我国警察使用武器的环境分析
《警察实战训练研究》杂志编者按：
本文节选自王先琳著《民警瞬间击毙战术的运用与案例剖析》（公安大学出版社、群众出版社出版发行）第一章第2节（本刊有删节）。该书从法理制度和警务实战双重角度论证了“瞬间击毙”的必要性，指出“瞬间击毙”是一种战术概念，是警察在警务执法中不得不使用的一种战术或采用的技能；“瞬间击毙”是人民警察在判明穷凶极恶的歹徒正在从事严重的暴力侵害活动，非开枪射击不能制止，而且不一枪毙命将产生更为严重后果的紧急情形下使用的战术或技能。全书在现行法律框架内就有关“瞬间击毙”是非的法律依据进行了详尽的分析和评说，并通过国内外大量“瞬间击毙”案例剖析，进而阐述哪些情形下适用“瞬间击毙”和“瞬间击毙”所涉及的法理，对人民警察依法使用武器，依法击毙嫌犯具有较强的实用性和普遍的指导意义。
我国警察使用武器环境就宏观来说有大环境和小环境之分。所谓大环境是指国家意志即国家有关人民警察的性质认定和警察使用武器的法律、制度的建设。小环境是指各地不同法规的配套建设和人文影响。从微观来看，警察使用武器环境又可分为法律环境，治安环境和社会人文环境。但是，不论是大环境还是小环境都因不同历史时期，不同治安形势而发生变迁。
具体而言，建国以来，我国警察使用武器的环境大体经历了三个阶段的变迁，即解放初期，警察使用武器基本不受限制阶段、中期，警察基本不配枪阶段和当前依法谨慎使用武器阶段。
中华人民共和国公安部早期是军委公安部，于1949年7月6日经中共中央革命军事委员会决定，设在军事委员会之下的机构，当时的公安部统辖各地公安机关的工作，并任命罗瑞卿为公安部部长。军委公安部是为筹建新的中央人民政府做准备而建立的。7月8日、9日，周恩来两次主持召开中共中央汇报会议，商讨情报、公安两部门的机构设置与领导人选等问题。由此可见早期公安人员大多由军队调来，具有軍队性质，并且由于对敌斗争复杂，公安干警都有佩枪，也是可以得心应手地使用武器的。
此后在1949年10月19日，中央人民政府委员会第三次会议决定，成立中央人民政府公安部，并任命罗瑞卿为中央人民政府公安部长，杨奇清为副部长。中央人民政府命令发布后，中央军委公安部即行撤销，改名为中央人民政府公安部。1949年11月1日，中央人民政府公安部宣告正式开始办公，启用印信。11月5日，罗瑞卿亲自主持召开了中央人民政府公安部成立大会。到会科员以上干部300余人（全部共有干部486人）。罗瑞卿部长在会上讲话，在分析了当前胜利形势后，号召全体干部安心工作，以完成保卫国家政权、保卫人民为重任，并强调提出公安干部要树立艰苦奋斗，埋头苦干，实事求是，联系群众的作风，努力学习，精通业务。此时军委公安部虽然宣告撤销，公安部脱离军队，但因对敌斗争形势需要，当时及此后相当长一段时间，公安干警都有佩枪，也能得心应手地使用武器，这个阶段就是警察使用武器基本不受限制阶段。
而长期的人治使国家基本无法可依。人民公安也逐渐成了阶级斗争的工具，在一些农村，警察天天唱的是“五子歌”：扒房子、抬桌子、打狗子、割卵子、催谷子。意思是说一些地方政府经常指派公安警察去干收粮收款、计划生育之类的非警务工作，不抓警务训练了，警察的手僵硬得连枪也拿不稳，滥开枪现象时有发生，最后只得取消了警察佩枪，真正形成了刀枪入库，马放南山的局面。社会治安和刑事案件无人管或管不了，命案长期悬疑，极大地损害了警民关系的融洽。这期间虽然有于1957年6月25日公布的《中华人民共和国人民警察条例》，却也形同虚设，实际是基本不配枪，不使用武器的阶段。
改革开放的春风吹遍神州大地。1995年2月28日，刚刚下过一场春雪的北京乍暖还寒。上午9时，第八届全国人民代表大会常务委员会第12次会议开始了最后一次全体会议。9时05分，全国人大常委会委员长乔石宣布表决《中华人民共和国人民警察法》。不到一分钟，主席台两侧的电视屏幕上显现出四行字：“赞成126人，否决0人，弃权2人，未按0人。”乔石宣布：“《中华人民共和国人民警察法》通过!”会场上立即响起一片热烈的掌声。早早就来到会议厅的公安部部长陶驷驹和部长助理罗锋、人民警察法起草办公室主任李忠信也露出了欣慰的笑容。当天，国家主席江泽民签署了第40号主席令，公布实施《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）。
这部改革开放后新颁布的警察法共八章五十二条，分别为第一章：总则、第二章：职权、第三章：义务和纪律、第四章：组织管理、第五章：警务保障、第六章：执法监督、第七章：法律责任、第八章：附则。这部警察法自公布之日起施行。1957年6月25日公布的《中华人民共和国人民警察条例》同时废止。
《人民警察法》的出台，在中国公安史上具有里程碑的意义。这部法律是规范人民警察执法、建设人民警察队伍的根本法，在它的框架下，制订其它公安法规就有法可依、顺理成章了。《人民警察法》对人民警察的性质、基本职能等作了高度概括，清晰阐明人民警察是武装性质的国家治安力量，也是国家的重要的执法队伍。人民警察的基本职能之一就是预防、制止和侦查违法犯罪活动，以保证国家利益、社会公共利益和公民的合法权利不受侵犯。《人民警察法》中明确指出：“人民警察依法执行职务，受法律保护。”（第五条）“遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，公安机关的人民警察依照国家的有关规定可以使用武器。”（第十条）这就是说，依法使用武器，是人民警察的重要职权，也是保障国家法律实施的国家强制力的重要组成部分。
在改革开放和建立社会主义市场经济体制的形势下，各种新情况层出不穷，无论是社会治安的复杂程度还是警察队伍状况都发生了重大变化。公安工作和队伍建设中法律依据不足的问题日益显现，同时与国外开展警务交流合作、打击跨国犯罪等也需要法律依据。随后，于1996年1月16日，中华人民共和国国务院令第１９１号颁发了《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》（以下简称《条例》），并自发布之日起施行。1980年7月5日经国务院批准，7月15日由公安部公布施行的《人民警察使用武器和警械的规定》同时废止。《条例》作为《人民警察法》配套法规，对如何使用枪支做了更进一步明确具体的规定，以使人民警察能充分发挥武器在执法中的作用，更好的履行职责。人民警察使用枪支的直接目的，就是在必要时迫使罪犯中止犯罪行为或者使其丧失犯罪能力。从此，人民警察使用武器走向了依法谨慎使用武器阶段。
从上述警察使用武器的环境变迁中，可以看出，人民警察使用武器经历了从宽松到严格再到依法更严格的阶段。《人民警察法》立法时间长达13年，但实施后之稳定性足以证明这是一部比较完善的国家法律。然而随着改革开放的深入，公安机关的任务不断增加，而警力不足难题一直没有缓解，因而公安机关许多同志都呼吁对警察职责要根据实际情况而定。人民警察法为人民警察新增了许多职权，如：强行带离现场，留置盘问，现场管制，对拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为可以使用武器，为制止严重违法犯罪活动可以使用警械等。实践证明，这些职权的赋予，对人民警察的执法活动产生了重要的积极作用。同时也给警察使用武器带来了巨大挑战。
其实，《人民警察法》是根据宪法而制定的，是为了维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的合法权益，加强人民警察的队伍建设，从严治警，提高人民警察的素质，保障人民警察依法行使职权，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，其中第二条就明确指出：人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。人民警察是武装性质的国家治安力量，也是国家的重要的执法队伍。人民警察的基本职能之一就是预防、制止和侦查违法犯罪活动，以保证国家利益、社会公共利益和公民的合法权利不受侵犯。这就是说，依法执行职务，依法使用武器，是人民警察的重要职权，也是保障国家法律实施的国家强制力的重要组成部分。同时，作为《人民警察法》配套法规《条例》，对如何使用枪支又做了相对明确具体的规定，以使人民警察能充分发挥武器在执法中的作用，更好的履行职责。人民警察使用枪支的直接目的，就是在必要时迫使罪犯中止犯罪行为或者使其丧失犯罪能力。
上述大环境或曰法律制度环境虽然让警察使用武器有法可依，但是在实战中如何有效地发挥武器装备的作用去达到法律的目的，无论是在观念上，还是在方法、策略上都有许多需要深入探讨的问题。首先，从法律制度上看，虽然《条例》明文规定了15种可以使用武器的情形，但对“使用武器”的概念规定不明确——警告性开枪和直接对人射击都属于“使用武器”的范畴，这就让警察不敢贸然直接对违法者进行射击，在更多的时候警察宁愿以对天鸣枪的方式象征性“使用武器”；此外，条例在警察使用武器的程序方面完全空白，这就让警察无所适从。因此，从这个意义上说亟须修改和完善《条例》。一是要规定警察在各种情形下开枪的不同程序，比如对待人身危险性不同的对象就应该采取各种不同的开枪程序和限制条件；二是要明确规定警察合法开枪后的权利保障，现在该条例的“法律责任”一章，仅有两条，且都是规定违法开枪的不利后果，这多少有失偏颇，甚至是对警察使用武器的威胁性制度。
其次，在保障和监督方面，要加大警察的装备水平，如尽可能在警帽上配备摄像设备，使警察在开枪后有确凿证据，有利防范警察违法开枪；同时应当加大警察的枪支配备技术含量，尽可能使用非致命性弹药；最重要的是，检察机关要加大工作力度，以公正的态度对待警察的开枪行为，对合法合理的开枪行为，绝不能因造成伤害而迫于压力追究警察的责任，当然，也绝不姑息警察的违法使用武器行为。
在社会人文环境中，以人为本、人命关天是当代主题！生死权不能用法律之外的名义剥夺是基本趋势。在保障人权的时代大潮面前，警察使用武器倍受关注与争议，以致于凡是出现“当场击毙”事件，司法机关都是立即立案。如果经过调查发现是合法执行职务、正当防卫等不涉及犯罪的情形，才撤销案件。社会舆论以阻止警察滥用暴力为当务之急，要求修改《刑事诉讼法》的有关规定，将警察执行职务中滥用暴力的犯罪行为明确纳入检察院的侦查范围的呼声高涨，要让检察院有权立即立案调查有滥用权力嫌疑的涉案警察，藉此约束警察使用武器的行为，保护公民的合法权益。
社会环境对 “飞车抢劫拒捕者，当场击毙”的非议更大，认为从刑事法治角度来讲有违罪刑法定与无罪推定原则。警察要“当场击毙”飞车抢劫者，必然要先判断嫌疑人是否是飞车抢劫、是否拒捕。但凭什么判断嫌疑人是飞车抢劫而不是飞车抢夺？如果嫌疑人实际上是飞车抢夺而警察认为是飞车抢劫所造成的生命损失怎么办？何谓拒捕？逃跑算不算拒捕？关于飞车抢劫最高人民法院已经下发了相关司法解释，在2005年6月8日开始实施的《关于审理抢劫、抢夺刑事案件适用法律若干问题的意见》里规定对于驾驶机动车、非机动车夺取他人财物的，一般以抢夺罪从重处罚。但具有下列情形之一，应当以抢劫罪定罪处罚：（1）驾驶车辆，逼挤、撞击或强行逼倒他人以排除他人反抗，乘机夺取财物的；（2）驾驶车辆强抢财物时，因被害人不放手而采取强拉硬拽方法劫取财物的；（3）行为人明知其驾驶车辆强行夺取他人财物的手段会造成他人伤亡的后果，仍然强行夺取并放任造成财物持有人轻伤以上后果的。从这可以看出，飞车抢夺一般定抢夺罪，特殊情形才定抢劫罪，飞车抢劫与否，还是得由法律说了算。同时，《刑法》第二百六十九条规定了转化抢劫的情形，即犯盗窃、诈骗、抢夺罪，为窝藏赃物、抗拒抓捕或者毁灭罪证而当场使用暴力或者以暴力相威胁的，依照抢劫罪的规定定罪处罚。从抢夺罪转化为抢劫罪，应当满足两个条件，一是抗拒抓捕，二是当场使用暴力或以暴力相威胁。
当然，也有许多人认为“当场击毙”于法有据。其法律依据是《人民警察法》第十条的规定：“遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，人民警察依照国家有关规定可以使用武器。” 同时引用《条例》第九条第三项的规定：“人民警察判明有下列暴力犯罪行为的紧急情形之一，经警告无效的，可以使用武器：抢夺、抢劫枪支弹药、爆炸、剧毒等危险物品，严重危害公共安全的”。其实无论是《人民警察法》还是《条例》均只规定警察在何种情况下可以使用武器，当然“使用武器”与“击毙”是两个明显不同的概念，但前者包含后者，即“使用武器”的结果可能是“击毙”。《条例》第四条规定：“人民警察使用警械和武器，应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”从此条规定看，使用武器的目的是在于制止违法犯罪行为，而且必须尽量减少人员伤亡、财产损失。
从治安环境来看，治安状况与10多年前相比，刑事案件、治安案件立案数增长近10倍，流动人口的总量大幅度增长，而公安部门警力的增长速度却远远滞后，每次出警执勤一般只有二三人，与犯罪分子的人数相比处于弱势，不能形成足够震慑。此外，装备陈旧，配备不足，也是公安警察受侵害的重要原因。执勤处警装备和自卫防护装备，特别是个人防御器材对于警察的自身保护是非常必要的。警察因缺少必要的自卫、防护设备，造成的不必要的伤亡也时有发生。近年来，暴力袭警已经成为影响警察生命安全的重要因素。各地公安警察在打击犯罪、维护治安工作遭受暴力袭击伤亡事件有愈演愈烈之势，人民警察因执行公务被诬告和陷害的比例大幅度增加。这很大程度上源于对袭警行为的打击力度不够。现行刑法以妨碍公务罪打击袭警行为的规定不具体、不明确，在实践中操作性不强，致使打击不力、威慑力不够。此外，现行法律法规对警察使用武器做出的规定过于笼统，缺乏操作性，导致实际工作中警察执法使用武器错误地被追究刑事责任的事情时有发生。因此，基层警察在接处警中往往放弃使用武器的权力，宁愿自己受到伤害也不愿因错误使用武器导致自己受到责任追究，这是基层警察的普遍心态，也是造成警察人身伤害的重要因素。
我国警力配置仅为发达国家的三分之一，有的地方警力配备更低。一些省区一名警察要做的工作相当于发达国家4名警察的工作。工作压力大或缺少学习和训练，使一些警察本身对于使用武器问题还存在着一些模糊观念：一是把有关法律法规中关于“使用枪支”的条件理解为“开枪射击”的条件，把使用效果理解为命中人体以剥夺其行为能力，用枪就是开枪，开枪就得打人。还有一种观点，即：“枪口只能指向敌人”，因而在未判明对方身份意图时，不能动枪。这样一来，出于慎重，就不得不把枪支的使用严格的限定在很小的范围内，使人民警察在大部分情况下配枪而不能用枪，甚至在执行一般公务时不准带枪，并逐步形成了轻射击，轻训练的观念，从而导致整个公安队伍的射击技术处于低水平状态。由于用枪的机会非常少，又缺乏必要的训练，所以也容易淡化干警的用枪意识，从近年来对重大暴力性案件的处置中可以看出，许多情况下是警察在该用枪时没有枪，如某派出所在与持枪罪犯的博斗中前仆后继，三死一伤，枪却锁在保险柜中；有的带枪不用枪，如在追捕某全国通缉要犯的过程中，一配带枪支的警察在已拿获罪证的情况下，竟然不用枪控制罪犯，结果使对方得以先开枪，致我伤亡而敌逃遁；有的带枪而不会用枪，或因不自信而不敢用枪，如某警察携带一支“六四”式手枪与罪犯博斗近半个小时，最后壮烈牺牲，枪却一动没动；有的虽然开枪射击却打不中目标，如某地在捕歼持枪杀人犯的战斗中，数名警察与罪犯对射却无一命中，后由一民兵用鸟枪击伤罪犯。尽管出现这些问题的原因是多方面的，如警察的素质，受训时间及程度，以及武器装备的水平等等，但其中一个重要问题是对如何使用枪支缺乏正确而全面的理解。
因此，基层警察普遍认为现在的用枪环境对警察来说非常不利，导致了一些警察产生“不要枪”的念头。这是因为虽然《人民警察法》和《条例》都有警察有权使用枪支的规定，但这两部法律的规定原则性很强，缺乏操作性，使得警察无法判断使用武器的合适时机。而警察开过枪后，还要应付一大堆审查工作，有没有开错枪？开错枪了该由谁来承担责任？相关领导要不要负责？种种关卡，让警察内部从上到下，都希望少开枪，少生事，基层警察承受着巨大的心理压力。经历了这么多复杂的程序和严峻的心理考验，警察在绝大多数情况下，遇到必须开枪的行为也尽量不开枪，在执法过程中真正开枪射击的行为少之又少，这和美国警察随时随地开枪的现象形成了鲜明的反差。这大致就是警察使用武器的环境。在辨清各种争议的基础上，我们有理由期待有一个公正的结果和好的适合警察使用武器的环境。
(《警察实战训练研究》杂志2012第一期)