把结构性减税作为财政政策突出的重点

　　——当前形势、宏观政策与改革（上）

　　应该把结构性减税作为财政政策的一个突出的亮点和重点，这个在实质内容上有反周期调控意义，在我们更好地和社会互动、树立财政形象、诠释财政政策和公众利益的关系方面，也有积极意义。

　　一、当前形势

　　（一）外部形势：世界经济虽已进入后危机时代，但如“二次探底”中国不可能“独善其身”

　　2011年年底前中央经济工作会议提出2012年中国经济工作要稳中求进。为什么时隔十几年后，中央重新提出1997年决策层为应对亚洲金融危机冲击带来的不利影响而提出过的“稳中求进”？值得做一些简要分析。

　　首先，在去年中央考虑2012年经济工作的时候，中国经济所面对的问题并不是简单重复1997年下半年的情况。当时，我们还没有应对通货紧缩的经验，但已经意识到要稳中求进。这一次是在世界金融危机冲击下已经成功应对，而且企稳向好、进入所谓后危机时代以后，我们又面临着一个巨大的不确定性：到现在为止，大家还在不断地跟踪、分析、认识“欧债危机”。美国人是此次世界金融危机的始作俑者。从美国的次贷，这种过去所标榜的金融深化、金融创新过程中的低收入者购房的金融工具引出的次贷证券化、衍生工具化，金融创新走过了头，而衍生工具的泛滥和实体经济脱节，最后资金链断裂，引出了冲击全世界的金融危机。

　　但是，这个危机发生以后，美国的世界头号储备货币、硬通货的霸主地位并没有动摇。一轮一轮的冲击波传导到欧元区以后，反而暴露了欧元区在过去一段时间运行不错的情况下掩盖着的深层次矛盾。美国占据世界头号强国的地位，调节中间的弹性空间，是欧元区现在无法比拟的。欧元区是一个货币同盟，但是没有很好匹配上财政同盟。匹配财政同盟又需要这些主权国家让渡自己的政治主权，促进所谓的政治一体化。现在看到的欧元区一轮又一轮地讨论救助计划、能不能过关而不解体，无非就是处理这个逻辑上的事情。

　　怎么样预测欧元区的前景，实话实说，到现在为止仍然是“两个极端”＋“一个中间派”。“一个极端”是，欧元区已经形成了货币同盟，对所有成员国来说是政治上命运攸关的，最后进入到考验阶段，一定会千方百计地撑住，所以欧元区虽然一轮又一轮地面对压力，带来这种不确定性，但是最后应该能够过关，这是最乐观的说法。“另外一个极端”是最悲观的说法，欧元天命休矣。据说现在世界上一流的经济学家，包括很多诺贝尔经济学奖获得者私下讨论的已经不是欧元解体与否的问题，而是欧元解体之后怎么样尽可能地减少它对于世界经济生活的严重冲击。“一个中间派”是，欧元区解体还是不解体，概率是50％对50％，对这样一个评价我可以点评两点：

　　第一，50％对50％的说法已经有一定震撼力。在这样一个重大的世界发达经济体里面已形成的货币同盟，运行了几十年后，一再被称道的这个共同体，有可能要解体垮台。只要出现这样的问题，肯定会拉动整个世界经济进入所谓危机之后的二次探底，而中国也不能独善其身，一定要跟着出现非常严重的局面。既然有这样一个事情，哪怕是50％的概率，也足以使我们警醒。

　　第二，50％对50％的预测应该称不上真正的预测。因为它不能给大家带来稍微清晰一点的指向，一半对一半，等于说是没有作出预测，等于说是预测者在巨大的不确定性面前退回到无力作出预测。直率地说，在中国的决策层和有关部门面前，现在所有的关于欧元区演变前景的说法，都不足以令人信服地给我们指明一个前景到底往哪边走的趋势和导向判断。与其如此，不如更实事求是地退回到宁肯承认面对巨大的不确定性，更多地强调自己稳住阵脚。因而，“稳中求进”是基于这样一个哲理性的出发点。我们面对的不是一个可以相对清晰作出预测的前景，要密切关注到底怎么演变，先稳住自己的阵脚，稳住我们的章法，预见最不利的局面，争取比较有利的局面。

　　从2011年年底到今年年初，当时碰到的突出问题就是意大利。希腊已经给全世界带来了影响，迫使人们反复讨论希腊是不是要通过某种形式退出欧元区，虽然到现在为止仍然还在欧元区成员国的地位上坚持着，但已经造成了飘摇一般的影响。而意大利非同小可，希腊占整个欧元区经济总量不到3％，意大利是欧元区的第三大经济体，2012年上半年意大利有一轮总量应该是在一两千亿欧元以上的主权债务还本付息的压力波。当时我们所能够考虑的本年度的应对策略，就是要密切观察欧债危机中特别是意大利这一轮能不能扛得过去。

　　到现在为止，如果说上半年意大利方面是阴云密布，现在可以叫做阴转多云：至少上半年扛过去了。现在人们讨论的是，第三季度意大利基本不会有什么事情，因为有相关数据可以分析，接近年底时可能又有一轮新的压力波，但是已经不像那个时候这么严重了。意大利之后，还得不断地分析其他的一些情况变化。现在意大利的压力降低了一些，法国的问题出来了。法国大选把萨科奇选掉了，新上任的奥朗德和萨科奇的观点不一致，这个不一致就打破了原来默克尔和萨科奇形成的被称为欧元区的两个带头大哥间进退高度协调的格局，所以我们还得密切观察。欧元区的变数很大，并且会延续若干年。

　　讨论宏观形势时必须先简要勾划的外部状态，还包括美国和日本。美国、日本的情况各有各的麻烦，但是具体分析起来能见度都相对高一些，最具备不确定性特点的欧元区现在仍然给我们不断地提出一些危机信号，我们还必须密切关注它，继续面对不确定性。有人觉得这么强调对欧元区的观察是否有必要。假设欧元区出了不好的事情，我们不救助它，我们受到一些影响，但是这个影响能大到什么样的程度？

　　实话实说，我们不能小看这个影响，因为欧元区是中国的主要贸易伙伴之一。中国经过这么多年的发展之后，在整个世界经济总量里面的份额从原来的3％、4％上升到现在的10％。在走下坡路的发达经济体里，美国从1／4以上收缩到了1／4以下，仍然有20％多；欧元区加在一起比美国要大一点，占1／4；日本的GDP总量在中国后面一点，排名第三，但他的GNP比中国要高。这三大发达经济体，贸易、货币、经济相互之间的互联互通的传染是非常快的。虽然他们有各自的矛盾，但是只要欧元区出事，美国、日本会很快跟着一起走下坡路。三大经济体总量加在一起占世界总量的50％左右。

　　这么大的一个外部影响，和中国10％的分量相比，谁拉着谁动，显而易见。所谓“中国不能独善其身”就是这个道理。

　　（二）国内形势：经济回调

　　在年初的两会上，明确说中国今年的增长目标从前几年的8％以上主动回调到7．5％。对于这个变化，外界有不少评论，有人说中国开始显示出硬着陆的迹象。这肯定是说得过分了。我们是意识到经济增长速度偏高不利于加快发展方式转变、优化经济结构，愿意主动地把增长目标从8％以上落到7．5％，跟原来所说的体现“好”字当头，争取各个方面更多地把注意力聚焦到提高增长质量上来，是一脉相承的。

　　我们主动地调低发展的目标、年度的增长速度。这也涉及经济学上所说的基数效应：中国的潜在增长率，在经过30多年高速增长以后，必然有所回调。如果说前面三十年实现了9．8％年均增长速度的经济奇迹，那么再往后一二十年，处理得好，我们还会继续高速增长，但很可能在具体速度表现上要下一个台阶，这个台阶下到8％左右，或者比8％低一点，都是正常的，这仍然是非常了不起的、世界上最大新兴经济体的经济奇迹的延续。我们已经意识到把年度增长速度调低到7．5％，更有利于衔接“十二五”期间，我们只要年均增长速度达到7％，就可以很好地走到下一个五年计划实现2020年中央说的全面小康目标，这个判断是从龙头指标GDP一路算账算出来的。所以没有必要在增长速度上看得过重，主动地调低一点，“好”字当头，可能更有利于贯彻科学发展观和加快发展方式转变。这都是我们自己想好的认识。

　　2010年的年度经济增长速度高到10．4％，政府已经意识到通货膨胀的压力比较明显，所以主动回调。2010年四个季度后，就是每个季度回调0．4个点左右，回调到2011年第四季度的8．9％。按照过去的常规，在今年一季度数据出来了以后应该是8．5％、8．6％，最低8．4％，其态势将符合今年7．5％的年度目标。后来的岔子就出在这里。4月间，中国派出发改委副主任张晓强作为级别最高的官员去参加今年达沃斯论坛。张晓强在国际场合专门说到，预计中国一季度GDP增长率应该是在8．5％左右，这是很权威的声音了。但事隔两三天，国内统计局发布一季度的指标，一下子变成报出来的8．1％，这就确实有点出乎意料，一季度增幅比上季度一下子下滑了0．8个点。

　　当时就有一点担心：前面有若干个年度没有出现过这么快的下滑，如果处理不好会不会带来后面经济下滑偏快的不利局面？到了今年四五月，也有一系列的负面消息传来，企业层面的感觉非常不好，企业的订单、开工率、用电指标等等都明显走下坡路。再到5月下旬6月初，当时还有一个消息：出现了多年未见的中国煤炭价普遍下滑，煤炭卖不出去，秦皇岛的煤码头上创纪录地出现了接近万吨的煤炭库存，这都是动摇实业界信心的悲观消息。我们调研中也注意到，有些宏观方面的指标下滑偏快一点。企业困难，还伴随出现地方财政的困难。

　　有一个特别的情况，这一段时间一再强调的房地产调控新政已经把一些很严厉的手段比较普遍地推开了，包括消费住房的限购，原来在一些土地批租方面有潜力的发达地区、中心城市，他们的实际收入规模急剧下滑。这方面的景气不足，跟房地产业运行相关的很多税收也出现了滑坡：土地批租滑坡，相关的税收滑坡，叠加在一起。地方财政在发达区域收入吃紧的严峻局面，是若干年来都没有出现过的。

　　针对上述下滑偏快、企业与地方困难问题，中央实际上在政策方面和基本的调控方针方面已经做了重要改进，并开始强调“稳增长”。

　　二、当前宏观政策

　　（一）货币政策

　　在宣传上，现在仍然说中国货币政策是在稳健的框架之下运行。但是如果看一看从去年下半年到现在的具体表现，实事求是地说，中国的货币政策已经转型。这个过程大致是这样的：在去年上半年CPI代表的物价水平一路上升的情况下，货币政策是屡屡出手继续抽紧银根，一直走到7月份CPI达到了6．4％的月度高位，然后在8月份稍微回调一点变成了6．3％，在这之后货币政策有了一个接近3个月的观察期，一动未动，没有再出新招。到了11月以后，货币政策当时是在很长一段时间以来第一次出现了反向操作，开始放松银根，把存准率一下子下调了0．5个点。当时就有一种观点认为中国货币政策宽松的大幕正在徐徐拉开，但是对这种观点还有待进一步观察。等到中央经济工作会议定下基调“稳中求进”，以及企业对于普遍比较困难的反映较多地上达决策层、到了调控当局高端以后，我们在今年看到的是一系列货币政策放松银根的举措。

　　比较典型的是2月24日又一次下调存准率0．5个点，5月18号在今年第二次下调。从去年11月算起来第三次下调存准率0．5个点。三次下调1．5个点，按照静态算账要放出至少1．2万亿以上的流动性，就是在市场中可融通的货币流动量。这样的一种给流动性方面提供宽松条件的操作，本来就已经代表着连续动作的货币政策转向。姑且先不做结论，到了6月8日和7月6日，不到一个月的时间里两次下调利率，这已经确定无疑地表明，中国的货币政策转型为宽松的政策，利率是最具代表性的、主力型的货币政策的调节工具。

　　两次下调利率已经无可置疑地表明货币政策转型了，但是为什么官方不这么说，只讲预调、微调，这里面可有很多解释。我个人认为，货币政策当局——央行，在调控、管理环节上，实际上对他们政绩考核的压力主要是怎么样成功地稳定物价。在没有召开中央经济工作会议，或者是没有一个特定的机会给货币政策作出转型与否的正面表述时，他们会更倾向于虽然我做了货币政策宽松的操作，但是不希望各个方面的预期一下子转到整个货币政策的开闸，提防着如果今年三季度我们经济运行完成了探底，而四季度经济又回升的时候，会不会再来新的一轮物价上升的压力。对他的政绩考核来说，最担心的就是出现物价重新上扬，评价那就将是比较负面的。所以现在宁肯言行不一地把货币政策的表述继续维持原来的口径，按照这个基调来讲，虽然做的这一套已经是在放松银根，而且是一次又一次地按照降息通道、按照下调存准率的通道在操作。按照现在的预计，今年下半年仍可能再次看到货币政策在走向宽松方面会有新的动作。这些当然使我们的市场活跃程度得到了一定提高。按照过去的经验，这些动作一般来说有3个月到半年的时滞。从去年11月开始降低存准率到现在已经过了半年，最近一段时间，媒体上已经在议论确实看到了货币宽松之后市场活跃的迹象。

　　（二）财政政策

　　财政政策在基调方面是继续实施积极的财政政策，也就是经济学上所说的扩张性政策。这个扩张性的代表事项，是在今年两会上预算安排里面所说的8500亿元赤字，这个赤字的绝对规模应该来说还是比较可观的，但是跟上一年的预算安排相比，减少了500亿。今年8500亿是不是比去年减少了？财政系统的人士都听说过，中央有一个预算稳定调节基金，等于在年度之间的财政收支里，在收入高高低低之间做了一个缓冲带，这个基金可以调入，可以调出，把这个因素放在一起做一个同口径的对比，可以知道今年的8500亿赤字至少相当于上一年的9200亿赤字，所以说财政政策的扩张特征是延续的。

　　积极的财政政策在现在调控中当然还要进一步考虑，既然没有见到有预算调整方案，我认为从财政政策这个角度来说，决策背景隐含着一个判断：今年经济生活在一季度出现增长速度偏快下滑，二季度又恢复到只下降0．5个点的水平（二季度GDP报的是7．6％，上半年合计是7．8％），在上半年7．8％的情况下，财政不必做调整预算的大动作。所以，需要在框架上继续表态为积极，而同时在支出方面按照前几年已经在强调的加快支出进度来操作，就可以胜任于现阶段的宏观调控任务。从财政角度来说，加快支出进度是预算执行上反复强调的，有利于化解社会上对于财政年底突击花钱的指责。但在当下，更强调加快支出进度，又带有一点框架不变而给经济适当升温的色彩，这种升温效应是应该可以对社会广泛宣传的政策要领。

　　另外，我感觉到有必要再进一步分析一下，财政政策的收和支两方面应该怎样把握好要领。我们现在面对着企业和社会反应出来的一个突出问题，已经在中国成为巨大的舆论压力，即降低税收负担这个公众诉求。

　　1．财政收入方面

　　应该把结构性减税作为财政政策的一个突出的亮点和重点，这个在实质内容上有反周期调控意义，在我们更好地和社会互动、树立财政形象、诠释财政政策和公众利益的关系方面，也有积极意义。结构性减税虽然说了几年，但最近一两年之间各个方面集中热议结构性减税的局面确实是前所未有的。在去年下半年，企业感到压力沉重，又加上其他外部输入大宗原材料价格的上升，内部市场上劳动力用工成本的上升等等综合困难的影响之下，市场主体、企业、包括消费者个人对税更加敏感了。当然这也反映了中国经济社会发展到中等收入阶段，实际上我们所称的公民意识、纳税人意识渐成气侯。所以今年两会上，在温家宝总理听取政协代表发言的时候，我就专题讲了结构性减税问题。

　　第一，财政部已经明确宣布，我们的进口环节有600多种进口品可以降低税负，得到的好处当然是和它关联密切的企业，也推延到和进口品相关的最终消费者。我觉得在选择方面无非就是要特别突出资源替代型、环境替代型，尽可能地从国外多进口一些可以替代我们自己境内资源消耗和减轻我们环境压力的初级产品。

　　有些人热议的，我称为中高端消费品的税收，能不能降低一点它的关税和进口消费税？这些物品进口关税和消费税的降低，有人直呼为奢侈品的降税，这在概念上很容易马上就被顶住。我个人认为比较理性的讨论应该绕开奢侈品这个概念——这个概念带点政治色彩，动不动就说这个减税是不是对富豪有好处，立场是不是站在富人这一边了？应淡化这些色彩，讨论在中高端消费品方面是不是还有减税的空间，这个空间怎样合理地利用，这个方面还是值得研究的。

　　第二，营改增税制改革。这个结构性减税事项在面上算账肯定是可以确立的，上海算了一下，一年至少要减少收入几十个亿。如果全国铺开可能就是千亿元级的减税。但是带来的好处是，把原来营业税覆盖的交通、运输、建筑、安装、服务业这些市场主体在营业税重复课税机制之下不敢放手做专业化细分的这个问题解决了。这样一来，服务业为主的市场主体的专业化细分没有阻碍之后，会推动业态的升级换代，进而使消费者感觉更愿意把自己的钱花出去，因为升级换代、专业化细分带来的是性价比的提高，假定其他的情况不变，消费者边际的消费倾向会提高。哪怕挣的是一样的钱，会更受吸引和更愿意花钱，这就带来了提振消费的作用。提振消费是现在中国扩大内需这个基本国策的重点，投资方面还要保持力度，但是最需注重的应该是发掘消费潜力。在税收方面以经济杠杆的形式引导市场行为和大众消费行为，这个机制是跟我们在世界金融危机冲击之下认识到的我国不论经济高涨阶段还是低迷阶段，都要以扩大内需作为一个基点高度吻合的。这个改革还有很多技术性的问题需要进一步优化解决。

　　第三，就是针对中小微企业的税收优惠政策，特别是小微企业。中小企业税收的优惠有一个明确的框架，这些企业的所得税都是减半征收，已经明确宣布延长到2015年。另外一个对于小微企业非常优惠的减税是在去年年底前宣布的，简便征收办法下小微企业的营业税、增值税起征点从原来的最高五千提高到现在的最高两万。这是多年来很多市场主体期盼的一个比较有力度的改进。但实话实说，这个政策给小微企业送温暖的姿态明显，其后具体到一家一户的市场主体身上，实惠未必很大。真正要把小微企业草根创业和蓬勃发展的环境做得更好，还要配什么？我觉得很显然，一定要强调跟着解决几个问题：

　　一是非税收入问题。税收有所降低之后，非税收入方面不能否定，乱收费、乱摊派、乱罚款的现象的确存在，或者说费不是乱收的，但是规则上制定得偏高。特别是在地方政府财政困难的情况下，税收方面降低以后，在非税收入方面可能刮地皮。在目前的体制之下，整个收入任务是指令性的，经济波动一来，指令性计划如果不能完成，要被“一票否决”。地方政府一定要想方设法完成任务。这个时候就得综合权衡，不能做得太过分，税外的收费怎样尽可能地合理化，尽可能地不要给企业造成过大的负担。

　　二是非税费的企业负担问题。现在企业怨气很大的负担问题，其实往往既不是税，又不是费，而是现在管理部门权力环节的另外一些带有胡作非为特点施加上去的负担。社会上很多企业碰到这种问题有苦说不出，也不敢跟权力环节直接对抗，反倒提炼出一个概念叫税负过重。现在讲财税部门的结构性减税时，确实不能拘泥于简单的就税论税，应该更直率地把这个事情铺开了说，哪些是财税的问题，哪些不是财税的问题，但财税部门应该在采取改进措施的同时，也敦促各管理方重视企业的反应，想方设法推动企业碰到的问题能够得到合理的解决。

　　三是中小微企业的融资问题。小微企业要得到的实惠不是我们所说的财政减税的几十元、几百元、几千元，是需要能够拿到五万、十万、三十万、五十万，甚至更高的融资，但他们怎么拿？间接融资市场，银行贷款几乎根本不理小微企业，直接融资市场上小微企业能发企业债吗？走投无路，他们得不到融资支持。这个是现实的问题、普遍发生的问题。我觉得财政必须合理介入，发展政策性融资机制。这个政策性融资机制原则上称为政策性资金、市场化运作、专业化管理、信贷式放大，是四两拨千斤地由财政资金拉动其他的银行贷款、社会资金等等，形成合力来支持小微企业的创业活动。三农方面的、小型企业科技创新方面的，都应该得到政策融资的支持。

　　财政是为全局服务的，特别要体谅实体经济层面的困难，特别体谅小微企业融资的困难。财政周转金过去曾经有过一些实践经验。在1998年应对亚洲金融危机的时候整顿金融，当时是把金融的整顿和财政系统周转金的整顿合二为一了，所以概念上不再用了。但是，现实生活里，这种财政为后盾、可持续介入支持的、有政策指向的融资，是中国实现现代化发展过程长时间里必须要解决好的一个问题。在地方政府层面上，特别有创新的必要。所以，现在在收入方面讲结构性减税，实际上可以一直推演到这个政策融资机制怎样合理地打造。实话实说，在前些年雨后春笋一般发展起来的地方融资平台，他们的融资做的都是政策性融资，都是地方政府贯彻自己的发展战略的时候意识到必须由政策给予倾斜支持的那些增长点和重点事项，从这个角度来讲，在政策融资方面，我认为还需要做出一系列的探索，不拘泥于某些中央文件的表述和某些中央会议的表述，要真正面对现实，探讨财政怎样服务全局，怎样打造好的、新的机制。

　　第四，是鼓励企业创新的减税。企业创新活动迫切需要得到支持，特别是小企业。现在的政策框架有些是值得肯定的，例如，企业创新活动里有代表性的支出是R＆D，即研发投入。认定这种研发投入后，可最高得到所得税150％的抵扣。

　　国家走创新型发展道路，这个大政方针早已明确，国家级的重大专项也都已经铺开，但是在草根层面、小企业层面，能不能形成气候，冒出中国“硅谷”的这种小群落，这是中国要特别看重的地方。硅谷的经验就是，政府要给予一个很宽松的环境，让市场上各种力量，有代表性的天使投资、创业投资、风险投资，来支持这些分散的草根层面的创新创业活动。十个项目中成功一个就不得了，甚至100个项目成功一两个，就是已出现的微软、IBM、甲骨文，现在新冒出的facebook这些东西。草根创新活动不是国家重大专项能够解决的，一定要靠财税和其他政策层面，包括政府现在探索的一些引导基金或母基金，支持民间主体去发挥天使基金的作用，去支持他们的创新。