深圳这次土地管理制度创新折射出当地眼下用地紧张的现实，新政虽盘活了部分集体用地，但还需观察政策变化前后相关利益者的收益变化，实际效果也有待观察。

　　近年来，土地管理制度缺乏全局性和整体性的改革举措，改革往往以国土资源部与地方签订各种合作协议、备忘录和改革方案的方式在地方先行试点，即使是地方性的改革尝试也会引起各方强烈关注。1月18日，深圳市宣布原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通，此举是2011年5月国土资源部、广东省政府共同批准《深圳市土地管理制度改革总体方案》后出台的最新改革政策，一出台就引起欢呼一片。

　　这项新政策的出台其实折射的是深圳用地的紧张局面。深圳发展最初以“铺摊子”的方式来吸纳快速涌入的各种产业，萝卜多了不洗泥，顾不上节约集约利用土地。结果是产业用地比例过高，超过建设用地总规模的30%，且存在大量闲置和低效利用现象，城市外扩发展空间已基本耗尽。深圳自己公布的数据是，到2020年深圳可提供新增建设用地仅59平方公里。外扩无空间，深圳只好在存量建设用地挖潜上下功夫：一方面出台城市更新的系列办法，推动存量城市建设用地盘活；另一方面对原集体建设用地如何盘活也是颇费心思。

　　上述后者土地规模巨大，原属于集体建设用地的有390平方公里，占全市建设用地面积的42%。即使深圳在2004年开始“下不为例”的全域土地国有化之后，原集体的土地虽然名义上已经被征收，其实际的占用、使用权都还在集体组织手里。通过新政策盘活此类用地，才能有效解决深圳发展用地的饥荒。

　　新政策能带来多大的政策收益，还是要看政策变化前后相关利益者的收益变化。允许原集体建设用地进入市场流通，按照当地政府官员的解读，闲置低效用地流转用于更高优的产业中，至于收益分配可以采用两种方式：第一种方式是所得收益50%归原农村集体经济组织继受单位，第二种方式是30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过20%的物业用于产业配套。这种收益分配与之前集体经济组织自己使用土地获利有多大区别呢？

　　仔细分析起来，似乎看不到集体经济组织能得到更高的收益，反而是受损的格局。因为深圳的集体经济组织在土地国有化前后都实际已摸索出了各种通过土地获得收益的方式，合法的原集体建设用地都有通过出租、入股等方式获得全部收益的手段，还能保留永久的使用权。而给出的转让方式，如果还是用于产业用地，拿着50%的收益，或者30%收益加20%物业的收益权，尤其是深圳对于所谓高优产业还有0.5~1.0的地价系数优惠，农民收益更低。

　　基本可以认为，如果不做用途变换，同一块地，市场供求关系也不会变化，农民有自主掌握土地收益的方式，很难想象还会以丧失实际掌握在手里的无限期使用权为代价，仅仅得到一部分转让收益。政策制定者们出台这么一个政策，必须要有比农民现有获利丰厚得多的方式来吸引。想来只有通过用途转换的方式，原来是工业用地，转变用作商业住宅等用途，利用规划作出的用途转变大大提升土地收益，即使分一部分给农民也比其保留原用途可能的收益要高很多，唯此才有足够的吸引力来推动存量集体土地入市。

　　由于相关法律从来没有规定过可以通过分成方式来给原土地权人更多土地用途转换收益，而且在土地国有化下，原集体经济组织到底拥有什么权利，这些权利在用途转换中如何衡量贡献与价值，都是一笔糊涂账。只好在政策设计上以产业用地流转的名义来操作，而实际上很可能要通过用途转换来创造获利空间，并通过两个分配选项让农民选择。可是只要问，为什么不是25%的收益加25%的物业，或者为什么不是60%的收益，此政策就会无法自圆其说，自行崩溃。

　　不得不遗憾地说，这种以土地利益分配来撬动土地入市盘活的新方式，只是在产权体系混乱的情况下，以行政规定寻找出路，而不是产权清晰后，权利主体通过市场使用拥有的土地权利来获得收益。深圳这项创新制度操作起来的交易成本和实际效果还有待观察。