7月5日，《预算法修正案草案》（以下简称“草案”）征求意见稿向社会公布。草案删除现行预算法中“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”之内容，代之以“国库管理的具体办法由国务院规定”，同时增加了“各级政府财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”、“各级政府财政部门负责监督检查本级国库办理的预算收入收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”等表述。尤其引人注目的是，草案只字未提国库监督的相关内容。

　　草案上述条款的本质，就是不再坚持人民银行经理国库体制，取消人民银行经理国库管理的法定职能，改变现行行之有效的国库管理监督制约机制，改变财政政策和货币政策的协调配合机制。上述条款公布之后，立刻引起业内和学术界人士的广泛辩论和争议。“我国国库管理和监督到底要走一条什么样的道路？”迅速成为一个重大的理论、政策和法律问题。

　　笔者认为：草案上述条款是不妥当的，人民银行经理和监督国库的重要制度不能动摇，也不应该动摇。理由有五：

　　其一、国库是国家的金库，是共和国的“钱袋子”或“钱柜”。国库里面的每一分钱皆属于人民，属于千千万万的纳税人。确保国库资金取之于民、用之于民，是保障宪法所赋予人民基本权利的物质基础，是促进我国经济长期平稳较快发展的基本政策，是调整收入分配、实现社会公平正义的主要手段，是确保我国经济社会和不同地区协调发展的重要工具。因此，从法理上说，管理和监督国库的基本权利毫无疑问属于所有人民。具体而言，根据宪法和相关法律，管理和监督国库资金的一切权力属于全国人民代表大会及其常委会，任何政府部门都不能单独拥有掌控国库管理的权力。只有全国人大及其常委会才能够授权具体政府部门负责国库管理或承担国库管理的某项具体工作。负责国库管理或者承担国库管理某项具体工作的政府部门，必须向全国人民代表大会报告和负责。据此，草案第54条“国库库款的支配权属于财政部门”显然错误或者表述不完全。而刻意改变和取消中国人民银行经理和监督国库体制，让财政部门大权独揽、独自握有掌控国库的全部权力，则是错上加错。

　　其二、为确保国库资金取之于民、用之于民，就必须实行国库管理权限的合理分工和有效制衡。中国人民银行和财政部同为国务院的组成部门，负责履行宪法和法律赋予的公共财政和货币金融管理职能，理应依照法律授权和职能分工，相互制衡，相互配合，相互协调，才能妥善完成国库管理和监督的各项重要工作。套用日常财务会计术语，财政部是国家的“会计”，中央银行则是国家的“出纳”，会计和出纳不能集于一身，必须分开，才能实现国家预算编制、执行、监督相互分离和有效监督。人民银行经理和监督国库的法律精髓，正是为了将“会计”和“出纳”分开，让财政资金的支配多一层资金保管人的约束和监督。随着我国财政收入规模日益庞大，财政违规案例与日俱增的形势下，国库管理的相互制衡、监督、协调和配合的多元化体制不仅不能有丝毫动摇，而且要通过尽快完善各种法律手段来大大加强。譬如，2005-2009年，仅人民银行国库部门就堵住和纠正各种不合规业务118万笔，设计金额高达4056亿元。试想，在财政部和人民银行两个部门共同管理的体制下，尚且发生如此频繁的违规操作，如果取消中国人民银行经理和监督国库体制，让国库管理完全听命于财政部门，国库一切管理和控制事务皆有财政部门一言定夺、宸中独断，又有什么机制能够保证预算资金的安全和合规呢？

　　其三、中国人民银行经理国库具有完整的法律基础，目前我们没有充足理由来改变央行经理国库体制的法律基础。1985年，国务院颁布的《国家金库条例》首次正式明确国库经理体制：中国人民银行具体经理国库，组织管理国库工作是人民银行的一项重要职能。后续颁布的《预算法》、《预算法实施条例》、《中国人民银行法》等继续对人民银行经理国库体制予以明确和强化。譬如《中国人民银行法》规定“经理国库”是人民银行的基本职能。《预算法》则规定：“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”《预算法实施条例》则明确：“地方国库业务由中国人民银行分支机构办理”。当2003年国务院法制办组织修改《中国人民银行法》，当2008年中央编办组织修订各部委“三定”方案时，财政部曾经提出将“经理”改为“代理”，后经过反复论证，全国人大和国务院却继续肯定和维持了人民银行经理国库体制。由此可见，人民银行经理国库体制具有坚实法律基础。经理国库是人民银行受国家委托，由法律赋予、对政府负责的固有职能，是我国财政预算资金管理的重要基本制度，我们没有任何理由动摇和改变这个重要制度，至少目前没有。

　　其四、数十年来，中国人民银行为履行国库经理职能，已经建立和完善了一整套技术支持系统，培养了一批国库经理的专业人才，为高效安全完成国库经理工作奠定了比较坚实的物质和人才基础，是国家的宝贵财富。面向未来，为强化和完善财政预算资金管理和监督，确保预算资金的使用安全合法，国家应该支持人民银行继续完善国库管理技术支持体系，提高国库经理人才素质。

　　其五、经过数十年的实践探索，人民银行经理和监督国库体制已经积累了非常宝贵的实战经验，监督成效显著，初步走出了一条具有中国特色的国库经理和监督之路，符合我国国情，需要认真总结，以便进一步完善。纵观世界多数市场经济国家，皆普遍重视预算监督机制，建立健全了多环节、多部门、多角度、多层次的预算监督体系，包括国会辩论、听证、质询等基本监督体制，具有司法权和直接对议会负责的外部审计监督体制，以及社会公众和媒体监督机制等，共同保证预算监督的有效性、完整性、透明性和严肃性。我国预算监督体制主要包括人大监督、审计监督和央行国库监督。毋庸置疑，三大监督体制皆需完善和强化，绝不能有丝毫削弱。人民银行经理和监督国库的重要制度当然不能动摇。