2011年
9月湖南师范大学教育科学学报
Vol.
10
No.
5
第
10卷第
5期
Journal
of
Educational
Science
of
Hunan
Normal
University
Sep.，2011
高等教育治理的政策范式：办学自主权的国际比较
周光礼
（华中科技大学教育科学研究院，湖北武汉
430074）
摘要：政策范式直接影响决策者理解世界的方式，并规定行动者的角色。根据政府与大学的理想角色，世界大学治理主
要有
3种基本政策范式：国家本位、高校本位、市场本位。罗马传统的高等教育体系遵循国家本位的政策范式，盎格鲁—撒克逊
传统的高等教育体系传承高校本位的政策范式，市场本位的政策范式是盎格鲁—撒克逊传统的高等教育体系与美国实用主义
结合的产物。在大学办学自主权的政策变迁上，当前世界两大高等教育体系正在逐步靠近。盎格鲁—撒克逊传统的高等教育体
系正在从“松散的安排”向“严密的正规体制”转移，罗马传统的高等教育体系正在由“集权体制
”向“分权体制
”转移。从隔离型
大学走向介入型大学也是两种传统共同的发展趋势。
关键词：大学办学自主权；大学治理；政策范式；认知模板
中图分类号：
G640文献标识码：
A文章编号：
1671-6124（2011）05-0005-06
一、引论
大学的办学自主权提供参考。
社会学制度主义认为，政策创制是指在一个社
二、认知模板：大学与政府的角色认同
会系统内构建价值和认知框架的过程。政策所建构大学办学自主权问题在高等教育中实际上是一
的大学制度实质上是一种意义系统，在制度内，行动个政策选择问题或者说是大学制度的选择问题。这
者的行为依赖意义的注入和符号的运用。政策共同种选择中有两个主要的行动者：政府与大学。就政府
体是一个由不同地位和期望的行动者所组成的角色的角色选择而言，人们认同的大学治理模式主要有
网络，在这个网络中，行动者扮演着不同角色。在高两种：政府控制和市场调节。罗马传统的高等教育系
等教育体制选择中，政府与大学在政策网络中占据统强调对大学实施直接控制，撒克逊传统的高等教
一定位置，也承担着与其身份相关联的一整套角色。育系统则强调市场的自由选择。就大学的角色选择
角色分为理想角色和实践角色。理想角色又称期望而言，有两种高等教育哲学：认识论与政治论。
角色，属于社会认知范畴，它是指社会对某一特定的大学作为社会的学术机构，在处理大学与社会
社会角色所设定的理想的和公认的行为模式。实践的关系上有认识论高等教育哲学和政治论高等教育
角色是行动者在具体活动中所呈现出来的实际行哲学两种。前者要求大学与社会保持一定的隔离状
为，实际角色受到制度环境和行动者认知方式的制态，以“象牙塔
”自居，理想的大学是隔离型大学；后
约［1］。理想角色为行动者提供认知模板，实际角色反者要求大学积极参与社会事物，融入社会之中，理想
映了特定的政策范式。本文拟从政策范式的角度考的大学是介入型大学。隔离型大学与介入型大学，是
察高等教育的体制，以期为大学办学自主权的国际大学角色选择中的两难：选择隔离型大学，可能脱离
比较研究提供一个新的框架，并为我国扩大和落实社会实际；选择介入型大学，可能失去独立性。而对
收稿日期：
2011-05-12
基金项目：教育部新世纪优秀人才支持计划“公共政策与高等教育”［NECT-08-0236］
作者简介：周光礼（
1970-），男，湖南武冈人，华中科技大学教育科学研究院教授，博士生导师。
当代大学来说，一方面，大学作为蕴含丰富人文精神
的学术机构是无法归类的，它既不属政治机构，也不
属经济机构或一般的文化机构，大学应该保持自身
的相对独立性，适当地超越功利，本着学术自由的原
则从事学术的传播与创造。另一方面，随着大学由社
会的边缘走向社会的中心，要求大学怀有严肃的社
会使命感，超越
“象牙塔
”，不断贴近社会生活，以恰
当的方式参与整个社会的公共事物，服务于国家与
社会经济发展的需要［2］。惟有隔离，才能保持大学的
相对独立性和学术自由的精神；惟有介入，大学才能
跟上时代的步伐，并得到社会不惜代价的资助。
政府在大学治理中的角色选择，主要有两种：一
为政府控制，一为市场调节。所谓政府控制，即政府
积极介入大学事物，参与大学决策与内部运行，为大
学提供政治、法律、资金等全方位的保障；所谓市场
调节，即政府对大学采取一种“无为
”策略，从具体的
大学事物中脱身出来，通过市场的手段实现大学治
理。政府控制与市场调节是政府角色选择中的两难：
选择政府控制，会增加政府运行的成本；选择市场调
节，则难以实现政府的利益。实际上，对现代政府来
说，完全由市场来调节高等教育是不可能的，因为现
代大学在国家政治、经济中所起的作用是如此之大
以至于任何政府都不能忽视它的存在。但同时，政府
对大学的过于干预必然增大政府的运行成本，意味
着政府必须承担维持大学所需要的巨额办学资金的
责任与义务，这对任何政府来说都是难以承受的。况
且，政府对大学的过于控制有悖于大学的内在逻辑，
危及大学的相对独立性，导致办学效率低下，这也是
政府尽量避免的［2］。
三、政策范式：大学治理的理想类型
范式是指在学科的发展过程中该学科的学者们
用来指导研究和教学的共同的理解或模式［3］。可见，
范式就是人们的认知方式。在此，我们借用范式来描
述高等教育政策的基本指导思想，理解其基本价值
取向。政策范式直接影响决策者看待世界的方式，并
规定他们的角色。高等教育政策范式既包括实施高
等教育政策的实践，也包括政府关于高等教育目标
和手段之间关系的理解。通过高等教育政策范式，政
府不仅为大学提供了借以理解世界的方式，也在一
定程度上剥夺了他们独立判断的能力。通过影响大
学接受对外部世界的解释，政府在某种程度上获得
了对结果的控制。政府与大学是高等教育决策中的
主要行动者。我们知道，大学有认识论和政治论两种
取向，政府有控制与市场两种选择，那么它们两两组
合就有
4种大学治理的政策范式［2］
（如图
1）：
P1：认识论，市场调节（高校本位）
P2：政治论，市场调节（市场本位）
P3：政治论，政府控制（国家本位）
P4：认识论，政府控制（博弈均衡）
图
1大学治理的理想类型
1.高校本位的政策范式
在这种政策范式中，大学的角色取向受认识论
高等教育哲学指导，大学的理想角色是隔离型大学，
即大学惟学术是重，较少关心社会的要求，与现实社
会保持一段距离。并特别强调大学的非政治化，远离
政府与政治，以维护大学的自主地位。与此同时，政
府选择市场调节高等教育，对大学采取
“不作为
”的
放任态度。在这种政策范式中，大学与政府之间容易
协调。
由于公权力（政府）的退出，大学又以
“隔离
”的
姿态抵制了市场等其他社会力量的进入，故大学成
为超然于社会之外的“象牙塔
”，在一种自由而清静
的状态下从事学术活动。这种政策范式在历史上是
很容易找到原型的。中世纪大学就是一例，当时大学
内部事物很少受到社会影响，大学是与世隔绝的“象
牙塔”，教堂的钟声就是其生活的节律。应该说，高校
本位的政策范式是盎格鲁—撒克逊高等教育体系的
传统。这种传统始于
16世纪到
18世纪的牛津大学
与剑桥大学。牛津与剑桥曾是享有财政独立性的富
有的法人，曾“享受大量的自由而不受政府所左右，
它们在某些兴旺时期甚至不受教会左右，它们利用
这种自由来保持中世纪所流行的
‘大学行会
’的概
念”［4］。然而，在现代社会，这种依靠内部力量来治理
大学的范式很难维持下去。中世纪大学只是一个边
缘化的机构，
16~18世纪的牛津、剑桥大学最终走向
自由放纵而衰败不堪。尽管如此，英国的高等教育政
策依然具有高校本位的色彩。
2.国家本位的政策范式
国家本位的政策范式包括两个方面的内容：一
方面强调政府控制，即政府积极介入大学事物，参与
大学决策，以确保大学的发展符合社会发展的需要；
另一方面，受政治论高等教育哲学的指导，大学对社
会事物持
“介入
”姿态，即大学瞄准国家与社会的需
要，积极参与社会事物，为社会发展服务。由于政府
是以一种实用主义的态度介入高等教育，因而奉行
一种积极的高教政策；大学也以一种适用主义的态
度参与社会事物，不但积极介入经济事务，促进经济
发展，而且积极介入政治事务，推动教育平等及教育
的民主化。因此，政府与大学就其价值取向而言是基
本契合的。
国家本位的政策范式是罗马传统高等教育体系
的标志。这种政策范式肇始于
17世纪的瑞典，成型
于拿破仑时代的法国［5］。1630年瑞典君王在大学中
创立了第一个政府与政治科学讲座，这是民族国家
介入大学和学术比较早的一个实例。自此之后，国家
开始定义知识的类型（什么知识是有用的），为大学
设置办学目标（培养为国家服务的人才）。瑞典君王
确立的大学服务民族国家的传统，1723年传入普鲁
士，1729年传入皮埃蒙特，1774年传入奥地利，1789
年传入俄罗斯［6］。1794年法国创办了巴黎综合理工
学院（Ecole
Polytechnique），正式将工程技术教育置
于高等教育系统的核心地位，确立了大学服务于政
府需要的理念。拿破仑时代的高等教育改革是基于
功利主义原则的，政府控制与大学介入是相互契合
的，拿破仑推行大学区制，强调“教育为国家服务并
提供受过训练的忠诚官员”［7］。1810年洪堡改造柏
林大学，开启了现代大学模式：教学与科研相结合，
确立了大学公共服务机构的地位。19世纪后，大学
与政府的关系日趋紧密，政府控制大学的模式为法
律所确认。20世纪六七十年代，德国回归国家本位
的政策范式，强调大学的经济与政治功能。用
1969
年上任的联邦德国总理勃兰特的话说：
“同时顾及公
民受教育的权利及社会对训练有素的专业人才和科
研成果的需求。”［8］
国家本位的政策范式也流行于非洲及拉美一些
发展国家。在这些国家，为了实现更少的贫穷与更多
的发展，国家往往积极干预高等教育以使之为实现
这一急切的目标作贡献。大学也以介入的姿态参与
国家的重建，以教育与科研满足社会的需要。因为这
些国家的首要特征是它们相对贫困。正是基于这一
特征，1972年非洲大学联合会提出了极富启发意义
的“工场理念”“真正非洲大
。该理念的主要内容是：
学的作用被认为是追求、发展和传播直接有益于大
众的实用知识，并以此为大学定位和发展的动力，优
先研究以改善大众的生活及改变贫穷农村面貌的项
目……开发劳动力尤其是培养训练有素的中层劳动
力。为了实现经济与社会的现代化，学者成了‘广义
的工人’。”［9］
3.市场本位的政策范式
这种政策范式亦有两个层面的内容：其一，政府
选择市场调节高等教育，大学权利层面的学术自由
能够得到实现。然而，市场可能侵蚀精神层面的学术
自由。其二，受政治论高等教育哲学的指导，大学积
极介入社会，为社会服务并以服务换取办学所需的
资源。由于市场的进入可以为大学带来可观的办学
资源，所以大学对市场的加入是持欢迎态度的；同时
由于大学能促进经济效益的提高，故经济力量也倾
向于把大学纳入市场体系中。正是在这一点上，大学
介入社会与市场进入大学有了共同的基点。
这种政策范式的典范是盎格鲁—撒克逊传统的
美国。在美国，大学受市场力量的主导性调节，充当
市场体系中的一个相关构件。美国大学的生存也直
接依靠自身的学术服务。“大学出卖教学服务，而学
生来购买，它们出卖研究服务而政府和企业来购买。
这样，控制资源分配决策的权力—
———由此最终也是
控制确定重点工作的权力—
———是掌握在大批的学生
个人手里和研究成果购买者手里。”［10］可见，在美
国，大学与其他商品一样是受市场规律支配的。“适
者生存，不适者淘汰”是高等教育发展的基本法则。
那些不能吸引学生或研究经费的院校会发现它们的
收入不断减少，最后面临崩溃。“在
20世纪
70年代，
美国有
144所学院不得不停办，主要原因是它们招
生不足。不过，美国高等院校的总数仍在不断增加，
在
144所学院关闭的同时，约有
260所新院校又建
立起来了。”［10］
4.博弈均衡模式
政府控制取向与隔离型大学理念，这两种相互
冲突的价值取向能否在一种政策范式中共存？这取
决于国家力量的强度。国家力量强，博弈均衡倾向于
国家本位的政策范式；国家力量弱，博弈均衡便倾向
于高校本位的政策范式。前者的案例有洪堡时代的
柏林大学，后者的经验存在于现代意大利高等教育
系统中。
洪堡的柏林大学一方面尊重自由的学术研究，
崇尚“为科学而生活”的大学理想，另一方面它又
以服从国家需要为宗旨，接受政府控制，受国家资
助。“洪堡提倡学术自由，并曾强烈要求反对国家
对大学的干涉，但他却使柏林大学与普鲁士邦紧
密而牢不可破地结合在一起，相信办好大学是国家
的职责。”［10］正是保持政府控制与大学自主之间的
张力，使德国大学在
19世纪获得巨大成功。现在人
们常常有一种误解，以为柏林大学的成功完全在于
摈弃政府控制的学术自由原则的建立。实际上，政府
控制也是德国大学成功的秘诀之一。“19世纪受国
家控制的德国大学教授不管洪堡的教学自由的理
论，却写出了杰出的学术著作。”［10］
意大利高等教育体系由于国家控制能力比较
弱，高等教育的协调不是通过国家命令或市场调节，
高等教育政策范式倾向于学术本位，少数学术寡头
控制了大学的改革与发展。伯顿·克拉克的研究提供
了极好的证据，如其所言：
“意大利的国立高教系统
严重地阻抑市场关系，把各大学的主动性和各大学
之间的竞争降至不重要的地位。同时，因为联合政府
比较弱，国家官僚政治比较平庸，特别是教育部，国
家权力的作用基本上是虚假的官僚政治，在表面上
的政府控制背后，高级教授掌握了主要权力。”［10］
值得指出的是，博弈均衡型范式不是一种稳定
的、独立的高等教育政策范式，根据国家力量的强
弱，可以把它归为国家本位的政策范式或高校本位
的政策范式。
四、大学自主与政府控制：四国大学治
理的政策变迁
1.德国大学治理的政策变迁
德国大学在洪堡时代既确立了学术自由原则，
又确立了政府控制原则。柏林大学的最高理念是“为
科学而生活”，但柏林大学创办的初衷却是“教育强
国”与“教育救国”。大学自主与政府控制此时基本上
处于一种平衡状态。1819年德国通过卡斯巴决议，
加强了对大学的控制和监督，限制学术自由和大学
自治。政策范式开始向政府控制的一端偏移。尽管如
此，但学术自由、大学自治并未受到实质性损害，德
国大学在
19世纪
60年代仍然是世界的学术中心。
1871年德意志诸邦实现了完全统一，成立了“德意
志帝国”。帝国给大学的资助更多，但同时，对大学的
控制也更强了。政策范式进一步倾向政府控制，德国
大学也达到了其鼎盛期。
从
20世纪初开始，政府控制越来越强，学术自
由、大学自治遭到了实质性破坏。“大学越来越依赖
国家，专制政府对大学事物的干预司空见惯，大学的
政治色彩日益浓厚。”［10］第一次世界大战中，大学成
了军国主义的工具。纳粹上台后，大学意识形态盛
行，冷酷无情的政治迫害席卷大学，大学自治、学术
自由的价值被贬损，走向了极端的政府控制。
二战后，德国大学进行了重建，排斥一切政府控
制的极端形式以恢复学术自由、大学自治。20世纪
六七十年代又开始强调政府控制，特别强调政府在
大学中的有所作为。为此，成立了联邦教科部，以从
组织机构上加强中央政府对大学的控制。20世纪
80
年代后，又重提学术自由与大学自治，并对《高等教
育总纲法》进行修订，旨在减少国家控制，以提升大
学的自主性。
从德国大学治理模式演变中，可以明显地发现，
大学自主与国家控制的整合不是一成不变的，而是
随时代而变化的。在洪堡时代，虽然从理念上推崇学
术自由与大学自治，但在办学实践中却倾向国家控
制，故实际上是以国家控制为基点来促进两者整合
的，这种选择应该说是基本符合当时的社会历史条
件的。因为，此时是德意志民族最困难时期，普鲁士
在耶拿之战中兵败蒙羞，哈勒大学遭到关闭。创办新
大学的初衷主要是政治原因，用普鲁士国王的话说：
“国家必须用脑力来补偿在物质方面所遭受的损
失。”［10］在德意志帝国时代，政府控制更趋强化，但
大学自治的力量也在加强，故在总体上，大学自治与
国家控制是平衡的。但从
20世纪初到二战结束，大
学自治与政府控制的整合关系遭到破坏，高教政策
走向政府控制这一极端，大学沦为军国主义的工具。
二战后，为恢复被破坏的学术自由与大学自治，德国
高等教育政策倾向高校本位，排斥政府控制，但这种
重建矫枉过正，过分强调大学的自主，忽视了大学与
社会的关系，使大学成为远离社会的象牙之塔，引发
社会不满。故在
20世纪六七十年代政府控制反弹，
政策范式又倾向国家本位。20世纪
80年代随着国
际竞争的激烈，政策范式又向大学自主一端移动。
2.法国大学治理的政策变迁
法国高等教育的政策范式是国家本位的，强烈
的国家干预一直是法国大学治理的特色。虽然作为
法国高等教育之源的巴黎大学有追求自由、维护自
治的传统，但从拿破仑时代起，法国大学就一直处于
国家严格的控制之下。1806年拿破仑创立的“帝国
大学”是国家管理教育的惟一机构，这也是法国中央
集权管理大学的肇始。拿破仑认为，大学应当是实际
有效的，他不希望有知道事情过多的人，学生应该是
毕业后能为帝国的昌盛效力、并能适应公职和军职
需要的人［10］。这种传统一直被延续下来，直到现在
其中央教育部仍拥有很大权力。“大学的管理结构、
课程、学位要求、任命教师的程序，所有这些事项都
是在中央一级的，只给各学部和各大学留了很少的
自主权。”［11］
国家本位的政策范式自
20世纪
60年代以来开
始向大学自主一端转变。1968年
5月发生的学生运
动—
———“五月风暴”是一个转折点，作为学生运动产
物的《高等教育方向法》（1968）提出了“自治、参与和
多科性”的改革原则，并明确规定了“大学是有法人
资格和财政自主权的公立科学文化性机构”［12］。特
别是将大学自治、学术自由列入了法律条文，规定
“教师和研究人员有独立和自由地表达自由思想的
权利”［8］。1989年的《教育方针法》进一步扩大了大
学的办学自主权，减少了国家干预。伴随这一系列的
政策法规的颁布，学术自由、大学自治作为大学理念
也得到了普遍认同。比奈梅的观点引起了法国学术
界的共鸣，他说：
‘整个社会的
“学本自由的意义在于
充分发展依赖于追求真理的自由’，依赖于科学的创
造和关于生活、环境及人类自身等知识的进步。大学
高等教育通常有完成这一任务的使命。”［8］可见法国
在大学自主与政府控制上，改革的指针偏向大学自
主的一方。
3.英国大学治理的政策变迁
英国是一个有深厚大学自治与学术自由传统的
国家，政府控制历来不强。这种传统始于
16世纪，因
为当时牛津、剑桥大学开始成为富有的法人，正如加
雷斯·“关于英国学术自由的当代神话，
威廉斯所言：
以及大学教师取得终身任职以保护学术自由的必要
性，最终都源于
16世纪中叶以来牛津和剑桥大学的
学院法人所享有的财政独立性。”［10］这种自治的传
统一直被保留下来，即使
20世纪以来政府为大学提
供了越来越多的经费也是如此。1919年成立的大学
拨款委员会，除主任委员外，所有的委员都不是政府
官员，而是知名学者，故拨款委员会很少借拨款之
机，干预大学自治。正如阿什比所说的：
“不带任何对
大学的限制。即使有些限制，也绝不侵犯大学的自治
权。”［4］支持这种选择背后的理由是：作为目的本身
的学术自由。“许多大学教师声称，他们只有完全控
制自己的资源，才能追求和传播真理。正是这种对真
理的自由探讨才是高等教育对社会的贡献。”［10］由
此可见，英国大学具有深厚的大学自治与学术自由
传统，这种学术自由的传统是学术自由与社会干预
整合的基点。托尼·比彻（Tony
Becher）的研究证明
了这一点：
“由于特定传统的尊重院校自治和个人的
学术自由，政府‘羞于’提出国家的目标，而各种中介
机构，虽然越来越被看作政府机构的许多部分，仍保
留‘学术方面的判断’，大量地陷入‘资源方面的决
策’。”［10］
然而，从
20世纪
80年代以来，英国政府开始改
变与大学之间的关系，强调政府控制。为此，进行了
两个方面的改革：其一，强调高等教育的发展要优先
考虑国家目标，加强政府对大学的宏观调控，标志性
事件是改大学拨款委员会为大学基金会。而大学基
金会
15名成员中至少有
6人必须来自于高教界以
外的部门［13］。其二，撒切尔夫人领导的保守党政府
把高等学校推向市场。标志性事件是，撒切尔夫人对
牛津大学的教授说：要么赚钱要么滚蛋［14］。
4.美国大学治理的政策变迁
20世纪初，当德国大学因政治色彩日趋浓厚、
学术自由精神日渐萎缩而走向衰落之际，美国大学
却后来居上，成为世界的学术中心。美国大学兴盛的
秘密无他，仅在于在新的社会条件下重建了大学自
主与政府控制之间“不稳定的平衡”。美国著名大学
校长克拉克·克尔在其《大学功用》一书中明确指出，
现代美国大学之所以成为世界上最成功的大学，其
主要原因是：美国大学实现了发展学术与服务社会
的完美结合—
———既推崇“纯粹科学”，又鼓励应用科
学研究，
“德国大学的惟理智论与美国平民党的主张
在新型大学中结合了起来，纯粹的智力与新的实用
主义结成了未必牢靠但却是成功的联盟”［15］。
作为盎格鲁—撒克逊传统的高等教育体系，学
术自由、大学自治一直是其核心价值理念。在独立
战争前夕，美国学院就开始确立自由的理念。在弗
吉尼亚大学，杰佛逊曾积极倡导“人类思想的无限
自由”［7］，主张大学不应该害怕追求真理或反对错
误的自由。19世纪中叶后，随着实用主义理念的确
立以及经济社会的发展，美国的高等教育政策范式
开始强调政府控制。美国于
1862年通过了《莫雷尔
法案》使大学直接为工农业生产服务。大学的这种贴
近现实生活、注重社会实际的理念主要是美国创造，
这就是后来为世界大学所普遍认同的“威斯康辛思
想”。“威斯康辛思想”的核心就是瞄准社会需要，介
入现实社会。这一思想到二战后甚至为一向清高的
研究型大学所接受。其突出表现是象
MIT、斯坦福这
样的大学也竞相争取政府资助并自愿接受政府影
响。大学日渐成为与社会政治、经济密不可分的“社
会服务器”。布鲁贝克说，大学越来越卷入了社会事
物，故越来越有必要用政治论的观点来看待它。尽管
如此，由于美国有学术自由、大学自治的传统，因此
“美国大学享有的自由比世界上任何主要国家的大
学都要多”［10］。第二次世界大战以来，美国的高等教
育政策范式正在向政府控制转移，但是作为一种国
家体制，美国仍旧是最具自主选择和市场交易特征
的制度。
从四国大学治理制度变迁上，我们可以得到两点
启示：第一，大学自主与政府控制从抽象层面看并没
有一个对与错的问题，二者具有同等的合理性与局
限性；第二，在具体的历史条件下，大学自主与政府
控制有一个孰轻孰重的问题，有一个以谁为基点达
到二者整合的问题，基点的选择受到具体社会历史
条件的制约。
五、结论
在大学治理上，世界高等教育存在
4种政策范
式，即国家本位的政策范式、市场本位的政策范式、
高校本位的政策范式、博弈均衡的政策范式。在实践
中，博弈均衡的政策范式因国家能力的不同，可能演
变为国家本位的政策范式和高校本位的政策范式。
因此，从实践角色来看，世界高等教育主要有
3种政
策范式。高校本位的政策范式是盎格鲁—撒克逊高
等教育体系的传统，国家本位的政策范式是罗马高
等教育体系的传统，市场本位的政策范式是从盎格
鲁—撒克逊传统中演化出来的，是盎格鲁—撒克逊
传统与美国实用主义相结合的产物。就世界高等教
育的发展趋势来看，市场本位的政策范式似乎得到
了越来越多的肯定和认同。
在大学办学自主权的政策变迁上，世界两大高
等教育体系正在逐步靠近。20世纪六七十年代以
来，盎格鲁—撒克逊传统的高等教育体系正在从“松
散的安排”向“更加严密和范围更为广泛的正规体
制”转移［16］。这是因为高等教育的扩张所引起的费
用增加和复杂性，产生了克服混乱、恢复秩序的需要。
正是这种社会需求，使盎格鲁—撒克逊传统的高等
教育体系产生了由分权体制向集权体制改革的趋向。
罗马传统的高等教育体系，则通过“政治权力的分权
化”和“行政权力的分散”摆脱政府的严密控制［16］。
这是因为当高等教育规模变大时，集中管理难度和
行政成本急剧增加。为了应对这种社会需求，罗马传
统的高等教育体系产生了由集权控制到分权管理的
改革趋向。对盎格鲁—撒克逊传统的国家来说，大学
自治和学术自由一直是核心理念。这一理念在今天
依然受到极大的重视和强调。但是，这一理念在传承
的基础上，被赋予了具有时代意义的新内涵：学术自
由与学术责任统一，大学自治与政府控制统一。学术
自由与大学自治被赋予满足社会需要的内涵。对罗
马传统的国家来说，学术系统与政治系统的结合是
其传统价值观，但是，20世纪六七十年代以来，这些
国家的大学逐步由政府机构向独立法人的方向发
展。德国、法国的公立大学取得了公法人的地位，
2004年日本国立大学也进行了法人化改革。罗马传
统的国家强调学术自由、大学自治也是出于社会的
需求。当然，两大体系的靠拢是有限度的，因为成型
10
的体制内充满了约束变化的力量。“一个体系一旦形
成，它就为自身的延续和变化提供了源泉。它变得越
来越庞大，越来越复杂，并且形成了自己的工作模
式、信念模式和权力模式……这就是我们所说的系
统的高度定型，即变化的阻力和变化的动力都越来
越产生于系统的内部。”［16］世界两大高等教育体系
都有自己的传统和理论基础，它们对社会需求的反
映机制各不相同，即使面对相同的社会需要，两大体
系也不会作出完全相同的反映。
中国作为具有罗马传统的国家，其高等教育政
策范式一直是国家本位的。落实和扩大大学办学自
主权，高等教育政策范式要做战略性转换，要由国家
本位的政策范式走向市场本位的政策范式。为了实
现这一改革路径，首先要树立介入型大学理念。大学
办学要瞄准国家和社会的重大战略需求，在服务社
会中确立自身的合法性，实践和完善大学—政府—
社会三螺旋互动模式。其次，缩小国家在高等教育领
域的职能范围，加强国家的制度能力。国家制度能力
的大小比国家职能范围的宽窄更为重要。要逐步建
立国家职能范围小但制度有效性高的新体制，为市
场机制的进入提供可能性，从而调动各大学的主动
性和各大学之间的竞争性。其三，要提高大学制定和
实施政策的决策能力。制定大学章程，构建良好的大
学内部治理结构，建立大学自我规范、自我约束的机
制，使大学真正成为面向社会的法人实体。
参考文献：
［1］周光礼.中国博士质量调查：基于
U/H大学的案例研究［M］.
北京：社会科学文献出版社，2010.
［2］周光礼.学术自由与社会干预—
———大学学术自由的制度分
析［M］.武汉：华中科技大学出版社，2003.