人们的忠诚和极大的热忱。一个人如果总是能够严以律己、宽以待人，尊重他人，乐于助人，即使这种人没有合法权和专家权力，但是在周围人眼里他总是一个受人欢迎和值得信赖的人，可以凭借这种素养来影响别人。专家权力和个性魅力是一个人通过学习和修炼掌握的、别人拿不走的权力，这种权力是一个人能否具有真正影响力的关键之所在。一般情况下，在民主与法治社会里，拥有这两种权力的人在周围的人群中也会具有较高的职位权力。（3）背景权。背景权是指一个人由于家庭出身和良好的家风、家传或者以往的丰富经历而获得的权力。（4）感情权。感情权是指个体由于和被影响者感情较融洽而获得的影响力。
一个人怎样才能获得权力呢？人们通常认为，权力有五种来源和基础：（1）强制权力。这是一种依懒于惧怕的力量。一个人对不遵从上级意图所可能产生的负面结果的惧怕，使他对这种权力作出配合反应。强制权力由如下一些手段的使用或威胁使用来支撑：肉体上的惩罚，使之遭受苦痛；通过限制劳动使人感到失意；以生理上或安全上的基本需求的压力来进行控制，等等。但是，不一定只有管理者才拥有强制的权力，如果一个人有可能使他的上级在公众场合改变某项决定，他就是在行使强制权力。（2）奖赏权力。强制权力的反面是奖赏权力。人们服从他人的要求或者命令，因为这能给他带来正面的、有利的结果。所以，一个人能给他人实施他们认为有价值的奖赏，就对这些人拥有一种权力。奖赏可以是其他人看重的任何东西。从组织的角度来看，奖赏可以是金钱、良好的工作评价、晋升，有趣的工作任务、友好的同僚、满意的工作轮班或销售地域等。强制权力和奖赏权力实际是相辅相成的。如果你能使他人丢失某种有益的东西，或者强加给他一种不想要的东西，你就对他拥有强制的权力。同样，如果你能给某人一种有益的东西，或者移走他所不想要的东西，那你就拥有了奖赏的权力。同强制权力一样，你不一定要成为管理者才能通过奖赏手段施加影响，比如友好、接受和赞扬这些奖赏手段都普遍适用于组织中的每一个人。与一个人对奖赏需求的程度相适应，你给予或保留这些奖赏的能力就会使你对这个人拥有一种权力。（3）合法权力。这是代表一个人在组织正式层级中占据某一职位而获得的权力。（4）专家权力，这是来自专长、特殊技能或知识一种影响力。近年来，随着技术知识的突飞猛进，专家权力越来越成为组织中的一种有效的权力。当组织中的工作变得更加专门化以后，管理部门就越来越依靠职能专家来实现组织目标。一个员工要是掌握了对工作至关重要的某种信息知识，而这些知识又不为其他人同程度地掌握，那么他的专家权力就可以增强。（5）感召力。这种权力的基础是对一个所拥有的独特智谋或个人特质的一种确认。假如我倾慕并认同你，你尽可以对我行使权力，因为我希望取悦于你并愿意追随你。感召权力产生于对他人的倾慕和希望自己等同于这个人的心理。被倾慕可称为具有领袖魅力。感召权力说明了名人为商品做广告为什么会得到极高的报酬。组织中具有超凡魅力的人，同样可以对其上司、同事及下属施加影响。
三、领导的核心内容：塑造组织文化
组织文化蕴藏着巨大的能量，它具有导向功能、约束功能、凝聚功能、激励功能、辐射功能和调适功能。（1）导向功能。组织文化能对组织整体和组织每个成员的价值取向及行为取向起引导作用，使之符合组织所确定的目标。组织文化一旦形成，它就建立起自身系统的价值和规范标准。如果群体成员在价值取向和行为取向上与组织文化的系统标准产生悖逆现象，组织文化将对其进行引导和纠偏。这种导向作用是通过引导成员的行为心理，使人们在潜移默化中接受共同的价值观，自觉自愿地把组织目标作为自己追求的目标。（2）约束功能。是指组织文化对每个成员的思想、心理和行为具有约束和规范的作用。组织文化的约束不是制度式的硬约束，而是一种软约束，这种软约束产生于组织中弥漫的文化氛围、群体行为准则和道德规范、群体意识、社会舆论、共同的习俗和风尚等精神文化内容，造成强大的使个体行为从众化的群体心理压力和动力，使组织成员产生心理共鸣，继而产生行为的自我控制与约束。（3）凝聚功能。当一种价值观被组织成员共同认可之后，它就会成为一种粘合剂，从各个方面把组织成员团结起来，从而产生一种巨大的向心力和凝聚力。组织文化实际上是组织全体成员共同创造的群体意识，它所包含的价值观、组织精神、组织目标、道德规范、行为准则等内容，均寄托了组织全体成员的理想、希望和要求，关系到他们的命运和前途，由此而产生“认同感”，乐于参与组织的各种事务，发挥自己的聪明才智，为组织的生存和发展做出自己的贡献。（4）激励功能。良好的组织文化具有使组织成员从内心产生一种高昂情绪和发奋进取精神的效应。组织文化把尊重人作为中心内容，以人的管理为中心。它对人的激励不是一种外在推动而是一种内在引导，它满足成员的多重需要，并能用它的软约束对各种不合理的需要进行调节。所以，积极向上的思想观念及行为准则可以形成强烈的使命感，持久的驱动力，成为组织成员自我激励的一把标尺。（5）辐射功能。组织文化一旦形成较为固定的模式，就不仅会在组织内发挥作用，对本组织成员产生影响，而且也会通过各种渠道对社会产生影响和辐射。（6）调适功能。调适就是调整和适应。组织各部门之间、成员之间，由于各种原因难免会产生一些矛盾，解决这些矛盾需要完善的规章制度，更需要各自进行自我调节；组织与服务对象、与同行、与政府、与社会之间都会存在不协调、不适应之处，也需要进行调整和适应。组织哲学和组织道德规范使组织成员能科学地处理这些矛盾，自觉地约束自己。完美的组织形象就是进行这些调节的结果。调适功能实际也是组织能动作用与活力的一种表现。
作为组织领导，应重视并积极开发组织文化资源。文化资源不同于其他资源，物质资源越开发越少，应用越多越会越趋于枯竭，唯有文化资源生生不息、源源不竭。组织文化不是写出来的，它是在组织发展过程中，在组织领导与全体成员长期工作中积累和培植起来的。
四、构造企业核心能力，保持竞争优势
管理专家将核心能力解释为“一组先进技术的和谐组合”。企业核心能力是重要的无形资源，是企业长期竞争优势的源泉，它在企业的成长与发展进程中发挥着关键作用。著名企业的成功无一不是建筑在其核心能力之上的长期竞争优势。
构建核心能力是一个漫长并且需要坚持不懈地努力的过程。首先，必须根据产业等相关参数的发展方向来决定企业核心能力目标，实现企业资源的合理定位与配置；其次，努力开发或获取特定的技术与技巧，包括开发技术专利，创新制造以及进行独特营销等，以形成企业核心能力的基础；其三，通过相关系统的整合，塑造特定技术与技巧的竞争能力。事实上，企业核心能力的根本体现就是如何整合企业特有的技术与技巧。
企业核心能力是企业的重要资源，如果只是在某个部门应用，则意味着范围经济的未曾实现，会造成资源的极大浪费。为使核心竞争能力的作用得以发挥，就需要在企业内部乃至外部不断地运用核心竞争能力，确保一个事业部门的核心能力的溢出效应，从而获得最大收益。核心竞争能力的具体应用实质上也是资源的配置问题，这种资源的载体往往体现为人力资源，也就是说，核心竞争能力的配置很大程度上是人力资源的配置问题。
企业核心竞争能力也会丧失，这需要领导者高度警惕，始终对其给予保护和加强。这种需要源于两方面的原因：一是客观上的随着时间的推移，竞争能力往往会演化成一般的能力，经过长期培育起来的企业核心能力也会消融；二是由于主观方面的原因，如果企业领导者缺乏对其核心能力的专门管理，部门之间沟通不畅或缺乏必要的资助，均会导致企业核心能力的丧失。企业核心能力的客观演变不可逆转，但主观上必须提高警惕，关注企业核心能力的健康发展，加强企业核心能力的巩固。
核心能力的创新。企业核心能力本身具有动态特性，因此，在发展企业核心能力的同时，要努力防止企业核心能力的刚性化，即抗拒变化的惰性。企业战略应根据产业发展、管理方式及企业资源的变化预期，有效地定位与配置企业的核心资源，并通过有效的组织管理促进广泛的组织学习，努力创新，开发项目，不断发展新的能力且实施有效的整合，适时实现企业核心能力的提升，扩充企业核心能力的内涵与外延。
在一个完全市场化充分竞争的世界里，企业想获得并保持竞争优势，必须从企业与环境特点出发，培育自己的核心竞争能力。核心竞争能力要求的不是大而全，而是集中擅长于某一点或某几点，充分发挥这一点或几点的优势，即可获得超额利润。
五、管理创新，激发企业活力
管理创新是创造一种新的更有效的资源整合方式，这种方式可以是全新的整合资源以达到组织目标和责任的全过程式管理，也可以是资源整合及目标修定等方面的细节管理，也就是通过有限资源优化配置提高整体效率。这一效率可以在众多指标上得到反映，例如资金周转速度加快，资源和能源消耗系数降低，劳动生产率提高，经济效益上升等。管理创新还有助于降低组织的交易成本，拓展市场，稳定组织，推动组织发展等等。
领导者往往由他其所处的特殊地位，会对管理创新产生重大的影响，或在管理创新过程中扮演重要的角色。他们也许有新颖的创意，并在自己任职期间设计具体操作方案并加以实施，他们也可以鼓励和推动在组织中进行管理创新活动。
1、提出一种新的经营思路并加以有效实施。新经营思路如果是可行的，这便是管理方面的一种创新。新经营思路可以是对本企业而言是新的，也可以对所有的企业来说都是新的。经营思路的创新可以有以下主要方面：新的经营方针及经营战略；新的经营理念及其推行；新的经营策略；资本劳动新思路；产生经营新思路的方式方法；企业发展方式等等。
2、创设一个新的组织机构并使之有效运转。组织机构是组织的管理活动有序化的支撑。设立一个新机构或者对整个组织资源进行重新整合，并使组织有效运转，信息流通更加快捷，就是一种高效的管理创新。
3、提出一个新的管理方式方法。一个新管理方式方法能提高生产效率，或使人际关系协调，或能更好地激励员工等等，这些都将有助于组织资源的有效整合以达到组织既定目标和责任。
4、设计一种新的管理模式。所谓管理模式是指组织综合性的管理范式，是组织总体资源有效配置实施的范式。这么一个范式如果对现有的综合管理而言是新的，则自然是一种创新。管理模式创新具体有四方面：组织管理综合性创新；组织中某一管理领域中的综合性创新；管理方法手段等综合性创新；综合性管理方式、方法的创新等等。
5、进行一项或数项制度的创新。管理制度是组织资源整合行为的规范，既是组织行为的规范也是员工行为的规范。制度的变革会给组织行为带来变化，进而有助于资源的有效整合，使组织更上一层楼。因此，制度创新也是管理创新的内容之一。
[参考文献]
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[5]艾里克·希普尔.创新民主化[M].知识产权出版社.2007年
领导与权变
陈敏昭
[提要] 1、领导是责任，是影响，是表率；2、权力是强制，是资源，是财富；3、组织中的政治行为；4、领导的作用；5、领导的特性；6、领导行为与方式；7、五项措施打造优秀领导者；8、领导与权变：随境随情，因势利导。
1、领导是责任，是影响，是表率
领导是一种影响力，是影响个体、群体或组织来实现所期望目标的各种活动的过程。这个过程是由领导者、被领导者和所处环境这三个因素所组成的复合函数。领导者是领导行为的主体，领导者与下属可以相互影响，但两个方面的影响力是不同的。领导者是领导活动中最活跃的构成要素。他可以是个体，也可以是群体。成功的领导者是组织的核心。被领导者是领导行为的客体；而相对于组织活动的作用对象来说，被领导者又与领导者共同构成主体。所以，被领导者并不是完全被动的要素，不能把被领导者仅仅看作领导者影响的接受者，他们对领导者也有反作用。组织的一切活动都是在一定的环境中进行的。组织的环境是对组织活动成效和组织生存状况发生影响的外部机构或力量。组织的环境可以分为一般环境和特殊环境两个层次。当领导者和被领导者的特性一定时，环境因素的变化对领导过程和领导效果的好坏就有很大的影响。关于什么是领导者，管理学大家德鲁克先生讲，对“领导者”唯一的定义即是有愿意追随的部属，他们有些是思想家，有些是先知。其次，一位真正的领导者并不是指受爱戴或是受仰慕的人，而是能引导追随者做正确的事。再者，领导者不是聚光灯下的焦点，而是树立典范。最后，领导并非指阶级、特权、头衔或金钱，它应该是责任。他同时指出七点：尽管在性格、能力、作风和兴趣上是多么的不同，但行为上却有一些共通点：第一，什么是“必须要做的”，而不是“我想要做什么”；第二，我能做些什么，好让事情变得更出色；第三，企业的使命与目标是什么，要重新定义或者进一步明确；第四，对人的多样化有绝对的包容性；第五，不担心属下的能力比自己强，甚至更喜欢和爱护有能力的部下；第六，每天“三省吾身”做自我反省，以改善自己、鞭策自己；第七，真正的领导者并不是传教士，而是踏实的实践家。
2、权力是强制，是资源，是财富
权力是凭借一定的政治强制手段，在有序的结构中特定主体因某种优势而拥有的对社会或他人的强制力量和支配力量。人们对权力的认识各不相同。马克斯·韦伯将权力定义为“一个人或一些人在某一社会活动中，甚至是在不顾其他参与这种行动的人进行抵抗的情况下实现自己意志的可能性”。托马斯·霍布斯认为权力是“获得未来任何明显利益的当前手段”。伯特兰·罗素认为权力是“预期效果的产生”。丹尼斯·朗认为“权力是某些人对他人产生预期效果的能力”。福柯更为奇特，他把知识和权力结合起来，认为谁拥有知识越多，他的权力也就越大。以上几种对权力的解释虽然着眼点不同，但都从不同角度揭示了“权力”的特性：权力是一种力量，借助这种力量可以或可能产生某种特定的预期局面和结果。
在领导过程中，要实施领导职能必须拥有一定的权力，权力分为职位权力和个人权力，职位权力即领导者的职位所赋予其法定的权力。任何人只要处在某一职位上，就自然地获得了这种权力。这种权力带有很大的强制性，下级不得不服从。个人权力，也可以说是非职位权力。它是由于领导者自身的某些特殊条件才具有的。例如，领导者具有高尚的品德、丰富的经验、卓越的工作能力、良好的人际关系；领导者善于体贴、关心他人，令人感到亲切、可敬、可信；领导者具有某种专门的知识、技能和专长等等。这种权力不随职位的变化而变化，也不具有强制性。
权力是如何产生的？从经济学的角度讲，权力作为一种资源，具有稀缺性，或者具有潜在的稀缺性。谁占有的可支配资源越多，他对相对占有的可支配资源少的人群就拥有权力。从这个意义上讲，资源的非对称性占有产生了权力。
权力一般分为五类：惩罚权，奖赏权，合法权，模范权，专长权。惩罚权、奖赏权、合法权属于职位权力，模范权和专长权属于个人权力。这几种不同的权力对下级产生的影响效果和个人的满意程度是不同的。
3、组织中的政治行为
一般地，人们习惯把组织中的个体或群体为了自身的利益，采取正当或不正当的手段来获取资源、争夺权力的活动称为政治行为。而影响组织政治行为的决定性因素有二：一是个体因素，二是组织因素。在一般的自治组织或者商业组织中，领导的职位不是固定的，也不是超力量指定的，不是上级委派的，而是由知识、专长、能力、品德、人缘（关系）和竞选（政治行为）来决定的，优胜劣汰，并且有相应的任期和任职合约。因此，在这样的组织中，其政治行为是公开的，相对透明的、有规则的。在任期内，他能够得到的职位报酬和利益也是明确的，公开的，没有或者很少有灰色收入（如果他愿意冒失去职位报酬的风险和他生活圈子中的信誉）。而在集权组织中，公开的报酬是非常低下的，但是灰色收入却是巨大的，并且不用纳税，车子、房子、票子、“女子”（美色），应有尽有，只要你愿意，自有人会送上门去。因此，为了那巨大的灰色的不受监管的利益，集权组织中的政治行为就是那种我们司空见惯的、没有规则的、你死我活的、翻手为云覆手为雨的争斗。严格地讲，这称不上“政治行为”，充其量，只能称为尔虞我诈，争权夺利。
4、领导的作用
现实中，人们经常把“领导”和“管理”等同起来，似乎领导者就是管理者，领导过程就是管理过程。事实上，领导与管理是两个不同的概念。在工业社会之前的农业社会和手工业社会，由于管理工作相对简单，领导与管理常常是两位一体。但是，到了工业社会，随着劳动分工的进一步深化和生产链条的拉长，生产规模的急剧扩大，领导与管理开始分化，领导成了一种独立的活动。作为职位、职权、责任和服务的内在统一，领导的作用主要体现在以下三个方面： 一是能方便、快捷地协调组织资源实现组织目标；二是有利于调动组织成员的积极性；有利于协调个人目标与组织目标，使二者相互结合。
5、领导的特性
在人们对“领导”问题的研究过程中，有人认为领导者所具有的特性是天生的，是由遗传决定的，这就是传统特性论。这种论调在传统社会和集权社会中很有市场，即所谓“龙生龙，凤生凤，老鼠的儿子会打洞”。现在，欧洲和美国的大多数研究者认为，领导者的特性和品质是在实践中形成的，是可以通过教育训练培养的，这就是现代特性论。斯托迪尔是比较早研究领导特性的，他认为领导可以按六大方面分成不同的类型：即生理特征、社会背景、智力、个性、与工作相关的特征和社会特征。
美国心理学家吉赛利先生由于严格、规范的科学研究而受到人们的普遍尊重。他在《管理才能探索》（1971年英文版）一书中指出，领导人应该具有八种个性特征和五种激励特征。八种个性特征是：才智,语言和言辞方面的才能;首创精神,开拓新方向,创新的愿望;督察能力;指导别人的能力;自信心,自我评价较高;平易近人,能为下属所亲近;决断能力;成熟程度。五种激励特征:对工作稳定的需求;对金钱奖励的需求;对指挥别人的权力的需求;对自我实现的需求;对事业成就的需求。
管理大家德鲁克先生认为，一个有效的领导者，必须具备五项主要习惯：（1）有效的管理者知道他们的时间花费在什么地方。虽然他们能控制的时间非常有限，但他们会系统地工作，善用这有限的时间；（2）有效的管理者重视对外的贡献。他们并非为工作而工作，而是为成果而工作。他们不会一接到工作就一头钻进去，更不会一开头就探究工作的技术和手段，他们会首先自问：“别人期望我做出什么成果？”（3）有效的管理者善于利用“长处”，包括自己的长处，上司的长处、同事的长处和下属的长处。他们还善于抓住有利形势，做自己想做的事。他们不会把工作建立在自己的短处上，也绝不会去做自己做不了的事；（4）有效的管理者集中精力于少数主要的领域，在少数主要的领域，如果能有优秀的绩效就可以产生卓越的成果。他们会为自己设定优先次序，而且坚守其设定的优先次序。他们知道：“要事第一”。此外也没有其他办法，否则反倒会一事无成；（5）有效的管理者必须善于做有效的决策，他们知道有效的决策处事的系统问题，也就是如何按适当顺序采取正确的步骤。他们知道一项有效的决策，总是在“不同意见讨论”的基础上做出的判断，绝不会是“一致意见”的产物。他们知道快速的决策多为错误的决策，真正不可或缺的决策，数量并不多，但一定是根本性的决策。他们需要的是正确的“战略”而不是令人眼花缭乱的“战术”。
普林斯顿大学的鲍莫尔教授认为，企业领导人应该具有十大条件：（1）合作精神。愿意与他人共事，能赢得别人的合作，对人不用压服，而用说服和感服；（2）决策能力。能根据客观实际情况，而不凭主观想象作出决策，具有高瞻远瞩的能力；（3）组织能力。善于发掘下级才智，善于组织人力、物力和财力；（4）精于授权。即能大权独揽，又能小权分散；（5）善于应变。即机动灵活，善于进取，不墨守成规；（6）敢于创新。对新事物、新环境和新观念有敏锐的感受能力；（7）勇于负责。即对上级、下级和用户及整个社会，都有高度的责任心；（8）敢担风险。即敢于承担企业发展不景气的风险，在困难面前有开创新局面的雄心和信心；（9）尊重他人，能听取他人的意见，不盛气凌人，能器重下级；（10）品德高尚。品德为社会上和组织内的人所敬仰。
那么，在我国是如何认识领导特性的呢？在我国，很少称之为特性，而称之为“领导者素质”，从中也可以看出中国特色罢。一般认为，优秀的领导者的素质应包括四大方面，即政治素质、知识素质、能力素质和身心素质。现代领导者的素质，概括起来说，应当是在政治品德好，身心健康的前提下，知识－能力型的人才。
6、领导行为与方式
20世纪前期，一些管理学家和心理学在调查研究中发现，领导人在实施职务过程中所采取的行为与方式和他们的工作效率之间存在着密切的关系。有些行为方式能够产生非常好的效果，有些方式效果却极差，很难达到预期目标。心理学家勒温先生认为，存在着三种极端的领导工作方式，即专制方式、民主方式和放任自流方式。根据试验结果，勒温先生认为放任自流的领导方式工作效率最低。只达到社交目标，而完不成工作目标。专制型领导作风虽然通过严格管理达到了工作目标，但群体成员没有责任感，情绪消极，士气低落，矛盾交错重叠。民主型领导作风工作效率最高，不但完成工作目标，而且群体成员关系融洽，工作积极主动，有创造性。
1958年组织行为学家坦南鲍姆与施密特提出了系列领导作风论，从权力的来源和应用、部属参与决策的程度，来划分出多种领导行为。他们指出，领导包含多种多样的作风，从以领导者为中心到以下属为中心的各种作风，民主与独裁只是两个极端的情况。领导行为连续统一体从左至右，领导者运用职权逐渐减少，下属的自由度逐渐加大，从以工作为重逐渐变为以关系为重，依据领导者把权力授予下属的程度不同，决策的方式不同，形成了一系列领导方式。因此可供选择的领导方式不是民主与独裁两种，而是多种。他们认为很难判断哪种领导方式是正确的，哪种方式是错误的，领导应当根据具体情况，考虑各种因素选择某种领导行为。在这个意义上，领导行为连续统一体也是一种情境理论。
美国密执安大学的利克特等在对系列领导作风论作了进一步推演后提出了管理系统理论。他以数百个组织机构为对象，对领导人员的领导类型和作风作了长达30年之久的研究。利克特提出了四种管理方式，作为研究和阐明他的概念的指导原则。管理方式一与Ｘ理论假定很相似，管理方式四与Ｙ理论的假定很相似。利克特发现，那些用管理方式四去从事经营活动的领导者，大都是最有成就的领导者。此外他还发现以方式四进行管理的部门和公司在制定目标和实现目标方面是最有效率的，一般说来也是更富有成果的。他把上述这些成功原因，归之于职工参与管理的程度及其在实践中坚持贯彻的程度。
选择恰当的管理方式是很重要的。根据有关领导的研究成果发现，有较多的人愿意采用管理方式三和四，人们似乎感觉在三、四管理方式下工作得更好。
美国学者卡特赖特和赞特在他们合著的《团体动力学》一书中提出有三种领导类型：目标达成型，即以执行任务为主的领导方式，简称P 型；团体维持型，即以维持团体关系为主的领导方式，简称M 型；两者兼型简称PM型。日本大阪大学的心理学教授三隅二不二根据同一原理，将领导方式划分为四种类型。他按领导者的两种主要因素进行分类，即：P 因素，指领导者为完成生产目标而作的努力和工作绩效；M因素，指领导者为维持团体而作的努力。根据这两个因素，他将领导方式分成四种类型：（1）P型─目标达成型。 （2）M型─团体维持型。（3）PM型─两者兼备型。（4）pm型─两者均弱型。
7、五项措施打造优秀领导者
（1）培养良好的习惯。如果说优秀是一种习惯，那么懒惰也是一种习惯。人出生的时候，除了脾气会因为天性而有所不同，其他的东西基本都是后天形成的，是家庭影响和教育的结果。所以，我们的一言一行都是日积月累养成的习惯。我们有的人形成了很好的习惯，有的人形成了很坏的习惯。所以我们从现在起就要把优秀变成一种习惯，使我们的优秀行为习以为常，变成我们的第二天性。让我们习惯性地去创造、思考，习惯性地去认真做事情，习惯性地对别人友好，习惯性地欣赏他人，赞美他人，用心的关心他人，多在乎在乎他人的感受。
（2）生命是一种过程，领导也是过程。事情的结果尽管重要，但是做事情的过程更加重要，因为结果好了我们会更加快乐，但过程使我们的生命充实。生命本身其实是没有任何意义，只是你自己赋予你的生命一种你希望实现的意义，因此享受生命的过程也就是一种意义所在。过程不快乐，结果也不会快乐太久。
（3）注重合作，注重效果。在人与人的关系以及做事情的过程中，我们很难直截了当就把事情做好。我们有时需要等待，有时需要合作，有时需要技巧。你一定知道两点之间直线距离最短，如果你在走路，从A到B，明明可以直接过去，但所有人都不走，你最好也别走，因为有陷阱。最有效的方式才是最好的方式。所以我认为有效果比有道理更重要。
（4）知道如何停止的人才知道如何加快速度。经常滑雪的人都有体会，就是停不下来。刚开始学滑雪时经常从山顶滑到山下，实际上是滚到山下，摔了很多个跟斗。最后我反复练习怎么在雪地上、斜坡上停下来。练了一个星期，终于学会了在任何坡上停止、滑行、再停止。这个时候我就发现自己会滑雪了。因为我知道只要我想停，一转身就能停下来。只要你能停下来，你就不会撞上树、撞上石头、撞上人，你就不会被撞死。因此，只有知道如何停止的人，才知道如何高速前进。
（5）学会放弃，放弃是一种智慧，缺陷是一种恩惠。如果你拥有六个苹果，千万不要把它们都吃掉，因为你把六个苹果全都吃掉，你也只吃到了六个苹果，只吃到了一种味道，那就是苹果的味道。如果你把六个苹果中的五个拿出来给别人吃，尽管表面上你丢了五个苹果，但实际上你却得到了其他五个人的友情和好感。以后你还能得到更多，当别人有了别的水果的时候，也一定会和你分享，你会从这个人手里得到一个橘子，那个人手里得到一个梨，最后你可能就得到了六种不同的水果，六种不同的味道。人一定要学会用你拥有的东西去换取对你来说更加重要和丰富的东西。所以说，放弃是一种智慧。做人最大的乐趣在于通过奋斗去获得我们想要的东西，所以有缺点意味着我们可以进一步完美，有匮乏之处意味着我们可以进一步努力。当一个人什么都不缺的时候，他的生存空间就被剥夺掉了。如果我们每天早上醒过来，感到自己今天缺点儿什么，感到自己还需要更加完美，感到自己还有追求，那是一件多么值得高兴的事情啊！
8、领导与权变：随境随情，因势利导
现在，人们基本上都知道，某一具体领导方式并不是到处都适用，领导的行为若想有效，就必须随着被领导者的特点和环境的变化而变化，而不能是一成不变的。这是因为任何领导者总是在一定的环境条件下，通过与被领导者的相互作用，去完成某个特定目标。因此，领导者的有效行为就要随着自身条件、被领导者的情况和环境的变化而变化。这就是权变理论。比较有名的是菲德勒的随机制宜领导理论。这个理论认为，人们之所以成为领导者不仅在于他们的个性，而且还在于各种不同的情境因素和领导者同群体成员之间的交互作用。菲德勒提出对一个领导者的工作最起影响作用的三个基本方面是：职位权力、任务结构、领导者与被领导者之间的关系。菲德勒认为，上下级关系对领导者来说是最重要的，因为职位权力与任务结构大多置于组织的控制之下，而上下级关系可影响下级对领导者信任和爱戴的程度，以及是否愿意追随其共同工作。菲德勒进行研究的结果发现，关心任务的领导者在“不利的”或“有利的”情况下，将是最有成效的领导者。但当情况仅是有些条件不利或是有利时，发现注重人际关系的领导者是最有成效的。
加拿大多伦多大学教授罗伯特·豪斯把期望理论和领导行为的四分图理论结合在一起,提出了“途径─目标”理论。这种理论认为:领导者的效率是以能激励下级达成组织目标,并在其工作中使下级得到满足的能力来衡量的。领导者的责任和作用就在于改善下级的心理状态，激励他们去完成工作任务或对工作感到满意，帮助下级达到目标。为此就要向下级讲清工作任务；承认并刺激下级对奖励的要求；奖励达到目的的成就；支持下级为实现目标所作的努力；为其完成任务扫清障碍；增加下级获得个人满意感的机会等。领导者的这种作用越大，对下级的激励程度越高，就越能帮助下级达到目标。“途径─目标”理论的核心是：领导者影响着介于行为与目标之间的途径。领导者是通过规定职位与任务角色，清除实现业绩的障碍，在设置目标方面谋取群体成员的支援，促进群体的内聚力和协作力，增加满足实现个人业绩的机会，减轻压力和外界的控制，使期望目标明确化，以及采取另外一些满足人们期望的措施。
弗鲁姆和耶顿两人在1973 年所写的《领导和决策》中提出了领导规范模式，是一种最新的权变模式。他们认为，领导者可以通过改变下属参与决策过程的不同程度，来表明领导者的行为采取什么样的方式才是正确的。根本没有对所有情况均适用的、唯一正确的领导作风，应该开发一系列的领导者行为，从专制独裁的到参与管理的不同领导方式。这种模式与菲德勒模式不同之处在于，后者将领导人的行为特点看成固定不变，要通过调整领导者所处的环境以适应其特点，而这一模式则认为领导行为应该根据环境的需要而变化。弗鲁姆和耶顿还认为，领导者应该使用他们的原则制定简易的决策流程图，领导者可以根据情况最后找到合适的领导方式。这个模式对培训未来的领导者，如何选择使他们能够及时地作出决策、能够作出高质量的决策的领导方式方面，是个重大的突破。如果领导者能正确地判断情况，选择最好的领导方式就变得较为容易了。
美国心理学家阿吉里斯提出的“不成熟-成熟理论”也是一种权变理论。阿吉里斯主要集中在个人需求与组织需求问题上的研究。他主张有效的领导人应当帮助人们从不成熟或依赖状态转变到成熟状态。他还发现，领导方式不好会影响人的成熟。在传统领导方式中，把成年人当成小孩对待，束缚了他们对环境的控制能力。要促进人们行为的成熟，领导方式应针对下级不同的成熟程度分别指导，传统的领导方式，适用于领导那些行为不成熟的人或心智迟钝的人，对成熟的人是不适用的。还要创造条件帮助和指导下级行为趋于成熟。
2011年8月12日星期五修改，上阳书院
选举是权力合法性的唯一来源
陈敏昭
[提要]选举是民主的本质属性；公职的自由竞选；选票出权威；选举机制：重要的治国策略；选举形成凝聚力
在现代，无论是自由民主国家，还是集权专制国家，无不把选举作为其旗帜，以昭示其权力是合法的。即便是封建落后愚昧的政治体，也不再敢用欺世盗名的“权力神授”来愚弄公众，更遑论那些自由民主立宪国家其权力的合法性就是依靠公民的定期、公开、自由的选举进行授权的，因此，选举就成为许多国家一道热闹而靓丽的风景线。封建落后愚昧集权专制的国家有时表面上也标榜民主，但却采取控制民主条件的方式来控制公民权利，达到操纵选举的目的，被操纵的选举显然是非公开的、不透明的、不真实的。
选举是民主的本质属性
事实上，民主制度是以选举为核心的，选举是民主的本质属性。虽然选举并不包含民主的全部，但建立一个以选举为基础的民主国家，是人们追求物质自由和政治自由的必由之路。选举制度表达了主权在民，选举是反馈民意和维护民权的主要机制，每个人都通过投票表达了自己的意见，众人的意见汇集成全民的共同决策，并以全民意志为权力唯一和合法的来源，从而使政治受到民权的控制和领导，使权力的产生和存在符合民意，并将官僚机构置于选举的政治控制之下。对一个健全的公民社会来说，民意通过选票可以节制政治家和政治领袖。
设置规范、公开、自由、竞争、大多数公民参加的选举制度塑造的是民主政治，在很大程度上能够防止权力集中和腐败，能提高选民和候选人的参政能力，能使民主观念深入人心。选举保证了各种价值观的自由表达权，自由表达能促进不同价值之间的相容和相生，以维护社会的团结、稳定与和谐。
选举必须自由、公正、定期地举行，防止选举舞弊和非法。所有选举必须是自由选举，防止某些集团如执政党利用行政资源对反对党进行骚扰和压制。所有选举必须是公正选举，要防止贿赂、收买、利诱和恫吓选民，要防止舞弊和各种非法行为，诚实无欺和公正才能使选举真正合乎民意。所有选举必须根据法定期限定期举行，防止任何势力有意拖延选举破坏民主进程。
要保证选举自由、公正和定期举行，需要在不同层级成立独立的选举委员会，如国家选举委员会、地方选举委员会等，由选举委员会主持和规划选举事务。其委员应由保持中立的选举专家组成，并成立由各个党派组成的监票委员会，对选票进行监督。也可以设置独立的廉政专员监督选举的公正性，打击选举舞弊和非法行为。
为了保证选举的普遍性、广泛性，投票既是选民的义务，也是强制性的，没有正当理由而不去投票者将被处以小额罚金。强制投票的意义在于确保民意，和培养负责任的选民。
公职的自由竞选
自由选举的一个标志是自由竞选公职，符合法定条件的公民都具有竞选权。正义理论家罗尔斯先生认为，开放社会的标志是所有公职向所有人开放。竞选权和选举权一样，是不可剥夺的公民权利。在一个人口大国中，虽然公民具有竞选权利，但如果没有政党的支撑，当选的机会很低。没有高度组织起来的政党，就无法与广泛而众多的选民进行联络，政党的角色是选民与候选人之间的中介，而且选民往往是通过选择政党来选择候选人。所以要实现自由竞选公职，就必须开放党禁，使公民具有参加竞选而组织起来的权利。
自由竞选必须具备言论自由、结社自由和集会自由这三个条件，没有言论、结社和集会的自由，不可能有真正的民选。结社和集会具有重要的民主功能，对民主的维持和运行是不可或缺的。公民只有通过相互联合成各种社团，才能有效地表达其权利和利益；只有通过和平集会，才能积聚和显示公民力量。公民只有具备充分的言论自由，才能自由参加竞选。
自由竞选公职要确保公平竞争，法律和制度必须对此进行防范和干预，确保金钱或其他势力不致于过多影响选举结果。金钱是影响选举结果的一个重要力量，当选者往往要花费巨额经费而成为金钱政治的奴隶；如果大型企业用金钱参与选举，那么当选者将为大型企业所左右，公众的利益将受到伤害。所以，严格控制竞选经费是防止金权政治的主要手段，必须都对候选人和政党可以花费的资金数额及各种花费的途径进行限制，建立完善的竞选资金控制制度。1883年《英国防止舞弊和违法行为法》规定，除了候选人的法定代理人，任何人都不可以宣传候选人为借口而花费金钱；禁止用选举经费款待投票人喝酒及租用乐队；对候选人的开销数额进行限制。
除了严格控制竞选经费外，欧美国家从70年代开始向政党和候选人提供资助，竞选资金由国家拨款。国家拨款和控制竞选经费能够有效地遏制大型企业左右选举的力量，使得到普通民众支持的候选人有当选的机会，成为保障普通民众政治利益和维护社会公正的关键机制。
自由竞选不仅需要公平竞争，而且需要机会均等。大多数民主国家不允许进行有偿的政治性宣传广播，电视中的政党新闻和收音机中的新闻报道，以及无线电广播的政党消息或会议和讨论，在各政党和各候选人之间应同等对待。这种连带性的同等对待机制，使有偿新闻和金钱力量失去了作用。
自由竞选通过国家拨款、控制竞选经费和同等对待，基本上能够实现竞选的公平竞争，最大程度地消弱金权政治的不良影响，使选举制度不至于受到金钱和强力集团的过度扭曲，这是选举制度重要的防范措施，以维护代议民主的原则和理想。
选票出权威
从民主的角度来看，选举所产生的是治理者而不是统治者，统治属于专制与威权。对治理者来说，其权力受到选民的控制与监督，属于公民治理；治理最核心的就是决策权，民主的选举和公民治理就是各政党通过选举机制竞争选民的选票，将选票转换成公职和议会席位，而赢得治理国家所需要的决策权。
组成政府所需要的公职和席位需要通过合法的公开竞争，选举成为韦伯先生所说的选拔政治领袖的一种法定程序。通过具有明确竞赛规则的公开的政党政治竞争，替代了残酷和非法的武力斗争这种零和游戏，选举使政治远离战争、政变、暴动、暗杀等无序和残酷的流血冲突，走向文明、和平、稳定、理性、有序的政治场所。选举这种高度法定化和程序化的方式，实现了政治领导人和平去职与就职，避免了你死我活地争夺政治权力。选举也由于其公开自由竞争性，使得才能和道德杰出的人物能够脱颖而出成为国家的领导人。
民主宪政最重要的特色就是政权通过选举制度实现和平转移，各政党之间依据选举结果准时、和平、庄重地交接政权，这种不诉诸武力、诉诸选举结果的最高权力的和平交接，实现了国家和社会的长治久安。作为和平转移政权的领导人就职仪式，是公开和隆重的，作为政党轮流执政、政权和平交接的标志。
对政党、政治和政府来说，选民的选票决定一切。选票是数量化的人民主权，政府的合法性和权威全部来自于选举，政党只有赢得法定所需要的多数选票，才具有组织和领导政府的权力。公民通过选举拥有选择政府的决定权，由全体选民决定由哪个政党组成政府，这就是民选政府。
由于下一次选举对执政党构成强大的制约，经常使执政党不敢越权和滥用职权。选举迫使所有政党和竞争者为了保持和取得权力，必须信守承诺，维持取得的荣誉，并表态捍卫公共利益，以赢得选民的支持，失去选民支持的政党将失去存在的基础。
要保证选举是权力和权威的唯一来源，就需要一个系统的制度约束条件，这个制度条件足以保证所有的政党接受大选结果，选举争议也只能通过最高法院来裁决。这个制度条件包括由众多社团组织起来的公民社会，议会主义和众多政党的角逐，言论、新闻、结社、集会自由，各种游说组织和压力集团如自由工会的存在，中产阶级的崛起，和平理性非暴力的价值观，各民族之间的平等，民生受到维护和改善等等。一个良好的外部环境，是拱卫选举制度的重要条件。
选举很容易受到强力集团和金钱的左右，以及各种价值观的冲突，所以选举本身并不能保证社会公正。没有民生就不会有自由民主，没有自由民主，就不会有真正的选举民主，选举制度就会被各种力量所扭曲，最终严重损害选举民主本身。所以一个良好的外部环境是选票里面出政权最可靠的保证。
选举机制：重要的治国策略
选举制度对政党政治有很大的影响，而政党政治对议会政治有很大的影响，选举制度与政党政治、议会政治之间环环相扣、密切相连，直接影响到整个政治局面。选举制度和选制改革不纯粹是一个技术问题，而是一个关系到政局稳定、政党竞争的重大课题。
议会选举制度主要有单名额选举制和比例代表制两种，这两种制度都有着不同的诱导功能。单一选区多数选举制有利于形成两大政党制，能有效地形成议会多数，维持政府的稳定和政党轮流执政；比例代表制有利于小党当选，促成多党政治，但不利于形成议会多数，大多都是联合政府，联合政局往往不稳定，党争激烈。所以许多采取比例代表制的国家，如法国和德国，也在一定程度上采用单名额选举制。
如果全部采用比例代表制，就会造成议会小型党派林立，为各政党合纵联横和政治掮客提供了场所，给政局带来许多不确定因素，政府更迭频繁，导致民主政治的混乱。永久性的联合内阁又使轮流执政机制丧失，导致民众不能主动选择政府，而为各政党所左右。单一选区简单多数选举制每个选区只选一名议员，得票数最多的议员当选。这种方式能够限制第三党的崛起，使选票相对地集中到两个主要的政党中来，以形成议会多数。英国通过单一选区多数选举制在历史上形成了长时期的两党制，英国内阁始终保持高度稳定。但在地方选举中采取比例代表制，因为地方自治没有内阁，不存在内阁稳定问题。而比例代表制有利于少数民族代表和妇女代表的当选，使地方议会具有更广泛的代表性。比较好的选择是：在国家议会一级采取单一选区比例代表制，在地方选举中采取比例代表制，两种不同的选举制度能有效地结合每一种选举机制的优势，以期在政治稳定的基础上实现政治多元化。
选区划分在选举机制中具有重要的作用，选区的不当划分往往成为选举舞弊的一个方式。选举使互相竞争的政党在选民之间展开激烈的较量，选区划分能影响到支持不同政党的选民的分布状况，进而影响到不同政党的选举成绩，所以选区划分在单记名选举制中往往成为颇具争议的政治话题。为了保证选区划分不偏不倚，许多国家通过组织中立的划界委员会来负责选区划分，避免划界政治色彩浓厚所带来的争议。每个选区必须连为一体并尽可能紧凑，尽可能保证每个选区的人数均等，使每一张选票在计数时具有相同效力。各选区的人数差距不能超过人口的1%，每10年作一次全国人口普查，划界委员会根据人口普查结果每10年重新调整议员选区。
选举形成凝聚力
理想的民主体制，应该是建立在一個具有凝聚力的社会之上。例如卢梭先生构想的民主社会，便是会产生一种可以约束全部社会成员的“全意志”，否则，如果沒有这项凝聚力，当所有的社会成员都力求表达自己的偏好，而与其他社会成员处于一种竞争的状态之下时，社会就可能因为不尊重个人的自由选择权而陷入一种无政府状态。
民族国家的凝聚力是这个国家的政治制度、经济力量、法治环境、传统文化、公民心态、各民族之间的相互认同和相容等各种因素合成的一种向心情感，是一种合力，是黏合剂，是一个由众人组成的强大磁场，是国家政治生活、经济生活、文化生活等方面和谐的表现，是人与人之间、社会团体之间、不同的社会阶层之间的一种良好的交流与合作。
凝聚力是国家之灵魂，是社会成员对其当下生活的认同和对未来生活远景的选择、期待、依从和服从。缺乏凝聚力的国家必然充满了争斗、流血和仇恨，时刻面临着分裂和瓦解的危险；即使暂时保持着统一之名，但是，各个民族之间、不同地区之间缺乏相互的理解和认同，一盘涣沙，充斥着离心力和相互敌视。
凝聚力的物质载体就是政府。如果政府是经由自由、公开、民主的选举方式定期产生的，那么，选举就是形成国家凝聚力的最好途径。自由、公开、民主的选举保证了各种价值观的自由表达权，自由表达能促进不同价值之间的相容和相生。选举又是不同阶层、不同利益诉求团体之间相互交流、沟通和合作的有效方式之一，即便当选者不是某些选民的意中人，大多数选民也会认同选举结果，坦然接受当选者的施政纲领，并履行监督职责；落选者也会坦然接受选举结果并转而支持当选者。这就是自由、公开、民主的选举所形成的凝聚力。
尽管封建专制集权在一定时期内也可能形成凝聚力，但这样的凝聚力不会长久和稳定，那是对公民意志的绑架，是对民意的强奸，是公民对强权的屈从，是威慑和恫吓下的沉默、自我保全。
管理者的激励与薪酬
陈敏昭
[摘要]企业管理者的积极性、主动性、创造性发挥的如何，关系到企业的生存和发展。而调动管理者能动性的最好方式之一就是薪金和奖酬。制定科学合理的薪酬计划，包括薪酬构成、计量依据、支付标准、支付方式等，是我们讨论的重点。
[关键词]激励 薪酬计划 知识资本 财务资本 绩效评价 支付策略
美国管理研究者荷尔先生曾经讲：“人类最大的悲剧并不是天然资源的巨大浪费，虽然这也是悲剧。但最大的悲剧却是人力资源的浪费”。如何激励作为最宝贵的和最富有创新精神的企业经营管理者而不导致人力资源的浪费？显然，薪金和奖酬就是最好的方式之一。经营者薪酬计划是对经营者的薪金、奖酬及其相关事宜做出的制度安排，是经营者激励机制在物质上的具体体现，包括薪酬构成、计量依据、支付标准、支付方式等基本内容。
一、经营管理者激励不兼容的矛盾及其根源
现实中，我们经常发现，许多经营者把企业管理的比较完善，并且取得了可喜的业绩，但是其所得却与业绩不相称，严重地挫伤了经营者的积极性，或者迫使经营者通过不正当手段谋求自己的所得；另一类情况是：经营者业绩很糟，然而其报酬是固定的，丝毫不因业绩差而受损。这个矛盾称为经营者激励不兼容。这是由现代企业制度中所有权和经营权的分离从而产生了所有者和经营者的委托代理关系导致的组织成员间利益的冲突，所有者与经营者之间激励不兼容以及由此而导致的代理成本、道德风险、效率损失等，是委托代理制面临的一个核心问题。分析证明，问题的根源并不在于委托代理制本身，是传统产权理论中经营者不具有剩余控制权与剩余索取权的缺陷以及对人的自利性本质的忽略，而委托代理制只是为这一矛盾爆发提供了条件。
二、经营者管理技能资本化
在全球经济的日趋知识技术化的时代，有两种价值的创造要素——知识与管理已经或正在获得较之劳动和财务资本更重要的地位。随着两权分离与股权结构的日趋分散，经营者或经营者团队已经在相当大的程度上拥有了企业决策管理的实际控制权。在这种现实格局下，无论是企业的价值目标抑或股东的财务目标等的实现，越来越取决于经营者的素质与能力。从这种意义上讲，经营者及其知识产权完全融入了企业价值及其增值的创造过程，成为与财务资本同等的、甚至更为重要的一种实质性的资本要素。也可以说“现代企业是财务资本及其所有者与知识资本及其所有者之间的平等而复杂契约”。按照这个思路，让经营者凭借知识资本投资者与所有者的身份，取得同财务资本所有者一起参与企业剩余控制权与剩余索取权分享的资格。经营者的知识产权之所以能够资本化，源于其知识层次与管理理念超越社会的平均水准与企业的一般员工群体，不仅是一种稀缺性资源，而且能够对企业的价值创造发挥非常的贡献，并给财务资本所有者——股东带来超过社会平均水平的税后利润。这既是经营者知识产权资本化的前提，也是经营者价值大小的依据。
知识资本是随着人类物质世界的高度发达才逐渐出现的，也是人才激烈竞争的结果。最早使用知识资本概念的是加尔布雷斯，大约在二十世纪60年代研究美国丰裕社会时提出的，但是直到二十世纪90年代国外才形成知识资本的研究高潮。而我国对知识资本的研究更晚。这里我将知识资本定义为：“能够给企业带来竞争优势和租金的独特知识”，以区别于企业无形资产。
三、经营者角色定位与知识资本权益特征
1、经营者角色定位：随着知识产权的资本化，经营者已不再仅仅是高级的支薪雇员层阶，而是取得了知识资本投资者与所有者的地位与权利，且这种权利与地位与财务资本的所有者有着平等的契约关系，亦即经营者在企业中同时具有了双重身份：知识资本所有者兼高级雇员。作为知识资本所有者与投资者，经营者有权参与企业剩余控制权与剩余索取权的分配；作为雇员，受托或雇用于财务资本与知识资本，有权要求企业付予与自身贡献对等的雇员薪金。
2、经营者知识资本权益特征：作为资本属性，经营者知识资本与股东财务资本，在利益分配关系的把握上，共同遵循的就是资本报酬原则，即在剩余控制权与剩余索取权方面有着平等的契约地位。但也必须看到的是，知识资本与财务资本还存在着以下方面的差异：①价值存在的形态及其对企业的归属性。财务资本体现为一种物化形态特征，一般不受其所有者（股东）结构变化或物质载体流动的影响，具有对特定法人主体很强的归属性与固定性。在不存在知识资本的情形下，计量财务资本的价值并无太大的困难。相比之下，知识资本则不具备物化形态的载体，而完全依附于活生生的人——经营者或经营者团队。因而，知识资本不仅在价值上存在着不容易评估测算的变异性，而且更难以使之保持对特定法人主体的完全归属性与固定性，尤其是那些知识资本具有较高社会价值的经营者更是如此。②风险损失责任。如果出现企业业绩不佳，虽然经营者的知识资本将遭受贬值与利益损失，但财务资本所有者的损失也同样不可避免；而一旦企业竞争失败或陷入财务危机境地，几乎所有损失都将落在财务资本及其所有者身上。因为企业一旦进入这种情形，对承担风险真正的也是唯一能够起作用的只有那些具有物化形态的资产。而对于经营者其实没有造成太多的损失，因为那些将企业带入失败或危机境地的低素质的经营者，原本就不具备知识资本的价值。③权益实现的限制性。尽管知识资本与财务资本同属资本范畴，都体现着“状态依存性”的权益特征，但通过上述分析发现，较之经营者的知识资本，股东的财务资本显然承受着着更大的风险责任。遵循收益与风险对称原则，必须在利益分配关系上体现知识资本与财务资本风险的差异。准确地讲，经营者能否享有剩余控制权与剩余索取权，取决于公司经营管理的绩效。只有当经营管理绩效达到并超过既定的水平，特别是市场平均水平，其自身的知识产权才具有着资本化的前提，从而才有资格以知识资本所有者的身份分享企业的剩余控制权与剩余索取权。这表明，经营者知识资本权益的实现存在限制性资格条件，如果达不到既定的绩效标准，即便企业盈利，经营者也不能参与剩余控制权与剩余索取权的分配，因而其权益体现为一“绩效依存性”特征；相反，对于财务资本的所有者，只要企业能够持续经营下去、只要有利润存在，财务资本所有者就始终拥有剩余控制权与剩余索取权的资格，亦即其权益体现为一种“存在依存性”特征。
四、竞争机制与薪酬设计及实施
1、竞争机制与薪酬设计理念。知识产权的资本化，部分消除了委托代理制下激励不兼容的矛盾，从而为经营者管理的高效率提供一定的内在的动力源泉。然而也必须看到的是，具有了产权利益驱动机制，并非直接意味着管理绩效的必然提高，因为产权的重组改变的只是企业的激励机制，并不能给企业及其经营者做出必然的保证，因而也就无法保障企业运行必然是高效率的。
在市场环境中，经营者不单关注产权利益的激励，更受着控制权利益（经营者所得到的薪酬之外的名利、地位及在职消费等）的激励。随着竞争机制的引入，经营者控制权的稳定必然受到严重的威胁。对于经营者而言，一旦企业在竞争中失败，或者管理的绩效达不到所有者的期望时，经营者的管理控制权及其相关利益便会丧失，随之其知识资本价值等也将不复存在或者暂时消失。因此，面对市场竞争，经营者唯一的、也是最为理性的选择就是努力工作、提高公司绩效。而且，市场竞争的程度越是激烈，经营者就越必须付出更大的努力、追求更高的效率。
竞争机制的引入，不仅弥补了产权激励对经营者管理效率提高的局限性，强化了对人本思想的认识，同时也为如何评价经营者的管理绩效，并制定相应的薪酬计划提供了进一步的指引：①实施薪酬计划的宗旨在于实现管理的高效率性，并借此推动公司市场竞争优势地位的确立，因此，经营者薪酬计划设计的立足点是：经营者是否为公司奠定了持续性的市场竞争优势基础，并带来了超出社会或行业平均水平的剩余贡献或剩余税后利润。②经营者薪酬计划的设计，应当充分体现竞争优势思想，遵循剩余贡献原则：薪酬计划必须基于公司长期利益目标，使之具有动态的、前瞻性特征，消除经营者管理行为的短期化；经营者管理绩效的优劣，或者是否取得了剩余贡献，在静态上，应当以市场或行业平均水平为最低判断标准，在动态趋势上，必须与市场或行业最好水平的比较劣势不断缩小；知识资本报酬水平的高低，取决于剩余贡献的大小。没有剩余贡献，知识资本就不能取得报酬。剩余贡献越大，或者较之市场或行业最高水平的差距越是缩小，经营者分享的比率也就越高，即对知识资本报酬应采取超额递增分享制度。③竞争优势的创造缘于核心能力的支持与公司战略发展结构的遵循，因此，首先对经营者管理业绩的有效性进行战略符合性分析，是实施薪酬计划不可或缺的。④经营者薪酬计划的设计，还必须遵循剩余贡献共享原则。剩余税后利润并非都是由知识资本创造的，财务资本同样也是不可或缺的。离开了财务资本，经营者的知识与管理就不能转化为知识资本，就不可能独立地发挥剩余贡献作用。因此，财务资本也就当然地要求参与剩余税后利润的分享。
2、经营者薪酬设计与实施主体及步骤
通过董事会薪酬委员会或社会中介机构对经营者薪酬计划进行设计，是两种常见的模式。在经营者薪计划设计的主体上，设置薪酬委员会，并置于董事会直接领导之下，这对于强化董事会对经营者的委托监督机制，维护所有者的利益，考察并把握公司运营绩效与发展态势，从而提高决策的高效率性，发挥了重要的作用。但这种方式在保障对经营者管理绩效评价的客观性、公正性与充分的透明性等方面存在着较大的欠缺，因为作为委托方的董事会（薪酬委员会）对受托方的经营者能否保持完全中立的原则，掺杂着一个明显的利益因素。社会中介机构最大的特点是独立、客观、公正和具有专业性。由社会中介机构设计经营者薪酬计划，可以在企业外部实现各利益相关者的均衡，但同时也引申出一个新的矛盾，即由谁来委托社会中介组织来执行此项工作。如果由董事会委托，同样会面临着独立性问题。退一步讲，即便社会中介机构能够不受公司董事会操纵，独立地制定出经营者的薪酬计划，但对中介机构代为制定的薪酬计划的质量水平的评价直至薪酬计划的具体实施，最后仍然离不开企业内部（特别是董事会）来完成。
为了保证薪酬计划制定与实施的公正、合理与透明，使之功能效应得到真正的发挥，可以将上述两种方式结合运用。基本步骤是：①公司董事会依据公司战略发展规划，本着竞争优势及效率与效益的原则，提出薪酬计划设计的框架目标，然后委托社会中介机构进行方案设计；②董事会接到社会中介机构拟定的薪酬计划方案（草案）后，召集包括董事会、薪酬委员会、监事会、经营者、中介机构、法律及财务顾问、业内专家、员工代表等人员在内的方案评估研讨会，在充分听取各方面建议，包括与经营者讨价还价的基础上进行修改完善，并形成薪酬计划预案；③董事会将薪酬计划预案提交股东大会（或召集临时股东大会）决议。股东大会通过后，将经营者薪酬计划纳入公司分配制度，并公告公司各方面利益相关者，以保障经营者薪酬计划的充分透明性，同时也利于造成一种良好的监督机制；④董事会授权薪酬委员会在公司监事会的直接监督下负责经营者薪酬计划的具体实施工作；⑤由监事会、薪酬委员会、审计委员会组成联合审计小组，对经营者受托责任的完成情况、管理绩效进行定期或不定期的审计评估；⑥薪酬委员会根据联合审计评估的结果，对照薪酬计划各项管理目标及业绩评价与奖罚标准，计算经营者应计薪酬额，然后将联合审计评估结果、计算依据与计算结果，一式多份，分别报送董事会、监事会和经营者；⑦董事会、监事会、经营者对经营者应计薪酬若无异议，则由薪酬委员会通过公司财务部按照薪酬制度规定的支付方式具体落实。若存有异议，则责成薪酬委员会进行复核；最后，为了保障审计评估结果的客观公正性，必要时应当由董事会与监事会联合聘请会计师事务所对经营者的管理业绩进行审计评估。
五、经营者薪酬构成
经营者在公司中身份的双重性，决定了其薪酬应当由雇员薪金和“绩效依存性”知识资本报酬，亦即经营者的贡献报酬。可细分为三个部分：
1、生活保障薪金。即经营者维持其基本生活需要的工资。生活保障薪金与业绩不挂钩。经营者的生活保障薪金一般可以按照企业员工的平均薪金为基准进行加减。
2、经营者风险酬劳。即与经营者职级与职责挂钩的薪金。具体包括如下内容：①经营者职位级差（或风险）酬劳。它取决于经营者在公司中的职级及其承担的职责风险的大小。一般而言，经营者职级越高，承担的风险责任越大，相应的职位风险系数或级差收入也就越大。②经营者管理分工辛苦酬劳与主管业务重要性附加酬劳。即针对经营者管理分工重要性程度的不同，分别确定相应的管理分工辛劳系数与主管业务重要性附加系数的基础上来计算的。可以参照以下公式计算：
经营者管理分工辛苦酬劳＝经营者
生活保障薪金×管理分工辛劳系数
经营者主管业务重要性附加酬劳＝经营者
生活保障薪金×主管业务重要性附加系数
将上述两大方面的薪金或酬劳加起来，即为经营者的应计雇员薪金。
3、经营者知识资本报酬。它是公司根据“绩效依存性”状态，而从剩余税后利润中支付给经营者知识资本的报酬。
六、管理绩效评价及报酬影响
1、经营者管理绩效评价指标体系。一个良好的管理业绩，必须建立在持续性的竞争优势的基础之上。要体现这一战略思想，在评价指标体系的设置上必须从如下方面入手，并通过与市场或行业平均与最好水平的比较，对企业竞争地位以及经营者管理绩效的优劣进行估测与把握：①谋求竞争优势的能量基础：以核心能力为依托的营运效率；②持续经营的风险抗御能力：财务安全系数；③制胜竞争对手的价格弹性：成本领先优势；④竞争优势的效益转化：获利水平及其质量；⑤财务目标的最终达成：资本保值与增值； ⑥企业财富的源泉：市场与顾客至上；⑦赢得市场的效率保障：消除无效作业；⑧持续竞争优势的根本：创新、学习与以人为本。
相应地，可以设置营运效率、财务安全率、成本控制效率、资产增值率、资本报酬率、顾客服务业绩、创新与学习业绩、内部作业过程业绩指标。
2、评价指标对管理技能报酬的影响。由于净资产收益率是确认经营者能否参与剩余税后利润分配及其数额大小的的首要资格条件，因而不必再对其专门确定报酬上的影响权重。这样对知识资本报酬影响权重的分配也就主要是针对营运效率、财务安全性、成本控制效率、资产增值率、非财务性业绩（顾客服务业绩、学习与创新业绩、内部作业过程业绩）等五大类财务指标。在这五类指标中，对净资产收益率影响最为直接的是营运效率与资产增值率。通过它们，不仅能够较为直观地判断企业在市场竞争中的优劣地位，而且也是包含其他三类因素在内的企业各方面工作绩效的综合反映。这就决定了营运效率与资产收益率两类指标在对报酬的影响上应当给予较大的权重，大致为50%的权重是合乎道理的。其余三类指标尽管对前两者发挥着重要的基础保障功能，但考虑到他们的作用业已综合反映于前两类指标中，再加上对有些方面难以做出准确的评估，因此，三类指标总体给予50%的权重应当是说的过去的。
为了减少业绩评价的难度，在上述权重分割的基础上，各类指标的报酬影响权重依次确定为：营运效率类25%；资产增值率类25%；财务安全类10%；成本控制效率类10%；非财务性业绩类30%（其中顾客服务业绩类10%，学习与创新业绩类10%，内部作业过程业绩类10%），总计100%。此外，由于各类指标中，又包括一个主司指标与若干个辅助指标。参照上述分析，同时也为了简化业绩考核程序，在各类指标中，可以按照主司指标占50%，辅助指标平均分配其余50%的规则，分别确定出各项指标的应计报酬影响权重。
3、经营者对剩余贡献的分享比例
从经营者管理绩效及各项业绩评价指标达到市场或行业最好水平假设出发，依据如下五条理由可以得出50%的临界分享比例。
（1）这是一个彼此的心理均衡值；（2）从剩余贡献的创造来讲，它是知识资本与财务资本共同作用的结果，很难准确地分别出哪一因素的作用更大；（3）无论是经营者抑或股东，在参与剩余贡献分配之前，各自资本投资的机会成本都已经到了补偿：经营者得到了包括生活保障薪金与风险酬劳在内的雇员薪金；股东的到了相当于市场或行业平均水平的资本报酬率。既然剩余贡献又是两种资本相互结合的产物，当然希望至少拥有同等的权利参与分配。（4）如果仅从风险的角度而言，对股东或许有些不利，因为在财务危机，特别是清偿债务时，几乎所有的风险都落在了财务资本上面。从收益与风险的对称原则出发，股东自然应当享有更大的剩余贡献份额。但有一点应当考虑到，即尽管处于财务危机或清偿债务时，经营者并未承担实质性的风险损失，但在正常运营过程中，为了防范上述最坏境况的出现，更为了谋求更好的市场竞争业绩，经营者所承受的心理压力以及可能造成的精神与健康损害，亦即心理性风险，也非财务资本所有者（股东）所能比拟的，因而足以平衡与股东之间在经济性风险上存在的差异。（5）对于共同创造的剩余税后利润采取对半分配规则，在现实生活中也可以找到有力的佐证，如法律规定夫妻双方共同创造的财产各有50%的权益等。
（1）这是一个彼此的心理均衡值；（2）从剩余贡献的创造来讲，它是知识资本与财务资本共同作用的结果，很难准确地分别出哪一因素的作用更大；（3）无论是经营者抑或股东，在参与剩余贡献分配之前，各自资本投资的机会成本都已经到了补偿：经营者得到了包括生活保障薪金与风险酬劳在内的雇员薪金；股东的到了相当于市场或行业平均水平的资本报酬率。既然剩余贡献又是两种资本相互结合的产物，当然希望至少拥有同等的权利参与分配。（4）如果仅从风险的角度而言，对股东或许有些不利，因为在财务危机，特别是清偿债务时，几乎所有的风险都落在了财务资本上面。从收益与风险的对称原则出发，股东自然应当享有更大的剩余贡献份额。但有一点应当考虑到，即尽管处于财务危机或清偿债务时，经营者并未承担实质性的风险损失，但在正常运营过程中，为了防范上述最坏境况的出现，更为了谋求更好的市场竞争业绩，经营者所承受的心理压力以及可能造成的精神与健康损害，亦即心理性风险，也非财务资本所有者（股东）所能比拟的，因而足以平衡与股东之间在经济性风险上存在的差异。（5）对于共同创造的剩余税后利润采取对半分配规则，在现实生活中也可以找到有力的佐证，如法律规定夫妻双方共同创造的财产各有50%的权益等。
当然，对半分享比例并非绝对的标准，不同的企业可以进一步结合经营者的作用。或者借助社会评估机构而对经营者知识资本的价值以及剩余贡献的分享比例进行更加准确的研究。除此之外，在经理市场健全的条件下，经营者与股东彼此间谈判力量上的有劣势，对于剩余贡献的分享比例也将产生一定程度的影响。因此，对半分享比例仅是就一般意义而言的。
无论是采取对半比例抑或其他比例，旨在说明经营者参与剩余税后利润分享的最高起点值与最高期望值，经营者实际能够享受多少，将取决于管理绩效与市场或行业平均及最好水平的比较。
若经营者的管理绩效尚未达到市场或行业最好水平，而是介于平均绩效与最高绩效之间时，经营者参与剩余贡献的实际比例取决于各项指标对市场或行业最好水平比较的有效系数以及由此而确定的报酬影响有效权重。
趋利性是资本的本质，因而股东总是期望将财务资本由报酬率相对较低企业或项目，流向报酬率相对较高以至最高的企业或项目。如果当前投资的项目或企业无法为其带来更多的超额报酬的话，股东将会实施投资转移或另寻代理人。在不采取上述行动时，股东将会要求通过加大对剩余贡献分享比例的方式，以弥补利益上的相对损失。并且，较之市场或行业最高收益水平，企业当前各项指标的相对业绩越低，股东要求的分享剩余贡献的比例也就越高，并且会以50%的分享比例为底限，渐次递增。
4、知识资本报酬的经营者群体分割比例
公司总经理、副总经理层以及亚层次的经营者构成了经营者群体的三个基本层面。三者层层支持，依存互动，构成了一个密不可分的责任、绩效与利益的有机整体。在经营者知识资本报酬的分配上采取"三三制"的分割比例通常是较为合理的。
所谓“三三制”就是将剩余报酬总额均分为三份，总经理、副总经理层、亚层次经营者各占三分之一。实行这种分割比例道理有二：其一，对于公司整体的管理业绩，三者发挥着同等重要的作用；其二，三者在人数上呈"正金字塔"式结构，这样具体到个人头上，报酬则会"倒金字塔"式分布。由此也就能够体现出不同层面个人风险责任与贡献作用的差异。
至于如何将副总经理层以及亚层次经营者的贡献报酬如何具体落实到每个人头上，公司可以根据有关人员的职位、分管或主司工作的重要性、难易程度、责任大小等确定相应的分配系数，然后结合对各自责任绩效的考核，在报酬数额限度内加以具体把握，并将其制度化。
七、经营者薪酬支付方式与支付策略
（一）经营者薪酬支付方式确定的原则
支付薪酬并非是一个简单的薪酬计划的兑现问题。一旦支付对策不当，不仅会直接削弱薪酬计划的激励功能，而且有可能诱发一些新的矛盾，产生诸多不良的负面效应。为此，在经营者薪酬支付方式的确立与选择策略上，必须遵循如下基本原则：
1．目标导向原则：薪酬计划的实施，旨在激励经营者更好地实现企业的价值目标。因此，支付方式应当服从并服务于企业的管理目标，决不能因为既定的支付方式而妨害企业管理目标的顺利实现。
2．后劲推动原则：为了防范经营者对企业经济资源过度消耗的短期化行为，在薪酬支付方式的选择上，必须关注激励效应的前瞻性、动态性，确保企业发展后劲的持续性增长。
3．约束与激励互动原则：以塑造激励机制为立足点的经营者薪酬计划，欲保障其功能效应得以充分发挥，相应的约束机制必须同步跟进，而且，激励越大，约束也就越强。具体到经营者薪酬支付方式的选择上，这种互动原则体现为：风险责任大的薪酬项目，支付方式的激励性与风险性也就越大，反之则越小。
4．权益匹配原则：从经营者角色的双重性及其知识资本权益的"绩效依存性"特征出发，要求企业必须针对经营者不同的薪酬构成项目采取不同的彼此相对应的支付方式。判断的标准是：所采取的支付方式是否有利于塑造对经营者的激励与约束机制，有无其他更好的替代方式。
（二）经营者薪酬支付方式的类型
1．现金方式
这是一种最为传统的薪酬支付方式。对于企业而言，采用现金方式手续简便，几乎没有直接的财务费用，而且支付薪酬后，企业原有的股权结构不会变动，也不会被稀释。对于经营者而言，只有现金才是最为真实的财富，无论企业中间采取其他何种支付方式，经营者最终所期望的都是能够转化为实在的现金。但现金方式也存在着明显的缺陷，一是经营者一旦得到了现金，期间的风险以及由此而产生的激励与约束效应也就随之成为了过去；二是随着现金的流出，企业的支付能力将会削弱，导致财务风险的加大。
这是一种最为传统的薪酬支付方式。对于企业而言，采用现金方式手续简便，几乎没有直接的财务费用，而且支付薪酬后，企业原有的股权结构不会变动，也不会被稀释。对于经营者而言，只有现金才是最为真实的财富，无论企业中间采取其他何种支付方式，经营者最终所期望的都是能够转化为实在的现金。但现金方式也存在着明显的缺陷，一是经营者一旦得到了现金，期间的风险以及由此而产生的激励与约束效应也就随之成为了过去；二是随着现金的流出，企业的支付能力将会削弱，导致财务风险的加大。
2．股票方式
股票方式就是在绩效评价的基础上，将经营者应得的知识资本报酬按照规定价格折合成公司股票并计入经营者名下，亦即通常所说的业绩股方式。股票方式本身便是经营者知识产权资本化的一条途径，因此无论知识资本的应计报酬按照何种价格进行股票折算，都能加大经营者的风险，强化薪酬计划的远期激励效应。为了保持这种效应，防止经营者随即转售股票，企业应当对经营者出售股票权利附加一些限制性条款。除了给与经营者上述实在意义的股票外，还可以运用虚拟股票计划对经营者实施激励。这样既可以绕开诸多法律障碍，且同样可以达到对经营者的长期激励作用。
3．期权方式
一个规范的股票期权合约，最核心的问题，同时也是最大的变量因素是期权的权利金。从薪酬计划角度，实施股票期权包括三个步骤或三个阶段：一是经营者支付权利金获得公司的股票买入期权，即经营者与公司签订股票期权合约；二是在合约约定的期限内行使股票买入期权，即经营者按约定的价格购买公司的股票；三是经营者在合适的价位上售出股票，或由公司按照事先约定的条件赎回。
实施股票期权计划，在财务上必须解决如下两个关键的问题：一是经营者购买期权的资金来源，二是行使期权购买公司股票的资金来源。解决的途径是：知识资本报酬用作期权购买费；股票购买费用通过经营者对公司负债解决，然后由经营者出售股票获得的资金偿还，或抵扣公司股票赎回的价款。
股票期权是一种富有成效的经营者激励制度，因为股票期权能够针对人力资本的产权特征来发挥激励作用。股票期权本身具有很大的不确定性，这恰好经营者知识资本的专属性、难以计量性等权益特征相吻合。必须明确的是，经营期权计划的实施旨在通过塑造一种利益激励与风险约束机制，促使经营者不断提高经营管理绩效，因而不同与外部市场上的以"投机和套期保值"为基本目的的期权投资，因此对经营者的行权条件必须设置一些业绩限制前提，而不能单纯地以股市价格为依据。具体操作时，既可以采用真实股票，也可以采用虚拟股票。
4．其他方式
在一些特殊的情形下，企业还可以通过实物、债权等等方式兑现经营者的薪酬计划。
（三）经营者薪酬支付策略
要使薪酬计划发挥更大的激励与约束效应，还必须研究薪酬支付的策略，其中最关键的是对支付时机的有效把握。
1．即期支付策略
即期支付策略就是在当期将薪酬支付给经营者，包括即期现金支付和即期股票支付。从持续时间上讲，即期现金支付方式对经营者产生的激励与约束效应是最为短暂的，容易割断未来风险与经营者薪酬的联系。现金形式又是一种最现实的收益，它无须进行其他形式的转化即能直接消费。此外，将现金过多地用于薪酬的支付，势必造成企业现金匮乏，从而影响企业的发展。所以，这种形式不宜在整体薪酬中占过大的比重。一般只适用于对经营者雇员薪金的支付。
采用即期股票方式，可以避免公司现金的流出，但对公司当前的股权结构与股市价格可能会产生一些不利的影响。因此这种方式通常适用于企业现金流出需要量大的快速增长时期、现金支付困难时期、增发股票调整资本结构时期或平抑股票市价涨扬过度时期等。考虑到即期支付方式的共同缺陷，企业可以对一部分知识资本报酬以及经营者雇员薪金中职位风险酬劳采用即期股票的支付方式，但在整体支付方式中比重也不宜过大。
2．递延支付策略
递延支付是在未来几年中根据经营者的业绩表现决定前期的薪酬是否发放，发放多少、时间进度怎样的一种支付方式，包括递延现金支付、递延股票支付两种。
较之即期支付方式，递延支付方式将经营者的利益与企业长远的发展结合起来，更加充分地体现风险-收益对称的原则，进而对经营者产生更大的激励与约束效应。对于知识资本报酬以及经营者的职位风险薪金可以考虑采取这种方式。
3．期权支付策略
对于经营者而言，期权支付方式是一种最具激励与约束效应、最能将其个人利益与公司长远发展目标结合在一起的方式。因此，应当作为对经营者知识资本报酬进行支付的一种最主要的方式。实践中，企业还可以将期权支付方式与递延支付方式结合起来使用。
[参考文献]
[1]贾后明.论知识资本理论与传统资本理论的矛盾性[J]. 重庆邮电大学学报.2007.05.
[2]孙丽，梁战平.论知识资本与知识型企业的界定[J].情报杂志.2003.01
公开透明的议事规则促进社会和谐
陈敏昭
[摘要]一个社会是否和谐文明的标志之一是看它是否有一部完善的、有相当亲和力的、能够化解各种矛盾、协调各方利益的议事规则。处在转型时期的中国，正在摆脱愚昧，走向文明。我们需要了解和建立符合现代文明的议事规则。公开透明的议事规则促进社会和谐。
[关键词]议事规则；和谐社会；言论自由；共和
说到议事规则，你也许会说，这有什么好说的，不就是有什么事大家在一起商量商量嘛！是啊，如果是家事、私事、个人的事，几个相干的人坐到一起议一议，也确实就解决了问题；但假如是公事、大事、国事、天下事呢，由谁、召集什么人、在什么时间、什么地点、议什么问题？如何议？怎么讨论？怎么达成共识？怎么执行？谁来监督执行？
其实议事规则是人类发展到一定阶段后必然产生的问题，也是不同时期社会和谐稳定与发展的重要法则，只是在不同的社会历史阶段其表现有所不同而已。这也体现了不同阶段社会政治经济的发展状况和精神文明、政治文明的程度。
在人类早期，人类与自然相比太渺小了。人们渴望着强大与繁荣。生殖是人们壮大的主要手段，能够生殖并且多生的母亲受到大家的尊敬与崇拜。于是，自然而然地，议事的权力落在母亲们的头上（尤其是多生的母亲），这就是母系社会时期社会和谐稳定的核心规则。到了渔猎时期，部落中的事务，如部落迁徙、集体围猎、猎物的分配等大事，人们基本上是听命于部落中那些孔武有力的人。这是因为，在当时恶劣的环境中，人们还没有太多可以借助的劳动工具与自然抗争，只能凭借个人强壮的体格与自然搏斗。于是，那些体质强壮的人就成为部落中的议事会主要成员，部落中的大事就由他们决定。他们中的最强壮者就成为部落首领。当然，他们对部落的贡献也最大，既承担寻找食物，也承担着保卫部落成员的义务。再后来，当遇到单靠体力难以解决的问题时，智者出现了——掌握一定的知识、生存技巧和丰富生活经验的人（通常是年长的老者），帮助部落首领克服困难或解决难题。这样，“老将出马，一个顶仨”，一次次的成功，使人们对年长的老者产生信任与依赖。于是，议事规则有所改变：议事中心移到长老身上，也有了比较固定的议事场所如议事厅而不再是首领的居所，也有了在固定的时间按一定的程序讨论问题。这就是在四大古文明地区都曾出现过并且持续很长时间的“长老会”、“三老会”等。可以说，这种议事规则具有原始社会民主政治的一些特征。
到了农业社会，如果不发生大的天灾人祸，驯化的植物、动物和适时的耕种，收获是丰厚的，生活是安静的，平稳的。统治者也就“减政约法”（减少政务与政令，废除前朝的苛政与繁杂的法律规章），与民休养生息。因而对管理王朝事务的最主要形式——议事规则，也采取了简约：朝堂上，皇帝高高在上，太监高喊一声“有事出班报奏，无事退朝”。多事者会出来讲几句，管不管用，那就全看皇帝老儿了。能够位列朝堂的，不是王公大臣、各部长官，就是封疆大吏。因此，这种议事规则具有极强的行政体系特色——议行合一：这些人，既是议事规则的制定者，也是决议、决定、决策的制定者，还是决议的执行者，当然，也是执行情况与执行结果的检查者和监督者。其优点是，立法、司法和行政集于一身，能够节约时间，在一定范围内能够节约人力、物力、财力，减少机构、节省费用；其缺点是，权力难以约束，缺乏稳固性。从拥有最高权力的皇帝老儿到最基层的权力占有者，除了上司可以部分约束它之外，几乎没有人能够对当权者实施可靠有效的监督。当与会者赞同某个决定时，他执行起来会雷厉风行、不遗余力；当他反对某个决定时，他会视情况而采取对自己有利的不同的抵制方法：要么消极执行或根本不执行；要么劝说议案的提议者改变议案；要么因此而引起他试图改变规则的狂想，或者产生“彼可取而代之”的想法（秦汉交替之际项籍窥秦王赢政盛大出行后语）。当他成功地几次改变规则之后，他就会把规矩与约束不当一会事，把那些参与议事者当做了摆设（2008年初，发生在辽宁西丰的县委书记张志国派宣传部长、政法委书记等进北京缉拿记者也是明证）。权力欲因此而更加膨胀。历史上此类事实不胜枚举，东方历史上的一次次改朝换代就是最好的注脚。这种议事规则在时间上虽然靠后，但是它却是对原始民主政治的一种反动，一种倒退，而且统治了人类数千年、并且贻害至今，阴魂不散。
工业社会纠正了这种倒行逆施。工业和商业的飞速发展，极大地丰富了人们的物质生活和精神生活。再加上启蒙运动的先哲们的启蒙教育，让人们深刻地认识到，原来我们大家人人都是生来平等的、自由的，政府原来是这样建立的：“造物主赋予他们若干不可让与的权利，其中包括生存权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人们才在他们中间建立政府，而政府的正当权利，则是经被统治者同意授予的。任何形式的政府一旦对这些目标的实现起破坏作用时，人民便有权予以更换或废除，以建立一个新的政府。新政府所依据的原则和组织其权利的方式，务使人民认为唯有这样才最有可能使他们获得安全和幸福。若真要审慎的来说，成立多年的政府是不应当由于无关紧要的和一时的原因而予以更换的。过去的一切经验都说明，任何苦难，只要尚能忍受，人类还是情愿忍受，也不想为申冤而废除他们久已习惯了的政府形式。然而，当始终追求同一目标的一系列滥用职权和强取豪夺的行为表明政府企图把人民制于专制暴政之下时，人民就有权也有义务去推翻这样的政府，并为其未来安全提供新的保障。”（注①）看来那些外国生番就是较真，敢于说真话。
到了后工业社会，信息和信息技术的飞速发展，人们可以通过多种渠道获得和印证信息，了解事物的真相。技术的进步使人民夺回了知情权。知情权使人们对事物有了更进一步的深入了解，人们就想通过各种渠道和各种方式表达自己的意愿和看法，愿意参与公共事务的决策与处理。统治者再想采用过去常用的“蒙、骗、瞒、奸”手法欺骗出让权利者将更加困难，但并不能说明统治者就此放弃了这个企图，他们时时都想重新拾回这个法宝。这又是为什么呢？这得从经济学上寻找答案。
无论什么人，当他与其他人组成政府、或者拥有公共权力后，就形成一个新的利益团体，这个团体在履行职责的同时也要追逐和维护自身的利益。他们和其他商人一样毫无二致，也希望用最小的成本和付出而获得最大的利益。不相信吗？不管他们是用漂亮的语言还是骗人的鬼话把他们装扮的多么时尚、多么高尚、多么纯洁、多么超人。他们也是人啊，他们也要吃、要穿、要住、要玩噢！也要养家糊口喔！当然他们也想成为“最先富裕起来的那一 部分人”，过上令人羡慕的幸福生活。故此，“欺骗公众，蒙蔽事实，隐瞒真相，强奸民意”是各色公权占有者最常用、也是最省事、成本最小而保全的利益最大的惯用伎俩。市场中的商人在追求自身利益的时候，往往是在不损害他人利益的前提下实现个人利益最大化，不然的话，他很难将自己的产品或服务推销出去；与商人不同，公权组织或公权占有者（政府或政府雇员）在追求个人福利最大化的时候，他是利用公权实现的，所以他必定要侵害部分或全体公民的利益。
所以，近代以降，人们始终认为拥有公权、行使公权的人或组织是最危险的，一不小心他们就会非常自觉、自愿地滑向人民的对立面，利用人民所赋予的公权谋求自己的或部门的利益。我们历史地来看待这个问题：任何发生内乱的国家或地区，都是那个时期、那个地区拥有公权、行使公权的人或组织在作崇、在争权夺利而导致社会混乱。那么外诲呢，比如外敌入侵？其实也是拥有公权、行使公权的人或组织没有很好地行使公权，导致国家长期积弱多病，国防松弛，使敌国产生狼子野心；或者是国内利益分配不均，授敌以口实引起外国干涉。所以，限制公权就成为现代议事规则和行事规则的核心。我们仍然只说议事规则。问题是：由谁、召集那些人、在什么时间、什么地方、决定那些事？
由谁召集并主持会议？您可能会说：当然是德高望重、学识渊博者。其实，对召集人（称其为议长？委员长？主席？随您的便）无论如何要求意义都不大。为什么？因为，现代规则要求，在一般情况下召集人没有表决权，只有当发生特殊情况如争议双方对等、或者三方僵持时，召集人才能投下慎重的一票。可见对议长也不必太苛求，他只是遵守明确的议事规则在规定的时间召集议员到事前确定的地点传达表述本选区选民的议案、发表自己的见解、看法、讨论、辩论、妥协与达成共识并告知选民而已。因此，智力上没有障碍的人都可以胜任召集人之职。
接下来的问题是那些人（称其议员？委员？代表？也随便您）参加会议？无论是直接选举或间接选举，当然都是能够真正代表群众意愿的人。何为“真正代表”而非强盗“代表”？明确社区和选区的划分，要让选举者知道、了解被选举者能否讲真话、能否正确表达自己的愿望与想法。规则应该让选举者推举本选区或社区的人参加选举，同时规则也应该让被选举者有机会向选举者推介自己，这样，通过竞争才能推选出为明确的选区和选民负责的“真正代表群众意愿的人”。当然，有一点我认为是不言自明的：现代社会的议员不能享有双重权力或者多重权力：既享有议事权、决策权，也享有行政权、执行权，还享有监督权、司法权。他们既不能是什么委员、什么代表，又是各部部长或地方长官、封疆大吏。也就是说，议（决策）、行（执行）、察（司法）等公共权力必须分设和相互制约，这样才能保持社会的最大和谐。部分政治文明程度较我们高的国家的实践与教训已经向我们证明了议（决策）、行（执行）、察（司法）等公共权力的分设和相互制约是比较“经济”的一种政治体制，从长期看，也是效率比较高的一种方式。这样，才不至于导致权力越来越集中、最后形成个人专制。专制的权力不是导致政治灾难，就是发生腐败，最终走向毁灭，给国家、给人民带来极大的伤害。
议事组织（称之为国会？议院？人大？杜马？立法会？也随您的便）成立之初，其第一件事就是制定一部真正的宪法：宪法的首要问题应该是禁止立法会（国会？议院？人大？杜马？）通过任何干预言论自由、宗教自由、和平集会的法律。缺乏这一条的宪法只能是“伪宪法”。因为现代立宪国家或人民共和国公民具有不可剥夺的权利，包括言论自由、完教信仰自由、集会自由以及受法律平等保护的权利。美国历史学家伦纳德·莱维曾经这样说：“个人可以享受自由，政府却与自由无缘。”如果没有真正的宪法，如果不能保障公民的言论自由、信仰自由、集会自由以及受法律平等保护的权利，这样的国家是不配称为“宪政国家”或“人民共和国”的。宪法首先要保证的是人们的言论自由；其次，宪法要非常明确地规定：那些方面可以行使公权，那些方面不能行使公权，公共权力只能在规定的范围内行使，否则，即为违宪。
真正的共和政体是和谐社会的体制保证。“共和”汉语一词最早出自《史记》。据载，周厉王在任时施行暴政，引起民间造反，周厉王被迫逃跑，后由召公、周公二相共同执政，故号“共和”。共和作为一种政体是君主政体的对立物。近、现代共和的根本原则是天下为公，国家权力是公有物，国家的治理是所有公民的共同事业而非某些人或某个组织的“囊中物”、禁脔。强调政府的公共性、公平性与中立性，即政府必须为所有人的利益服务，而不能只为少数当权者的利益服务。它有三个基本规范：（1）天下为公。这意味著共和政体应是公平、公正的政体，能够实现社会正义的政体。公并不一定要通过全体一致来达到，而是可以通过公平的代表、公平的权利和中立的政府来体现。在共和国里最重要的是，不仅要保护社会、防止统治者的压迫，而且要防止一部分社会成员对另一部分社会成员的不公平。正义是人类事务的目的，这一目的也只有在共和政体之下才可能真正实现。公的制度体现为各级政府的主要官员的限任制、政府中立和权力的分权制衡、法律面前人人平等。（2）共同执政。国家权力是公有物，国家的治理是所有公民的共同事业。即统治权由所有社会成员共同分享，意味着政治权力对全社会平等开放，不排除任何所持意见与统治者不同的少数一方。这还意味著不得有世袭的、独占的、不可让渡的权力；意味着联合执政、共同执政，而非一人一派大权独揽。公与共要求的是公天下。所以，孟德斯鸠把共和政体界定为：“全体人民或仅仅一部分人握有高权力的政体”。共的制度体现为官的限任制、定期选举、自由秘密投票制度。（3）和平共处。即用和平的方式参与和处理政治事务和政治纠纷。对暴政而言，“和”意味著整个社会和平共处，治者与被治者共同放弃用武力作为解决政治歧见或取得权力的手段。孟德斯鸠在《论法的精神》中断言，共和的精神是和平与宪法。托克维尔指出，所谓共和，是指多数人的和平统治而言。美国《联邦党人文集》也指出，共和国的特征就是爱好和平。这意味著，执政的多数也不得以公与共的名义滥施暴政。共和始终包含着排除君主制的意思，公共权力向全社会开放。“和”体现为信仰自由、言论自由、结社自由等。（注④）
言论自由是民主的生命线。要辩论表决，要集会抗议，要确保人人得到公正的对待——全都有赖于言论和信息的自由流通，不受限制。民主就是交流：即人们谈论共同的问题，为共同的命运作出安排。人们在能够实现自治之前，必须有机会自由发表自己的竟见。我们必须树立这样的信念：即通过公开交换思想和意见，真理最终会战胜虚妄，分歧最终让位给协同，通过交流与协商，加深对别人价值观的了解，进一步明确界定妥协的范围，并开辟前进的道路。这样的交流越多越好，这样的社会将会更加和谐。
马克思在《第六届莱因省议会的辩论(第一篇论文)》中精辟阐明，“言论自由”对实现“人的本质”、“人的解放”、人的其他“一切自由”, 以及人的“幸福”与“充实完满”所具有的重大意义。尤其强调了“言论自由”对人民群众“洞察”和“联结”世界、“自我信任”, 以及自我反省和自我完善的巨大作用。此外, 还论及实施“言论自由”的主要手段, 如制定“新闻出版法”, 运用自由的“批评”，举办人民报刊，以“行为”而不以“思想”评判一个人等等。马克思还强调了保证“新闻出版法”公正行施的基本前提──司法独立问题。同时，还从反面论证了思想禁锢对政府和人民两方面的危害，以及出版自由本身的局限和应持的态度等。（注②）
假如某些人、组织或新闻媒介滥用言论自由，使用大多数人认为是虚假、令人厌恶、不负责任或甚至品味低劣的信息，政府又应该怎么做呢？在开放的社会里答案大体上是：什么也不做。评定这种事情好坏本身，根本不是政府的职责。一般来说，对付自由言论的灵丹妙药是更加自由的言论。这看起来像是自相矛盾的说法，但是，为了言论自由，政府有时必须保护某些个人和团体的权利，即使这些人和团体本身拥护的是诸如压制言论自由之类不民主的政策。和谐社会的公民保护这种权利，是因为他们坚信：公开辩论最终会使真理更加鲜明，政府行动更加明智，而如果压制言论、扼杀不同意见就做不到这一点。密尔在《论自由》一文中提出的压制言论使所有的人遭受损失的观点：“如果发表的意见是正确的，则人们改正谬误获得真理的机会就会被剥夺；如果意见是错误的，人们也不能对真理有比较清晰的理解和比较鲜明的印象，因为这样的理解和印象只有在真理同谬误的斗争中才能获得。”（注③）为什么专制者就认识不到这一点呢？
有了言论自由，顺理成章，人民就有权集会并以和平方式要求政府倾听他们的不满竟见。没有这种集会和要求倾听申诉的权利，言论自由的价值就会降低。政府可以合理地安排政治集会和游行的时间和地点，藉此保持和平秩序，但是，它不能使用这种权力去镇压抗议，阻止持不同政见的团体公开发意见。
讲了这么多言论自由，似乎偏离了“议事规则”这个主题，其实没有。试想，没有言论自由的国家又将如何保障人民的议事权利呢？社会又将如何实现其和谐呢？
也许您会问：如果议事组织合而不议或者议而不决怎么办？假若政治是透明的，议事组织能够受到大众包括新闻媒体的监督，那么，议事组织的无所事事或久议不决必将受到人们的谴责或更换，就象西方社会里经常被解散的议会那样。
接下来您可能会问：议事者的决议由谁来执行？和谐社会应该抛弃“议行合一”模式，将国家权力一分为三或者更多：立法权，执法权，司法权。议事组织行使立法、决策权和一定的调查权、监督权；政府行使“依样画葫芦”的执行权，政府的所有行动都必须征得议会或直接征得人民的同意，它没有任何“便宜行事”的权力，否则，这样的政府将会成为脱缰野马，最终蜕变成人民的敌人；司法组织行使独立的完全的司法裁判权和监督权但是它也必须接受社会组织和舆论的监督；社会中介组织和其他组织或个人依法行使法律规定的权力和“法无禁止”的所有权力。在多元化社会中，独立于议会、政府、司法组织的社会组织是制约政府权力、维护社会公正和和谐稳定的重要力量。个人或组织行使正当权力会对议会、政府、司法组织构成一定的束缚。从这一点来说，个人权利或社会权力是一道屏障，是防止公权部门滥用权力或者短暂的政治多数派滥用权力。因此，议会的决议的执行者只能是政府，政府只能依样执行，并且在规定的时间和地点向议会和社会公众汇报执行的进程与结果，接受议会和社会组织的质询。
前面讲到，议会享有一定的调查权、监督权，是说对于议会通过的决议、预算和法规等在交给政府执行后，议会有权对执行的情况、进度、结果等享有调查、取证和质证的权力。为什么说只有一定的权力呢？因为立法、决策本身就是一项复杂的工作，议员应该将主要精力放在立法上，而将监督权分给司法组织。其实，现代社会议事规则的核心就是权力的分设和权力之间的制衡。用权力制约权力已经被社会实践所证明是抑制腐败、防止腐败和防止权力滥用的良方之一。
最后，我们必须明确：现在已经是21世纪了，我们需要、我们应该有一部现代版的议事规则了！没有一部完善的、公开、公平、透明的议事规则，就不可能实现和谐社会。换一种说法：如果没有一部科学可行的议事规则做保证，那么，落实科学发展观、构建和谐社会只能是空中楼阁、画饼充饥。
[注与参考文献]
①托马斯·杰文逊《独立宣言》（《美国档案》，中国城市出版社）
②卡尔·马克思《第六届莱茵省议会的辩论(第一篇论文)》,《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1995年6月第2版
③[英] 约翰·密尔《论自由》（汉译世界学术名著丛书》，程崇华译，商务印书馆1982年版）
④刘军宁《共和·民主·宪政——自由主义思想研究》（上海三联书店出版，1998年版）
公共需求与政府财政
陈敏昭
[摘要]政府财政是政治与经济的连接点，从本质上说是为了满足社会公众的公共需求，在提供公共产品与劳务过程中所从事的经济性收入与支出活动。正是由于公共性，使得各级政府财政活动具有极大的自我扩权、自我授权的强烈冲动，肆意地侵蚀与损害公民和企业的经济自由和利益，并造成公共财政资源的极大浪费，已经成为当今中国社会的一大痼疾。因此，正本清源，明了政府财政的公共性，要求其一必须按照社会公共需求的范围来严格限定政府发挥经济职能的作用在合理范围之内；其二，要求政府必须选择高效率低成本的方式、方法，按照社会公众的意愿或民意代表的要求来提供足够的、保证质量的公共产品；其三，政府必须定期公开财政预算及其活动结果，自觉接受社会公众的监督，增强财政预算的刚性和财政决算的责任性。
[关键词] 公共需求 公共产品 政府财政 经济职能 权力与腐败 市场机制
[关键词] 公共需求 公共产品 政府财政 经济职能 权力与腐败 市场机制
Public Demand and Government's Finances
Minzhao Chen
[Abstract] Government finances is essentially to meet the public demand, the economic activities of the income and expenditurein in the course of public goods and services. Public demand Includes the following: to maintain security and order, to provide infrastructure,and social protection, so we must give a certain functions and powers to government . However, any power is double-edged sword, and absolutely power from the surveillance will inevitably lead to corruption and go in the opposite direction. Due to the public nature of the Government's finances, government's financial activities have greatly expanded the right of self-authorized, have wantonly encroached upon citizens and the enterprise's economic freedom and the interests and caused a great waste of financial resources, so it has become a major chronic illness in the contemporary Chinese society. Therefore, firstly we must strictly limit the reasonable scope of the government that play the role in the economic functions in accordance with the requirements of social and public; secondly government must choose a low-cost efficient ways and means and provide adequate and high quality public goods and services in accordance with the wishes and the requirements of the public or representatives of the people; Thirdly, the government must regularly open the results of the budget and activities, and consciously accept the community public supervision; Government can not arbitrarily change its financial activities to enhance the rigidity of the budget.
Key words: Public Demand, Public Product,Government finances , Economic Functions ; the Market Mechanism
Key words: Public Demand, Public Product,Government finances , Economic Functions ; the Market Mechanism
由于人类的共性，不论在何时、何地，多数社会成员会产生并形成一些大致相同的利益需要从而构成集体性的需求，这个需求被称为公共需求。公共需求与个人需求相比，既有相似之处，也有不同之处。就其相同之处而言，与满足个人需求一样，满足公共需求在一定程度上讲，作为一种社会性的既定目标，同样涉及如何最优化地使用有限经济资源以最大限度地满足公众要求。公共需求与个人需求不同之处有二：一是公共需求所要达到的既定目标不再通过市场过程由消费者个人的选择来确定，而是由公民选举的议事机构或政府通过制定、推行有关政策来加以确定的；二是满足公共需求不能单纯地通过市场机制来提供可分割性产品的方式予以实现，这类需求一般要通过集体地提供某种不可分割性产品或劳务来予以满足，或者说通过市场解决不能达到令公众满意的程度。满足公共需求就是要求政府主持那些和提供公共产品有关的各种活动，这些活动构成政府财政活动的主要内容。
为满足公共需求，政府就要从事特定形式的经济收支活动以提供一定数量与质量的公共产品与劳务。这些活动统称为财政，或“公共财政”。为了我们讨论问题的方便，我在这里将“公共财政”概括为：“政府为了满足其国民的公共需求，在提供公共产品与劳务过程中所从事的经济性收入与支出活动”。只所以这样定义，是因为它概括了“公共财政”的四个基本内容，即政府作用、公共产品、财政收入、财政支出。此外，该定义还说明，财政既是一种经济现象，受一般性经济原则支配，同时又是政府专门的经济活动，具有它的特殊性质。
研究财政问题，首先应该理解政府的职能。按照性质划分，政府职能可以大体分为四类：维护国家安全，维持社会秩序，提供基础设施，提供社会保障职能。第一种职能是政府的对外职能，其余职能则是政府的对内职能。虽然在现代社会中政府发挥着重要作用，但是人们发现，赋予政府的职能越多，政府的权力就越大，而个人的自由就会受到越多的限制与干预。因此，构建和谐与民主社会就必须认真研究政府职能与政府权力的关系、协调政府与市场的关系。
一、现代政府的职能及其经济性
虽然现代政府的活动渗透于国民生活的各个领域，在国家经济发展、社会进步等方面发挥着重要作用，但是人们认为政府作为一个工具始终是一柄“双刃剑”，其职能应该是有限的，或者说政府的活动应该受到严格的限制。那么，政府应该具有哪些职能？对于这个问题，历来存在不少争论。不过，以下四种职能被公认为是不可替代的。
1、对外职能
国家安全与外交是国民正常的社会生活得以维持下去的前提条件。一国政府要保卫国家领土完整、政治独立，保护本国国民生命、财产安全使之不受其他独立社会的暴行与侵略，维护国家与国民在世界范围内的各项合法利益，是政府行使的最重要职能。为了有效行使这种职能，政府就必须建立并维持“合理”数量的边防军，经常地与世界各国及主权地区进行沟通，保持外交联系。为此，政府就要支付一定规模的国防开支、外交开支等。
2、维护秩序
任何国家或地区的政府都有责任保护本国社会内部各成员生命及财产免遭其他社会成员的侵害，以及通过制定、贯彻商业法规、社会活动规则等以保持秩序的稳定。为此目的，政府就要建立一套公开、公平、严正的司法、行政体系，设立与这一司法、行政体系相适应的高效的行政执法机构。在诸多政府机构中，检察院、法院、警察机关的主要作用是维持社会秩序，保护社会成员的人身安全及财产权，制裁各种犯罪活动等；其他政府机构的作用则是负责制定有利于各项市场经济活动、社会文化活动规范进行的法律、法规、条例等，并监督贯彻这些法律、法规、条例的执行。
3、提供基础设施
政府为了便利社会的商业活动和促进人力资本形成而需为社会提供必不可少的公共服务机构和公共设施。这类公共服务机构（如从事公共教育管理、公共卫生管理、生态环境保护等机构）和公共设施（如道路、地铁、桥梁、运河、港湾、机场等），我们不能期望个人或企业出来创办或维持，这是它们所具有的特殊性质（公共性）决定的。如果我们真的把公共设施交给个人或企业出来创办或维持（就如我国现实中的所谓“贷款修路、贷款修桥”那样），必然会造成经济分割、地区分割、贪权腐化，极大地增加社会运行成本。所以，把设立并维护公共服务机构与公共设施的任务交给政府，并形成政府的一种社会性职能，有助于社会经济进步和国民福利提高。一般地，一国物质资本和人力资本的数量与质量往往取决于该国的各类基础设施的配套与完善程度，而这两类资本则是决定一国经济发展水平、国际经济竞争力的关键因素。也正因为如此，政府履行提供基础设施的职能很早就受到了广泛重视。例如亚当·斯密在1776年发表的伟大著作《国民财富的性质和原因研究》（简称《国富论》）中曾明确地指出：“一国商业的发达，全赖有良好的道路、桥梁、运河、港湾等等公共工程。”而公共教育的意义则更为重要，他说：“为防止这些人民几乎完全堕落或退化起见，政府就有（对教育）加以若干注意的必要。”目前，各国政府财政开支中的教育支出，卫生保健支出，住房、环境、社会福利开支以及全部的资本性支出均是为了政府行使好这一职能而相应确立的。
4、提供社会保障
进入21世纪后，越来越多的国家政府以不同的方式和不同的程度承担起社会保障义务，保护那些社会弱势群体的社会成员（如儿童、老人、残疾人、弱智人、以及其他被歧视人群等）的利益与权利。并通过政府财政的转移支付活动，使不同类型的社会保障利益（如失业补助、伤残补助、贫困家庭补助、耕地补助等）覆盖所有需要救助的社会成员。于是，现代政府在前面三种传统职能基础上，又发挥了一种新的职能，即提供社会保障职能。目前，各种类型的国家，其政府均以不同形式、程度不等地发挥着这一职能。所谓“转移支付”就是政府对财政资金一种使用方式，主要表现为把一定数量的财政资金无偿地、单方面地转移给符合事先规定的条件的企业、家庭或个人。政府的转移支付活动主要用于社会保障支出、救济支出、补助支出、捐赠支出等。适度的转移支付有助于使每个社会成员得以维持起码的生活水平与福利水平。实际上，社会保障就是为了贯彻公平分配原则。
通过履行上述职能，政府实际上为国民经济生活的正常运行提供了必要的物质保证和秩序保证。不难看出，在现代经济社会里，政府每时每刻都充当着“有用的公共产品提供者”和“私人经济行为调节者”两种角色。这就是政府的经济性质。这里，公共产品是指通过政府名义提供的，为全体国民共同享用并从中受益的所有社会性物品、劳务以及制度安排。这些公共物品不仅直接地或间接地影响着所有社会成员的经济活动，而且直接地或间接地规定、调整、协调着社会成员之间的经济关系。借助公共产品，政府能够引导国民在合适的社会经济关系中从事有益的、有效率的经济活动。
上述政府四个职能的贯彻落实，则基本上可以实现社会公正的四个基本原则，即：对社会成员的基本权利给予切实的保证原则、机会平等原则、按照贡献进行分配原则和分配后的再调剂原则。
二、权力与腐败
要让政府很好地履行其职能，就要给予政府以相应的权力。而问题是，社会与公民应该赋予政府以何等的权力，或者说政府的权力是否必须受到一定程度的限制。许多国家的实践与教训告诉我们一条普遍的真理：政府的权力应该并且必须受到严格的限制。温家宝总理曾经明确指出：“权力过于集中没有监督是腐败最重要原因。于国家于民族而言，最危险的莫过于没有监督的权力。”我们从以下三个方面来看待这个问题：第一，政府权力过大相应地会破坏公民的“经济自由”。经济自由包括个人自由地决定如何使用他的收入、自由地选择个人的职业、自由地安排和处理个人的财产。当然，这些个人的“自由”与政府代表社会行使必要的“治理”既是一对矛盾关系，也是一种相辅相承关系。自古以来，人们一直在努力协调二者之间的关系；第二，政府也是由普通社会成员组成的，不可能保证它们所做出的各种决策总是正确的，因此社会没有充分理由让政府完全替代市场而拥有全部的经济权力；第三，任何权力都是双刃剑，绝对的权力必然导致腐败与堕落，必然对其公民造成伤害，而且是人类所遭受的伤害中占比例最多最大的伤害。政府的权力越大，其活动范围越广泛，客观上犯错误（政府行为失误）的机率就越高。事实上，政府的任何失误都会在不同程度上产生社会不公平（无论社会公平的标准如何），导致现行社会关系与秩序的紊乱。所以，客观公道的政府只能是权力受到限制与监督的政府、不能随便做主的政府。
三、政府与市场的关系
政府要发挥职能，履行其权力，就要介入社会经济生活并在适当的时候进行干预，对此，几乎所有的学者都同意。但是在政府干预社会经济的深度、广度、方式、方法等问题上，学者之间存在着不同看法。在长期实践中人们发现，社会经济活动与发展的核心问题是市场与政府的相互作用。世界银行在《1990年世界发展报告》中指出：“竞争性市场是人类迄今为止发现的有效进行生产和产品分配的最佳方式，但是，市场不能在真空里运转，它们需要只有政府才能提供的法律与规章制度体系。所以，二者都有巨大的、不可替代的作用。经验表明，二者协调一致地运行时，经济社会就会取得惊人的成就；而二者相互对立时，就会给社会带来灾难性的后果。经济发展的一般过程已经说明，政府干预不是越多越好，过多的干预取代市场的作用，使经济发展反而变得缓慢。正确的态度是：要求政府在某些方面减少干预，而在其他方面则要多些干预，即让市场在它们可以运行的方面运行，并立即有效地介入市场力所难及的方面。历史经验表明：这是一条尽快提高生产力，增加收入和持续发展经济的最可靠的途径。明智的看法是，将政府干预看作为一种特别稀缺的资源，必须谨慎地，节约地，适时地使用这种资源。”[1]可以说，这是人们对政府与市场关系的实践经验的正确总结。
亚当·斯密是最早分析论证政府与市场关系的人。他主张国家应该有一个廉价的政府，尽可能地把政府对社会经济生活的干预降低到最低限度。斯密之所以强调廉价政府，主张经济生活里尽可能地减少政府管制，主要是因为他相信自由竞争的市场经济制度的效率。“寻求自身利益的增长的个人将把资源投向能给他带来最大收益的地方，并且作为一个法则，资源也将给社会带来最大的收益”[2]。亚当·斯密认为，一个以个人主义为基石，充分竞争的市场经济制度最有利于人类进步和社会发展。换言之，只要能够宽厚地对待个人利益，它就能创造出奇迹：“在可自由而安全地向前努力时，每个人改善自己境遇的自然努力，是一个如此强大的力量，以致没有任何帮助，亦能单独地使社会富裕繁荣，而且还能克服无数顽强的障碍”[3]。所以，在协调政府与市场关系时他指出：最好将大部分经济事物留给私人处理，而国家如果能够在诸如打赢一场战争、始终维护正义、保障商业活动的秩序等方面获得成功，政府就算干得相当不错了。不过，斯密也注意到，某些场合一些人行使天赋自由权会危害整个社会的安全（如在居民区里生产烟花爆竹等），所以也应该受到各种政府法律的限制，并且这种法律并不违背天赋自由权，而是在保护天赋自由权。如斯密认为政府应该对高利贷加以必要的限制，因为高利息率往往导致贷款人把资金投放到甚至连他们也没有把握的项目上去。
亚当· 斯密的观点经马歇尔的完善与补充，形成了一种传统性认识。在当代的经济学界，多数学者支持或赞同马歇尔的观点。马歇尔认为国家在控制垄断、解决穷人住房问题、处理贫困问题等等方面可以发挥潜在的积极作用，但是在管理企业方面不行，官僚主义的管理既是低效率的也是高成本的。遵循马歇尔关于政府能够在控制垄断、解决穷人住房问题、处理贫困问题等方面可以发挥其潜在积极作用的观点，有关分析表明，在通行市场原则的经济社会里，在如下几个方面政府实施干预是可行的：（1）公共产品的特殊性质决定了市场不能保证对公共产品的有效供给，而在社会不能缺少公共产品情况下，政府就必然要承担集中地提供公共产品的任务；（2）自由竞争过程不可避免地导致社会成员之间出现收入分配的两极分化，这与公平概念相背，政府干预有可能在不损害经济效率的同时改善收入分配的不合理状况；（3）市场不完全、信息不完备和其他原因导致市场在资源配置上出现失灵，产生诸如资源非充分利用、劳动失业、经济结构失调等问题，政府有选择地进行干预通常有助于在较短时期内使市场经济恢复正常运行状态；（4）经济过程中某些情况下对个人或企业而言的经济效率，对整个社会而言则是“效率损失”（如个别企业的生产导致的环境污染，生态环境质量下降），一些特定的政府干预就是针对这种经济过程产生的“外部效应”实施的，其目的在于协调个人利益与社会利益[4]。可以说，经济学家在分析政府与市场关系上基本观点是一致的：为解决上述市场运行中产生的问题，政府就要对经济生活进行必要的干预。这种干预直接体现了政府职能的具体化，其市场干预的意义在于克服市场的缺陷，而不是替代市场本身。
四、 政府财政活动的特征
政府通过财政活动调节社会经济过程以实现多种社会、经济目标。政府财政活动具有四个基本特征：非直接生产性特征，非破产特征，严格制度约束特征，与政治过程紧密结合特征。把握政府财政活动特征的意义在于：一是有助于了解私人经济活动与公共经济活动的差异性，以便有效协调两类经济活动的关系，更好地发挥两类经济活动各自的优势和克服它们各自的劣势；二是有助于准确界定政府财政的性质，以便合理规范政府财政活动方式、方法、规模和范围，和增强政府财政活动的针对性。
1、非直接生产性特征
虽然社会赋予政府以满足公共需求的任务，但这并不要求政府一定要像私人那样亲自从事各种物质生产与经营活动，如建立国有企业从事直接生产性活动来满足公共需求。事实上，政府可以通过自己的财政预算决定向社会提供何种公共产品、提供多少数量的公共产品，然后通过向私人厂商订购方式获得这些产品，最后再把这些产品转移给公众消费。按照“预算支出——私人生产——集体消费”的方式，政府就可以满足不断增长、不断变化的公共需求。
同样，政府也可以按照公平标准，通过国家税收与转移支付方式对各社会阶层的收入与财产分配格局进行必要的调整。政府还能够通过协调财政政策、货币政策、收入政策方法，对宏观经济中的总需求与总需求结构发生扩大或缩小的影响，从而有助于协同市场机制维持商品与劳务的供求平衡和结构平衡。事实上，政府只要对其掌握的有限财政资源实行有效运作，就能在不扭曲市场经济运行机制的前提下充分发挥政府本身所可能具备的各种经济、社会职能。政府主持的财政活动价值不在于直接创造物质产品，而是为了创造并维持社会安定、经济发展、政治民主、文化发达的社会环境，即政府通过财政活动有选择地、集中地提供能够满足公共需求的产品与劳务，如公共安全、司法行政、公共教育、公共卫生、生态保护、社会救济、社会援助等等。
2、非破产特征
由于国家会长期存在下去，这就决定了政府财政活动的不间断性。另外，与私人企业不同，政府不存在“破产”、“倒闭”、“清算”等问题，因此政府财政活动可以在长期过程中交替使用“量入为出”与“量出为入”的理财原则。一般地，一定规模的国家税收通常只能满足政府正常（或正常增长）的经常性开支需要，而一些非经常性开支，如特殊时期用于刺激经济增长、实现充分就业的宏观经济目标的社会资本性开支、抗震救灾支出等，往往无法及时通过调整税收予以满足。在这种情况下，政府继续坚持“量入为出”原则就显得不合时宜。但是如果依靠政府的财政信用，向公众或者外国政府、国际组织借钱来满足追加的财政开支需要，那么，“入不敷出”问题是可以解决的。虽然这在政府财政预算方面会出现赤字，但是只要这些依靠政府信用聚集的社会资金被合理地用于生产性投资，不仅能够有效促进国民经济的增长，而且未来还本付息也不会成为问题。这就是在一定条件下政府可以运用“量出为入”原则实行赤字预算的基本依据。当然，如果政府的投资效果不能让国民满意，或是政府无法按时偿还债务，或是利用不恰当的方式偿还债务，都会给政府财政本身乃至国民经济整体带来各种困难与问题。因此，长期按照“量出为入”原则从事财政收支活动会给政府带来一定的风险。相比之下，考虑到“量入为出”理财原则的稳健性特点，政府在大多数情况下还是以坚持“量入为出”为好。总的来讲，如果政府是经过人民选举的、是值得信赖的，并且能够妥善运用“量入为出”与“量出为入”相互结合，政府实际上不仅具备长期投资和长期负债的能力，而且同时也就具备了将税收与信用相结合为政府财政活动筹资、融资的能力。具备这些能力对政府加强其财政职能来说是非常重要的。
3、严格制度约束特征
在市场环境中，私人经济活动的典型特点是，各当事人在明确的法律结构中进行独立决策，从事分散的生产与交易活动，这些活动基本上是以实现利润最大化为目标，并且在这一过程中要独立承担各种风险。但是，公共经济活动与私人经济活动不同，所有公共决策和与之相关的财政活动都是通过代表公众利益的政府官员进行的。由于客观上存在着政府官员的偏好未必总是与公众偏好相一致的问题，那么政府官员在贯彻财政经济政策上表现出来的某些主观随意性也可能给公众利益带来这样或那样的经济损失。此外，对政府规模、财政规模的失控，也会导致财政资源的浪费，甚至会刺激政府官员在自我服务的利益驱使下集体地“盗窃”财政资源以牟取私利（事实上，在地方财政活动中这种情况屡见不鲜）。因此，和私人经济活动中自发地追求利润最大化目标不同的是，在公共经济中追求公众福利最大化目标往往得不到应有的保障。
为了尽可能避免上述问题的发生，社会就要建立和不断改革规范政府财政活动的法律框架、规章制度，以及公众监督体系。尽管这样做，社会还是要付出相当的额外费用，也可能在处理新情况时减少了政府决策所需要的灵活性，但是无论如何，制度改革总可以在确保有限财政资源的使用效率，限制政府官员迎合某些利益集团要求等方面产生积极影响。所以，政府财政活动必须建立一套严格的制度约束（如预、决算程序、定期公开、透明）和规范监督下有序地进行。
4、与政治过程紧密结合特征
历史证明，在不同的国家和不同的历史时期，都不同程度地存在着“金钱决定政策”，“权利决定政策”的问题，这些问题通常也只能借助政治过程在特定的政治制度框架下予以解决。一般来说，通过特定的政治过程规范政府财政活动，有助于使政府比较好地平衡社会整体利益与各种利益集团利益。这是政治行为广泛参与财政过程对社会经济发展产生的正面影响。所以，政府财政活动是一种结合政治行为的特殊经济活动，是政治与经济的连接点。
但是，人们很容易发现，尤其是在在一些集权国家里，越来越多的政府财政开支被转移到某些滥用权力的政治家所代表的利益集团手中。这种表现为非个人化的滥用权力被认为是政治行为过度参与财政过程所导致的，对社会经济发展会产生相当的负面影响。如果这些非个人化的力量都对财政政策发生影响，那么就会出现一种缓慢发生但稳定变动的趋势，即政府机构越来越庞大、用于政府官员的开支越来越多、居民的税负更加沉重等。尽管能够在一定范围内、一定程度上解决政府财政活动过程中的过度政治参与问题，但是不可能从根本上解决财政基金分配中的所有问题。
五、政府财政的本质
从整体上讲，人类社会的需求大体上可以划分为两类：个人需求和公共需求。满足个人需求是人类及其社会生存、繁衍、发展的基本前提条件，而满足公共需求则是人类赖以生存、发展的不能间断的社会性生产活动得以正常进行下去的客观要求。不过，满足这两类不同需求所须采取的方式、方法也是不同的。个人需求可以通过个人、厂商分散的经济活动（即通过市场化）直接予以满足，而公共需求则只能通过政府财政活动集中地提供公共产品来予以满足，或者是由具有政府性质的社会管理机构来予以满足。马克思指出：“在任何社会生产（例如，自然形成的印度公社，或秘鲁人的较多是人为发展的共产主义）中，总是能够区分出劳动的两个部分，一个部分的产品直接由生产者个人及其家属用于个人的消费，另一部分即始终是剩余劳动的那个部分的产品，总是用来满足一般的社会需求，而不问这种剩余产品怎样分配，也不问谁执行这种社会需求的代表的职能”[5]。如此来看，政府财政的本质就是集中地提供社会不可或缺的公共产品以满足经济社会不断增长的、不断发展变化的公共需求。有人把这种观点称为“公共需求论”。
关于政府财政的本质，还有“国家分配论”、“国家意志论”、“剩余产品决定论”，以及“再生产决定论”等观点。虽然这些观点的支持者从不同角度（起因、主体、目的、或者模式）分析了政府财政的本质，但是，不难发现这些观点都无法回避这样的事实：“任何性质的国家充当社会正式代表，成为财政关系的承担者，除了对付外族侵略，对内治安，也要维护社会再生产的外部条件；除了临近灭绝的阶级和国家外，都会执行某种社会和经济职能，提供满足社会公共需求的产品和劳务”[6]。
明确了政府财政的本质，这就要求，一是必须按照社会公共需求的范围来限定政府发挥经济职能的作用在合理范围之内，既不能越位，也不能缺位；其二是要求政府选择高效率低成本的方式、方法，按照社会公众的意愿或民意代表的要求来提供足够的、保证质量的公共产品与劳务；其三，政府必须定期公开公布财政预算及其活动结果，自觉接受社会公众的监督；政府也不能随意地变动其财政活动内容，增强财政预算的刚性和财政决算的责任性。
[参考文献]
[1]世界银行.1990年世界发展报告[M].中国财政经济出版社.1990年
[2]施蒂格勒.经济学家和说教者[M].上海三联书店 . 1990年
[3]亚当·斯密.国富论[M].郭大力、王亚南译.北京商务印书馆.1972年
[4][英]马歇尔.经济学原理[M].华夏出版社.2005年
[5]马克思、恩格斯.马克思恩格斯全集[M].第25卷
[6]王骐骥.财政学[M].武汉大学出版社.1994年
2013年12月30日星期一，编辑整理于上阳书院