前言
如果没有正确的能源战略，我们面临的不仅是气候问题，更有能源可持续问题。
中国可持续能源战略的内在逻辑是：在经济高速增长现状下，尽管能源强度被尽力控制和压低，但能源需求总量仍然日益攀升。在国际气候谈判会场，我们可以拿能源强度说事；回到国内，我们又必须正视能源总量问题。
无论是应付国际谈判，还是面对国内问题，节约能源和发展可替代能源都是必然选择。
然而，这两条路径实践起来都并非易事。节能之难在于，节能既有经济效益，更需要成本支出，如何让节能有利可图，对技术与管理，以及政府的资金保障等等，都提出很高要求；能源替代之难在于，传统能源使用的低成本，对能源消费者具有强烈的内在诱惑，而能源政策制定中，强势的传统能源利益代表方又具有无可争议的话语权。如果政策层面的制度设计不提供颠覆性的支持，新能源永远人微言轻，能源替代战略则流于空谈。
中国正式提出“节能减排”概念，应当算是“十一五”规划纲要。
规划称，“十一五”期间单位国内生产总值能耗要降低20%左右、主要污染物排放总量要减少10%。笔者印象里，这两个数字是“十一五”规划中最引人注目的约束性指标。
事实上，这两个指标承载着中国转变发展方式的重大历史命题。
结果，“十一五”这两项指标完成情况差强人意。但这并不意味着“十二五”也能差强人意，因为节能减排工作同样有深水区。
如今，回忆起“十一五”公布节能减排指标前后的一些事件和观点，或许可以更清楚地看到前途不敢乐观的原因。
2006年4月6日，北京市平谷区大华山镇挂甲峪村上空居然是漫天飞雪。
王保才早上出门时没想到天气会这么冷，但他还是按计划到挂甲峪几户村民家，跟踪考察生物质气化炉的性能。这几款炉子是平谷区农村能源服务中心前不久从国内不同地方买来的，放在挂甲峪几户村民家试用并作性能比较，最终要决定选用哪种产品在挂甲峪推广。王保才是平谷区农村能源服务中心主任助理，对平谷区农村能源情况了如指掌。
生物质气化炉是什么东西？
简单说，生物质气化炉是一种供做饭、取暖的新炉具。这种炉具的工作原理是使果枝、秸秆等生物质在厌氧、高温环境下气化，生成一氧化碳、甲烷、氢气等气体，并燃烧产生热能。
在王保才眼里，生物质能可以就地取材，除了基础投入外，不需要额外增加费用。相对太阳能和沼气而言，生物质气化炉利用能源的成本还要低，又同样清洁。
王保才认为，生物质气化炉是推广农村可再生能源发展的又一个极好的切入点，也是他最近工作的着重点之一。
为什么王保才要选择挂甲峪村做推广试点？
因为挂甲峪是由北京市农业局能源生态处确定的可再生能源示范村。在这里搞好可再生源推广工程，对于整个平谷区，既有很强的象征意义，又有实实在在的示范作用。
挂甲峪成为可再生能源示范村是有道理的：
按照王保才的估算，2006年时，挂甲峪的可再生能源利用在其总能耗中的比重已经达到30%。这是个非同小可的数字：就全国而言，目前可再生能源占能源消费总量的比重仅为7%，根据国家可再生能源发展规划，到2020年，这一比例也不过有望达到15%；欧盟的2020年可再生能源占比目标是20%。
在挂甲峪，风能、太阳能、生物质能都得到了重视和较好的利用：
村里根据具体地形条件，安装了35台（套）风机；农田里安装上太阳能杀虫灯（据说可以杀灭37种害虫），路灯中有相当一部分也是太阳能的。更引人注目的是，村里集资为村民建起了太阳能采暖房，一期建了70套，这意味着有一半的村民将不再用土暖气而改用太阳能取暖（挂甲峪共有146户人家）；生物质能方面，有17户村民用上了沼气。
那天，王保才到各个试点户看了一圈，闷声不响地走了出来。
这几款生物质气化炉中，有四款是从外面买来的，还有一款是王保才他们自己研发的产品，叫“挂甲004”。它们的性能和特点各不相同，却没有十全十美的：有的气化效果好，但点火技术不易掌握，而且燃烧不充分；有的燃烧充分，热效率高，但加料费时费力。
虽然在王保才看来，炉子有利有弊是正常的，有两款炉子用起来应当不错，但村民可不这么看。
王保才得出的结论是，生物质气化炉再怎么好使，也还是比用传统炉灶费事。烧传统炉灶，老太太脚一挪窝，随便抱起一把柴，往炉膛里一扔就得；生物质气化炉用柴，必须切成小段才行，相对而言，确实不方便。而且，偏偏现在村里年轻人多外出打工，家里生火做饭的都是老人和孩子，技术含量稍高一点或者费力气稍大一点的事情对他们就是难题。
还有钱的问题。
这几款气化炉单价大约都在700元左右。按王保才设想，推广使用时，政府解决30%的钱，让农民掏500来块钱。
但对农民来说，就是再有钱，也不愿意随便往外掏钱。传统炉灶用起来方便，长期以来也已形成习惯。虽说直接烧柴污染环境，对身体有害，他们并不觉得有多严重。
如果这种新炉具在挂甲峪推广不开，在其他地方推广起来怕就更难了。因为挂甲峪既有发展可再生能源的观念基础和组织基础，更有相对雄厚的经济实力做后盾：这个146户人家、460口人的小山村，靠着一个村办企业，以及种植果树、发展旅游业，农民人均年收入达２万元。
王保才知道问题的关键主要在于钱，但他并不赞成让农民免费用上生物质气化炉。因为如果不要钱，农民就不会当回事，没准儿根本不使。不过，他认为农民自掏的钱应当再少一些，比如掏五分之一，就既让他们在意，又让他们乐意。
不过，这种想法多少有点异想天开。因为让老百姓少出钱，就得有人多掏钱。要是能非常顺利地筹到钱，王保才也就没必要大会小会、会上会下地跟有关部门磨嘴皮子了。
当年4月10日，为了推广沼气问题，王保才还在找政府有关部门要钱。如果钱的问题不解决，当年的沼气推广目标估计够呛！
这个目标是：大约用11年左右时间，在全区275个村推开沼气工程，平均每年完成25个村。按平均每村200户人家算，25个村总户数是5000户。在因地制宜的原则下，自然不可能每户都搞沼气。最终，区里给王保才定的目标是每年搞300口池子。
建设一口沼气池大约需要3500元（根据容积大小而有差异），现行做法是农民出1500元左右，政府出2000元左右。但政府规定，只有每口沼气池子建成验收合格，2000元才能补贴到位，之前只能由农民或村集体垫付。这一垫付，就挡住了很多人。集体经济基础好一点的村子还好说，否则全让农民掏钱，是根本不可能的。
按每个池子出2000元计算，300个池子，政府一年要出60万元。王保才的想法是，这60万别等沼气池建好再出，至少需要先拿20万出来，这才大致可以周转得开。
其实，王保才还希望政府能多出一些钱，还是按照他那“五分之一理论”，一个沼气池3500元，政府出2800元，农民出五分之一即700元。但农民花钱，1000元是个坎儿，超过1000元就是个大数，花起来会非常慎重。而沼气工程主要是一项社会工程，据专家测算，一个沼气池投资回收期长达17年零3个月，根本不能用经济眼光看沼气推广问题。”
有了沼气的人家，情况怎么样呢？
平谷区东四道岭村的范德文认为沼气不太好用。
东四道岭离挂甲峪不远，农家旅游业办得也很像样子。范德文家的旅游生意不错。
正因为要接待很多游客，范德文家能源消耗也多。老范家可算是农村能源的荟萃之地：既烧传统的柴禾和煤，也用现代的液化气，更用上了太阳能、沼气、轻烃气等可再生能源。
从复合能源利用结构中感到方便的范德文觉得，光指望沼气肯定不行。
老范家有一口8立方米的沼气池，由于没有必要的保温措施，每年11月初到次年4月底的半年时间里，池子出不来气。其他月份，随着气温不同，每天生成的沼气量也不一样，或多或少，不好掌握。天太热时，气多得用不完；天气偏冷时，气不够用，有时候饭做着一半就没气了。
东四道岭现有40多户人家，5户人家建了沼气池，其中只有包括范德文家的池子在内的2个池子算是能够比较正常地使用。
据范德文说，另外那3口沼气池没有使用的原因，一个是管道出了小毛病没人修，一个是户主嫌出入料太麻烦，一个是没有相应的保温设施从而出气量太少。
因此，王保才感叹，发展沼气不是挖好池子就万事大吉了，还得有使用过程中的维修、技术指导、进出料服务等支持体系。
在范德文印象里，1980年代，他们家周边的村子沼气搞得轰轰烈烈，差不多三分之一人家都建了沼气池，不知什么时候开始，慢慢地都废掉了。
王保才解释其中原因认为，那时候后期服务能跟得上，当时全区21个乡镇，每个乡镇都有服务站，可是现在全撤了。
作为区政府直属的差额拨款事业单位，农村能源服务中心连自己的员工工资也不能算是有完全保证，更没有可能拿出钱来搞服务。
到2006年4月为止，平谷区总共有17720口沼气池，按王保才估算，要想维持正常使用，需要一支专门的服务队伍，加上培训、维修等相关费用，每年少了12万块钱不行，可现在一分钱也没有。
王保才眼下的办法只有动员村民成立互助小组，有力的出力，有技术的出技术。
理论上，这些因分散建设而带来的问题可以通过集中建设来解决。
王保才他们也试验过建设秸秆气化中心站，为农民集中供热。结果是令人沮丧的：建了5个，黄了5个。平均下来，单个中心气站建设费用约在60万元左右。
浪费的不仅是钱，更是王保才他们的热情。
失败的原因各种各样。王保才分析认为，有的是村里领导人变更造成的，这任领导心血来潮要搞气站，还没搞好，领导换届，下一任领导兴趣放在了别的地方；有的是管理不善，比如找个退休老干部值班管气，村民休息了，老干部还得上班，心里不平衡，不干了；有的是收费问题，供气范围内有个区属学校，村里对学校定的收费标准要高，学校不乐意，最后也弄不下去。
一位不愿意透露姓名的农村能源方面资深人士说，我们发展农村可再生能源，一直强调的是因地制宜，这不是一句口号。
这位人士以发展沼气为例说：在中国，类似平谷这种大城市的郊区，养殖业的工业化、集约化程度越来越高，农户的家庭养殖业总体上呈萎缩趋势。而户用沼气的发展基础和重要的原料来源正是农户的家庭养殖业，失去了这个基础，沼气对农户就失去了很重要的意义，沼气本身也成了无米之炊。这应当才是经济发达的平原地区沼气推广不顺利的深层次原因。
因此，有关部门在制订发展目标时，应当充分考虑到不同地区农村产业结构和生产方式的变化，遵循规律，尊重现实，不能拍脑袋决策。
2007年10月22日，中国科学院发布《应对挑战——构建可持续能源体系》研究报告，提出了2050年中国能源发展的战略目标。
概括起来，该战略目标的主旨是，控制化石能源消耗增长，大力推进可再生能源开发，以确保由化石能源为主向可持续能源为主过渡的目标平稳实现。
虽然报告也谈及降低单位GDP能耗、推广节能技术，以及通过“节流”保障石油天然气供应等“消耗约束型”目标，但整体表达上看，则更强调以“开源”为特征的能源替代战略的重要性。
毫无疑问，面对全球变暖与化石能源的不可再生性，任何能源替代设想与模式都是正确的，也是必需的。从经济安全乃至国家安全角度考虑，尽快摆脱对化石能源的依赖也是必由之路。
中国地质科学院曾发表报告称，除了煤炭之外，20年内，中国石油、天然气资源累计需求总量至少是目前储量的二至五倍。报告说，中国的主要油田都已接近生产结束期。到2020年，中国需要进口5亿吨原油和1000亿立方米天然气，分别占其国内消费量的70%和50%。传统能源危机若隐若现，能源替代战略越发迫切。
但是，替代战略的正确，不应当掩盖节约能源和提高能源使用效率的重要性。
如果世界各国人均能源消耗均达到美国标准，究竟需要几个地球才可维持人类生存？问题的答案不尽相同，也不尽准确。但问题本身昭示的发展理念却没有疑问：无限的发展欲望和传统的经济增长方式必须得以控制。
正因为如此，美国已透过2003年出台的《能源部能源战略计划》，把提高能源利用率上升到能源安全战略的高度。
发展是所有国家的权利，但在惟一的地球上，我们不能奢望所有国家都走美国“先消耗，再控制”之路。
况且，对中国而言，节能和提高能源利用效率有着非常广阔的空间：
目前中国能源利用效率为33%，比国外先进水平低10个百分点。煤炭资源综合回收率为30%左右，其中大中型煤矿为40%－50%，小型煤矿只有10%－15%；中国火电供电煤耗比国际先进水平高22.5%，大中型钢铁企业吨钢可比能耗高21%，水泥综合能耗高45%，乙烯综合能耗高31%。机动车百公里油耗比欧洲高25%，比日本高20%，比美国高10%；中国每吨标准煤的产出效率约为785美元，相当于美国的28.6%，欧盟的16.8%，日本的10.3%。
尽管各方面专家相对一致地认为，在中国，技术节能对节能的贡献率仅在三成左右，远低于结构调整节能的贡献率。但对照上面的数据，技术节能仍然可以给我们更大的想象空间。
再说，从区域经济角度或者全球经济角度考虑，结构调整节能伴随的高能耗产业的转移，并不能从整体上改善人类能源利用效率。如果那样，至少我们对气候的责任会因为二氧化碳的“二次泄漏”乃至“三次泄漏”而名存实亡。
还有，可再生能源究竟是不是拯救人类的法宝，在很多具体领域还存争议。比如：
太阳能、地热能大规模市场化应用仍有技术障碍；生物质能的获得成本和能源增益究竟有多大尚无定论，而且还面临“与人争粮”的挑战；风能、海洋能利用受地理条件制约明显；核能发展则要背着军事安全的包袱。
至于水能，因其对地质结构和生物多样性的破坏等负面影响，甚至算不算可再生能源都存在不同意见。另据最新研究发现，水电站对二氧化碳排放的贡献要两倍于燃煤电厂。 总之，在制定和落实能源发展战略时，应当是开源与节流并重。结合前述报告，在落实能源战略时，不妨更加突出“节流”的地位。
按照国家“十一五”规划，到“十一五”期末，万元GDP能耗要比“十五”期末降低20%左右，年均节能率4.4%，“十一五”期间要实现节能5.6亿吨标准煤。
节能20%是个约束性指标，这意味着，需要研究的是如何落实，而不是要不要落实。
2006年11月10日，由全国人大环资委和国务院发展研究中心共同举办、能源基金会协办的“地区实施20%节能目标研讨会”在海南三亚举行，来自政府和学界的中外代表，就如何实现20%节能目标进行了研讨。
会议主持人之一、国务院发展研究中心副主任刘世锦说，研讨会不期待能解决问题，而是希望提出问题。
诚如刘世锦所言，会上，专家们在分析节能必要性和可行性时，确实提出了诸多问题。
国家发改委能源研究所所长周大地说，节能目标是促进我国经济结构优化和经济健康增长、改善环境和气候变化、保障能源持续供应的有效措施之一。
如果中国可以实现这个目标，同时在2010到2020年期间，保持单位GDP能耗下降的趋势，在能源发展方面，将实现把能源消费弹性系数保持在0.5左右，使中国的经济增长建立在相对较低能源增长的基础上。更重要的是促进我国的经济发展从高投入、高消耗、高污染、低效益的增长方式，转变到低投入、低消耗、低污染、高效益的发展道路上来。
国家发改委资源节约和环境保护司副司长何炳光说，“十一五”节能目标由全国人大以法律文件形式确定，是必须完成的约束性指标。各级政府要将“十一五”节能目标纳入本地区经济社会发展综合评价、绩效考核和政绩考核体系，确保实现。
尽管节能目标“必须实现”，但这并不能掩盖一些现实困难：
国务院研究室工交贸易司司长唐元说，中国节能工作面临的问题，一是促进节能的奖惩政策不严明；二是节能新机制不完善；三是缺乏有力的协调机构和绩效考核体系；四是节能投入特别是节能研发投入严重不足；五是一些地方政府不重视节能工作。
国务院发展研究中心产业经济部部长冯飞对节能形势表示担忧说，“十一五”的开局之年，能源密度依然延续“十五”时期的走向不降反升，节能形势逼人。
如何克服困难，完成节能目标？
冯飞给出了三个原则：一是市场、法律、行政等手段多管齐下，综合运用，但要以市场手段为主；二是远近结合。既要着重解决当前的突出矛盾，更要着眼于建立长效机制；三是上下联动。需要落实中央与地方以及中央各部门的责任。
从国家层面，需要改革能源管理体制和完善节能管理制度，切实转变在能源领域依然存在的“重供应、轻节约”的问题。要将节能、环保目标纳入地方政府的考核制度中，并建立动态节能评估制度和节能监察制度；
改革能源价格政策，使价格能够反映资源的稀缺程度、市场供求关系以及环境污染等造成的外部成本。改革财税政策，从供给和需求两个方面，建立有效的财税政策，激励节能、惩罚浪费；
大幅度提高节能投资，建立激励企业节能投资的新机制，建立能源审计制度。对重点耗能行业建立能效、环保等准入制度。限制高载能产品出口。实施强制性能效标准。建立起基于市场机制的、有利于技术创新和新技术应用的经济激励机制，同时建立和提高相应的标准。在几个面大量广的领域推荐采用新的节能技术；
将环境监管的作用前置，使得环境真正作为经济、社会发展的决策变量。建立起基于市场机制的环境保护制度，增加排污收费标准，使得企业的环境治理成本小于污染排放的成本，建立排污权交易制度。建立强制性市场退出制度。鼓励公众参与，健全环境诉讼制度。
周大地也提供了他的“药方”：
中央各有关政府部门，需要对其分管的相关政策进行调整，包括产业政策、技术政策、投资政策、价格和税收政策、财政政策、进出口政策、土地和矿产资源管理政策、消费政策等等。要在市场准入、淘汰和各种标准制定方面完善推动节能的市场管理体系。从宏观引导和市场信号方面创造节能降耗条件和环境；
地方政府要在相关地方政策以及对企业的发展和节能管理方面进行调整，制定具体的节能行动计划，落实企业的节能管理和技术节能行动，落实各地的具体节能目标和节能量；
企业要从能源管理和技术创新等方面具体实现相应的节能目标。
唐元的观点首先是将节能指标分解到各地区和重点耗能企业，与此同时，发挥政府的重要作用，着力用经济手段推动节能工作。抓紧制定有利于节能的财税、信贷、价格等政策措施。加强节能统计、节能绩效评估和节能工作考评，建立严格的节能考核制度，认真考评各项节能工作完成情况，健全绩效奖惩机制。
还需要完善节能法律法规和技术政策。加快《能源法》立法进度，尽快修改完善《节能法》、《电力法》，将《石油天然气法》列入立法程序。加快制定和完善分行业分产品的节能标准、标识。加大节能技术政策和节能标准的实施力度。
抓好重点节能环节，着力抓好高耗能行业、1000家重点企业和重点产品的节能降耗工作。发挥政府节能示范作用，2007年底尽量将中央机关和各省、市政府大楼节能改造工作完成。
增加节能投入，将投资冲动和资源转向节能、可再生能源和环保，各级政府都应设立节能专项资金，增大节能投入，加大节能科技开发、新项目推广、节能项目贴息贷款的支持力度。金融机构应当采取有效措施，切实加大对节能项目的信贷支持力度，满足节能资金需求。
强化节能机制推广，重点是推广节能信息传播机制，促进节能新技术、新经验、新工艺、新设备的推广应用。推广合同能源管理，促进节能产业化发展。广泛采用电力需求侧管理，引导电力用户自觉节约用电。加强节能服务体系建设。
加快推进结构调整和增长方式转变。大力调整产业结构、产品结构、技术结构和企业组织结构，鼓励企业使用节能设备，大力发展附加值高、能耗低、污染少的新兴产业，改造和提升传统产业，提高服务业比重。
何炳光强调，“十一五”期间要抓好六大重点领域，即工业、建筑、交通运输、商业和民用、农村、政府机构的节能。
与此同时，何炳光代表自己所在机构，给出了与前面所列大同小异的具体节能措施：
分解、落实节能目标责任制；控制增量、调整存量，优化产业结构；全面实施十大重点节能工程；抓好千家企业节能行动；建立健全节能保障机制；强化节能法制建设；加强能源统计和计量管理；组建国家节能中心；推动政府机构节能；加大节能宣传、教育和培训力度。
美国环保署原署长威廉·瑞利认为，中国实现节能目标的首要条件就是有明确的法规、目标和奖惩机制，要加大节能投资，要用一系列经济手段和市场手段，让高耗能者无利可图。与此同时，还需要加强新技术开发应用，鼓励可再生能源使用和推广，尝试排污权交易等。生活节能方面，威廉·瑞利觉得，建筑、家电等领域节能潜力巨大。
国务院发展研究中心副主任刘世锦在会议总结时说，节能目标的落实也是一个需要各方面持续努力的系统工程。不要指望一次研讨会能解决所有问题，事实上，问题的解决也不是在会上，而在实际工作中。如果通过研讨能提出一些值得有关方面思考的问题就很不错了。
从这一角度理解，官员和国内外专家还是提出了不少值得重视的问题和建议，比如：
节能指标究竟应当怎样分解到地方和行业才算合理，才能保证落实；
如何处理好节能与经济增长速度的辩证关系。事实上，节能是投入问题，GDP是产出问题，要想既保持一定的GDP增速，又实现节能目标，需要实施者的智慧。专家认为，从社会全局和长远看，节能目标只是手段，重要的是导入一种新的增长观念，探索新的增长模式。在落实节能目标时，要对目标的意义有更全面的理解；
要考虑到节能成本，不能为了节能而节能，为了节能而不惜投入，以至于“节能而不经济”，得不偿失；
各种节能手段排序上，要将价格手段放在首要位置。浪费能源的根源，是目前能源价格没有反映其稀缺程度，解铃还须系铃人，如果真正实现市场供求调节价格、高耗能者高付费，问题可望迎刃而解；
政府在落实节能目标工作中应当进一步明确自己定位，弄清楚什么工作应当自己抓，什么工作应当放手由市场去完成。还要合理划分中央政府与地方政府职责；
落实目标时，更要考虑建立节能降耗的长效机制，不能把目光仅仅盯在20%这个数字上，盯在2010年这个时点上；
在建立和落实考核机制时，特别需要注意不能重犯浮夸之风。
20%的节能目标需要落到实处，要靠具体地区、具体行业和具体企业来共同完成。
中央政府的思路是：将目标分解下去。事实上，当时，国务院已经批转了全国各省市自治区“十一五”节能降耗目标分解方案。
国家发改委能源研究所所长周大地说，各地节能降耗目标的确定，主要建立在各地主动提出的目标基础上，对部分自己提出降耗目标小于全国平均水平的，由国家发改委综合考虑发展水平、产业结构、单位生产总值能耗、能源消费总量、人均能源消费量、能源自给水平等多种因素，进行调整和协商。
目标分解基本上实现了全国能耗下降的总目标要求。国务院要求，各地还要将节能降耗目标进一步分解到下级城市地区以致到县。
与此同时，北京大学环境学院教授王学军介绍说，由国家发改委等机构在重点耗能行业组织开展的“千家企业节能行动”当时已经正式启动。
王学军说，工业能源消费量占全国能源消费总量的70%左右，确定的这千家企业2004年综合能源消费量为6.7亿吨标准煤，占全国能源消费总量的33%，占工业能源消费量的47%。开展千家企业节能行动，对于促进企业加快节能技术改造，加强节能管理，提高能源利用效率，对提高企业经济效益，缓解经济社会发展面临的能源和环境约束，确保实现“十一五”规划目标和全面建设小康社会目标，具有十分重要的意义。
据悉，千家企业是指钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、纺织、造纸等9个重点耗能行业规模以上独立核算企业， 2004年企业综合能源消费量达到18万吨标准煤以上，共1008家。
在该行动中，对于企业提出了系统性的节能工作要求，包括建立节能目标、开展能源审核、制订节能规划等，国家将建立系统性的跟踪考核机制。
这一目标按省进行了分解，并分解到各个企业，企业也都和当地政府签订了节能协议，承诺实现节能目标。
来自各地方的政府主管部门的官员则表示，目标分解并没有万事大吉，现实的困难还有很多：
千家企业中，江西有19家。江西与会代表提出，如果企业完不成目标，政府不知道该怎么办。
有16户“千家企业”的广西代表说，有些节能任务很重的企业节能水平已经相当高了，节能潜力并不大，指标划分还是不太合理。
陕西省发改委某官员认为，陕西的产业结构定位与节能降耗的宏观要求本质上相矛盾，而且被要求节能的企业性质复杂，考核和管理起来相当困难。
辽宁代表认为，中央政府除了给地方压任务之外，还应当有更多的配套支持政策和手段；福建代表提出，目前地方节能基础工作十分薄弱，没有专门机构过问这件事，给具体工作带来很多困难。
……
周大地说，目标分解面临着一些困难：
节能降耗目标的“合理科学”分解是一个复杂的多目标优化问题，有着多个相互影响甚至相互制衡的不同判据。其中有些目标是难以定量和价值化的，目前也没有适用的评价和定量分析工具。
由于结构性变化是实现节能降耗目标的主要手段，用一般技术比较的方法估算各地的节能潜力十分困难。对各地的节能潜力进行经济成本效益评价就更为困难。需要根据中国和各地的具体情况，开发一个有效的合理分解节能目标的分析工具。这个工具的开发，有可能帮助各地政府，更好地调动多方积极性，更“合理和优化”地落实目标分解。可以帮助中央和地方政府制定相应的激励和限制政策，推动各级地方更有效地实现节能降耗目标。
国务院研究室工交贸易司司长唐元强调，在落实目标过程中要考虑三个因素：一是要考虑区域发展差异的因素。二是新的可再生能源利用可不计入耗能计算，自2006年以后开发的可再生能源可不计入20%节能目标的计算，鼓励可再生能源的开发利用。三是发挥行政部门和行业协会的作用，按部门分解节能目标。
要实现20%节能目标，主要有两个途径，一是结构节能，就是通过调整产业结构、行业结构、产品结构、企业结构、地区结构、贸易结构、能源结构等，引起能耗的变化；二是技术节能（或称效率节能），就是通过技术改造，降低单位产品能耗下降。
在决定选择哪种节能手段，或者分配节能工作力量前，必须弄清楚结构节能和技术节能对于节能贡献率分别是多大。
中国社会科学院数量经济研究所研究员姚愉芳的一项研究结果表明，1995年-2000年中国总能源强度下降中，结构节能贡献在60%以上。2002年后总能源强度呈上升趋势，这是结构对节能产生了负作用，是由于高耗能工业超常发展造成部门结构重型化而引起的。
在对于2005年-2010年高增长情景方案的能源强度下降情况预测中，姚愉芳认为，结构节能的贡献率为62%左右，效率贡献份额为38%左右；实现20%的节能情景方案中，结构节能份额更高达69%左右。
正因为如此，姚愉芳认为，转变高投入、高消耗、高污染的粗放型经济增长方式是实现20%降耗目标的关键措施。具体应是控制投资规模与调整投资结构，进出口政策的调整，行业部门、产品的提高能源利用效率等也都非常重要。
国家发改委能源研究所所长周大地与姚愉芳所持观点相同，他说，各方面对中国实现20%目标的节能潜力进行了初步分析，一个重要的结论是结构性变化是最重要的努力方向。这种结构性的变化包括产业结构，行业结构，行业内部结构，以致产品结构的多层次变化。结构性变化可能要占需要的节能量的60%到70%以上，而直接的技术节能潜力将只能占降耗目标的30%左右。
周大地认为，结构性的调整要求对目前发展内容和方向进行重新认识和评估，要找出形成目前高能源弹性发展趋势的内在原因和市场条件，才能有针对性的调整相关政策，引导变化。
中国出现过度重化和过度消耗资源，形成高消耗高污染型发展，是因为现有的市场引导信号体系和一系列经济政策提供了错误的引导方向。要实现节能降耗目标，必须从调整市场信号系统和政府对市场的管理和规制方向进行必要的调整。
清华大学常务副校长何建坤对这个问题的认识并无太大差异，但他却更想强调技术节能的作用。
何建坤说，从1990年到2000年，GDP能源强度年下降率高达6.3%，能源系统效率提高了5个百分点，以此估算，技术节能对GDP能源强度的贡献率约为27%。“十五”期间，主要高耗能产品的能源单耗均呈下降趋势，技术进步的因素促进GDP能源强度降低，但由于高耗能产业的增长远高于GDP的增长速度，重工业比重的快速增长使产业结构变化引起GDP能源强度升高的因素，淹没了技术进步使GDP能源强度下降的效果，两者抵消的结果使GDP的能源强度仍略有上升。
何建坤当时预测，“十一五”期间依靠发展节能技术，能源转换和利用效率提高的速度，可望超过“十五”及上世纪90年代的能源效率改进的速度，5年期间包含能源转换和利用的系统效率可望提高2.5至3个百分点，技术节能量可达2.0至2.5亿吨标准煤，对实现GDP能源强度下降20%目标的贡献率可达30%至38%。也就是说，如果不考虑产业结构和产品结构变化因素，技术节能可使GDP能源强度下降6.4%至7.8%。
当然，何建坤说，在加强推进技术节能的同时，必须重视产业结构的调整，控制高耗能产业增长的速度。否则技术节能对GDP能源强度下降的效果会被高耗能产品比重增长对GDP能源强度增加的因素所抵消。GDP能源强度下降目标是一个动态的相对性指标，实现相同GDP能源强度下降率，GDP增长率越大，则相应能源消费弹性也越大，期末能源总消费量则增长越快。如果“十一五”GDP年增长率平均从7.5%上升到10%，同时实现GDP能源强度下降20%的目标，2010年能源总消费量也将由25.5亿吨标准煤上升到28.6亿吨标准煤，增加3亿吨标准煤。特别是当前能源供应和建设规划都以2010年25.5亿吨标准煤为依据，“十一五”期间还会出现能源供应紧缺的局面。而能源总消费量的快速增长。也是我国难以承受的。
因此在注重实现GDP能源强度下降20%目标的同时，要控制GDP增长速度，切实转变发展模式从而控制能源总消费量的增长。
曾任国家经贸委经济政策协调司、资源节约与综合利用司、行业规划司司长和国家发改委能源局巡视员的白春荣，对于技术节能的投资问题有较深了解和体会。他告诫地方官员和企业家们，向中央要政策不要贪多，重要的是要有用。解决问题的条件很多，但要抓住核心，比如钱的问题。
白春荣认为，加快企业节能改造、淘汰落后的耗能设备、技术和工艺，提高企业节能技术水平，是实现“十一五”节能降耗目标的重要途径。
2005年中国万元GDP能耗为1.22吨标准煤（2005年价），按照“十一五”规划确定的目标，2010年万元GDP能耗应该降到0.98吨标准煤，形成了6.28亿吨标准煤的节能能力。
白春荣说，实现这样大规模的节能能力，主要依靠三个途径，即结构节能、技术节能和管理节能。根据以往经验和近期研究成果，技术节能对全社会节能的贡献约为1/3，即“十一五”期间技术节能实现的节能能力要达2.1亿吨标准煤。要实现1吨标准煤的节能能力，预计节能改造和提高能效投资平均需要2000元左右，“十一五”期间总共需要4200亿元，平均每年需要840亿元。白春荣说，这就必须加大政策扶持力度，拓宽资金渠道，形成有利于提高全社会节能水平的投入机制。
1980年到2000年期间，中国GDP年均增速高达9.7%，而相应的能源消费量年均仅增长4.6%，能源消费弹性系数仅为0.47，实现了中国经济增长所需能源一半靠开发，一半靠节约的目标。白春荣说，这在很大程度上得益于中国政府在20世纪80年代至90年代中期制定和实施的一系列节能经济激励政策。
据悉，1981年-1995年间，国家用于节能基建和节能技改项目共投资343.2亿元，引导地方政府和企业投资560.3亿元，总投资903.5亿元，形成11820万吨标准煤的节能能力。
而1998年后，节能基建和节能技改两个专项资金被取消，改由地方和企业自筹。在能源投资大幅度增长时，能效投资占能源总投资的比例却大幅度下降。1983年的节能投资最高约占能源总投资的13%，2003年已跌至4%左右。而在节能和提高能效方面的研发投入更是微不足道，占全国研发经费53.58%的工业企业研发经费中仅有2%用于节能和提高能效的研发。白春荣认为，这是导致“十五”期间单位GDP能耗的持续上升的重要原因之一。
白春荣建议，应当加大政府对节能的投资力度。一是在国家财政预算中单设节能科目，安排节能专项资金，地方财政建立相应的配套资金。主要使用方向是节能的研发投入、重大节能示范工程、重大节能技术产业化和节能服务体系建设。二是节能产品建立节能专项基金，主要使用方向是节能成熟技术的推广应用，重点加强十大重点节能工程。
税收政策也要调整，要加大节能设备和产品技术研发费用的税前抵扣力度，研发费用按实际发生额的150%抵扣当年应纳所得税。对企业购置节能产品设备，可按其产品设备投资购置额的30%从企业应纳所得税中抵免。对生产节能产品设备的企业减半征收企业所得税。对企业用于生产节能产品的关键设备适当缩短折扣年限或索取加速折旧的方法计提折旧。对企业进口国内不能生产或技术达不到要求的国外先进节能设备和产品，享受免征关税和进口环节税的政策。
金融支持方面，国家开发银行应适当调整对能源行业的贷款结构，向节能等可持续能源项目倾斜，加大对节能项目的贷款支持力度；建立节能投资担保机制，充分发挥财政贴息作用，引导商业银行扩大节能项目贷款；充分利用企业建设债券发行和企业股票上市的批准权，应优先核准节能建设项目发行股票或企业债券。
还需要建立节能信息发布制度，要及时发布政策动态、节能投资导向、先进的节能技术和工艺、产品等，引导各类投资主体投向节能领域。
2007年8月26日，国家发改委主任马凯受国务院委托，向全国人大常委会作国务院关于节约能源保护环境工作情况的报告时表示，在下半年开始的省级领导班子换届考察中，进一步把节能减排工作作为综合考核评价的重要内容，切实加强对地方政府领导班子和领导干部节能减排工作的考核。
这印证了此前关于国家发改委正在参与酝酿制定新的干部考核标准的传言。
正如《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》所言，节能减排任务完成情况是检验科学发展观是否落实的重要依据，也是检验经济发展是否“好”的重要标准。
“又好又快”的发展战略意味着“好”的标准优先于“快”的标准，节能减排责任重于经济发展速度的责任，对节能减排的考核重于对GDP的考核。
“十一五”规划对节能减排设定了具体的约束性指标，即：到2010年单位GDP能耗降低20%左右，单位工业增加值用水量降低30%，主要污染物排放总量减少10%……
自从这一组约束性指标出台以来，中央和地方政府的发展重心正进行由“快”向“好”的逐步调整，各种政策、技术、法律手段综合运用，既取得了实效，也在全社会营造了一种节能减排的氛围。
但总体而言，形势并不乐观：2006年以后，单位GDP能耗连续四个月保持下降态势，但全年降幅微乎其微，次年上半年同比下降了2.78%，才算稍有起色；二氧化硫排放2007年上半年才刚刚扭转了多年连续上升的势头；而COD排放同比仍然增长0.24%。
正如马凯所说，一方面，2006年目标没完成加大了后四年工作难度，同时，仅从2007年上半年情况看，节能减排面临的形势也仍然十分严峻。
理论上，在节能减排工作中，各级政府应当是主要推动者，节能减排指标也是强化政府责任的指标，地方政府应当对本行政区域节能减排负总责，政府主要领导人就是第一责任人。
然而，即使是到2012年的现在，科学的干部政绩考核体系也尚未建立，许多地方对干部的考核仍主要侧重于经济增长、招商引资等内容。加之现行财税体制方面的问题，一些地方片面追求经济发展，把GDP增长作为硬任务，把节能减排作为软指标。
按照发改委2007年的说法，下一步将制定发布《节能目标责任评价考核实施方案》、《主要污染物排放总量考核办法》，将考核结果作为对地方各级政府领导干部政绩考核的重要依据。
当我们还在为“绿色GDP”政绩考核计划搁浅而惋惜时，节能减排责任考核办法或许令人欣慰。虽然将目标与政绩考核挂钩的做法难免会出现这样那样的问题，但毕竟也是到目前为止最现实和最有效的办法。
需要说明，在考核办法中，有两个问题值得关注：
一是即使制定出新的考核办法，实际存在并延续多年的GDP考核显然不可能轻言废弃，那么，节能减排考核与传统GDP考核关系如何处理，谁的权数更大，二者权重怎么分配？在实际操作过程中，新考核办法如何避免受根深蒂固的“GDP考核文化”的影响和左右？
二是目前节能减排的量化指标是否科学？对地方政府领导节能减排责任考核，主要依据应当是分解到地方的节能减排指标，目前，至少单位GDP能耗指标已经分解到各省。但早就有参与指标分解的核心专家认为，这种分解方法并不科学，因为目标分解是一个复杂的多目标优化问题，有着多个相互影响甚至相互制衡的不同判断依据，对各地的节能潜力进行经济成本效益评价则更为困难。
如果第一个问题不解决，新考核办法很可能被“GDP考核”同化、吞噬；如果第二个问题不解决，新考核办法本身就是无本之木。