欧美药品广告管理的启示和思考

摘要：目的为加强我国药品广告管理提供参考。方法通过文献研究，比较欧美药品广告监管措施和经验。结果与结论应从建立科学高效的监管体制、完善法律法规、加强行业管理等方面进一步加强我国药品广告的监管。

关键词：药品广告，比较研究，监管体制

中图分类号：R956.14 文献标识码：A文章编号：1002-7777 （2012） 04-0317-04

虚假药品广告给老百姓的生命健康带来巨大的安全隐患，扰乱了正常的药品市场秩序。近年来，国家广告监管部门联合开展了虚假药品广告的治理工作，国家工商行政管理总局等12部委出台《2010年虚假违法广告专项整治工作实施意见》[1]，国家食品药品监督管理局等3部门发布《关于开展集中治理利用互联网发布虚假药品信息非法销售药品专项行动的通知》[2]，但是各类违法药品广告仍屡禁不止。2010年，全国各级食品药品监督管理部门查处的严重违法药品广告达到62456次，其中的一些明星代言、专家访谈、散播在互联网上的“性药品”违法广告链接等，欺骗了消费者，损害了消费者的合法权益。

本文在对我国违法药品广告形成的原因进行系统分析的基础上，从管理法律法规、管理机构、管理特点等角度，对欧美发达国家药品广告管理机制进行剖析，希望对加强我国药品广告管理提供参考。

1 我国违法药品广告的成因分析[3]

1.1监管体制不完善，管理不顺畅

在我国，药品广告监管实行行政监管为主，行业自律、社会监督为辅的政府主导型监管体制。在行政监管中，实行以部门职能分工为基础，相关部门各司其职的模式。具体是工商管理机关为药品广告市场管理和执法主体；省级食品药品监督管理部门是药品广告的审批机关；广播电视电影局、新闻出版局、通信管理部门、公安部门等各负其责。在这种审批与监管相分离、多部门的管理体制下，容易导致运行不顺畅、监管效率低下的弊端。而一些不法经营者甚至还会利用各部门监管的空隙，逃避法律的制裁。在行业自律体系中，由于我国广告行业组织本身没有经费、编制以及办公条件的保障，无法充分发挥其应有的功能。

1.2法律法规滞后，可操作性不强

自1994年实施的《广告法》[4]，已经明显不能适应药品广告监管现状，突出表现在以下几个方面：

1.2.1行政罚款数额过低，不能形成足够的威慑力

按照《广告法》的相关罚则，对违法广告的经济处罚一般是广告费用的一倍以上五倍以下的罚款，罚款比例明显过低。加之广告主故意签订“阴阳合同”降低广告费用，使得违法广告的罚没款与其带来的高额利润相比，显得微不足道。

1.2.2虚假药品广告罪难以落实

尽管我国《广告法》第37条、第39条以及《刑法》[5]第222条均规定了虚假广告罪，但在实际执法过程中，由于存在法规条款界定标准模糊、调查取证难、地方保护主义等因素，对违法广告行为大多采取“以罚代刑”。

1.2.3名人代言违法药品广告难以问责

近年来，名人代言虚假药品广告造成恶劣的社会影响，但是除了进行道德和社会舆论的谴责外，受限于现行《广告法》第38条、47条对违法广告责任主体的界定范畴，对于名人应当承担法律责任的认定无能无力。

1.2.4互联网药品广告泛滥

据专业互联网经济调查公司iResearch艾瑞咨询集团统计，2009年中国互联网广告规模达到207.3亿元[6]。面对如此庞大而又飞速发展的互联网广告市场，至今为止尚没有一套专业的管理规定出台。

1.3利益驱动，信用缺失

虚假药品广告屡禁不止，其根本的原因是暴利趋动。广告药品基本上都是市场自主定价产品，利润空间大，在经济利益诱惑下，违法者置法律、法规于不顾，鼓吹神奇的功效、欺骗和误导消费者购买，以牟取非法利益。药店作为违法广告药品的销售平台，与广告主形成利益链，从中赚取高额的回报。媒体作为违法广告的发布平台，放松对药品广告的审查，为违法药品广告提供发布渠道。

1.4 消费者维权成本高，维权意识薄弱[7]

一是维权渠道不清晰，不知道如何打官司；二是维权时间长，从开始起诉到审理终结的漫长等待，使消费者望而却步；三是诉讼成本高，金钱、精力和时间的投入与赔偿金额不成比例；四是消费者取证困难，虚假广告被视为一般侵权行为，适用传统的过错责任原则，由消费者承担举证责任，而要证明药品广告和延误病情治疗之间的必然因果关系可能还需要专业的技术鉴定部门出具报告，最终导致消费者放弃维权。

2 欧美国家药品广告监管分析

2.1 欧美国家药品广告监管机构[8]

美国联邦贸易委员会是最权威的综合性广告管理部门，主要职责是制定广告管理的监督制度并负责实施，查处虚假和违反商业原则的广告，也负责对非处方药（OTC）广告的监管；联邦通讯委员会的主要职责是管理邮寄广告和广播电视广告，强调广告的真实性原则；由于药品的安全性和贴签监管职责在美国食品药物管理局（FDA），因此对处方药广告的监管主要以FDA为主。以上3个部门都可以按照其广告违法程度进行处罚或者直接向法院起诉。

在英国，针对药品广告播出媒介不同，广告标准局负责制定《英国广告和营销准则》，监督非广播电视类媒体广告，下设公平交易办公室具体负责《误导性广告监管条例》的实施工作；独立电视委员会对商业电视播出的广告进行监管；独立广播局则对持有广播许可的广播机构实施监管。

在法国，最高视听委员会负责广播电视药品广告的监督和规范；卫生安全和健康产品委员会承担非处方药品的广告宣传管理；竞争、消费和反欺诈总局负责对有误导和欺诈内容的药品广告进行监管，对违反市场行为的经济主体实施处罚。

在德国，政府执法机构负责对广告进行监管，同时竞争者协会和消费者协会也对广告违法行为采取法律措施，对违法广告向法院起诉[8]。

2.2欧美国家药品广告管理法规[9]

美国《联邦贸易委员会法》是广告最重要的管理法律，明确了虚假广告的含义、法律责任和虚假广告的管理机关，《纯食品和药物法案》对药品广告作出详细规定，禁止伪造、冒牌和不实之词，《联邦食品、药物和化妆品法案》则对欺骗性广告制定了更加严厉的处罚措施，《印刷物广告法案》、《广告业务准则》、《广告行为准则》均对广告活动作出了明确规定，把不真实、欺骗性的药品广告列为制裁之列。

英国《广告法》重点强调药品广告真实、明确、无误导的原则，《广播电视法》、《消费者保护法》、《误导广告监管法规》、《广告标准与实践》等法律法规规范了药品广告一般原则，《药品广告法规》要求药品广告必须客观描述药物，不可夸大疗效，禁止处方药面向公众发布广告。《英国医药广告标准法典》则禁止药品广告之间进行比较。

法国《商业、手工业引导法》禁止宣传虚假广告，《公共卫生条例》则禁止不可退还的药品和处方药面向公众发布广告，《药品广告法》规定了广告中禁止使用“特别安全”、“效果最令人满意”等过激语言。

德国没有专门的广告法典，《反不正当竞争法》是目前广告管理最重要的法律，明令禁止误导性广告，明确了虚假广告的定义，将制作虚假广告罪列为刑事犯罪行为；《德国广告委员会广播电视的广告表现或直接面向儿童的广告规则》、《德国广告委员会广告中诋毁和歧视他人的申明》、《医药品广告法》等对药品广告进行了规范[9] 。

2.3欧美国家药品广告管理体制

2.3.1行业自律为主、政府监管为辅的监管模式

在市场经济的影响以及法律法规健全、广告业高度发达、社会信用体系完善的背景下，欧美国家逐渐建立了以广告行业自律为主、政府行政管理为辅的管理模式。一方面，广告行业主动实施自我监督和自我审查，对违法广告行为严厉制裁；另一方面，积极和政府、消费者组织沟通协调，行业自律组织成为政府、广告业、消费者之间的重要桥梁。

政府通过行业组织成功地开展审查广告、处理纠纷等具体工作。例如，美国全国广告审查理事会，凭借不变的判断原则、透明的操作、严格的处罚，在业内拥有绝对的权威地位；英国广告业务标准委员会保护公民不受虚假广告的欺骗宣传，对违法者予以惩处；法国广告审查委员会坚持消费者的立场，从严审批广告，处理申诉，监督广告法规的实施；德国医疗广告监管委员会负责药品广告的监管，反不正当竞争中心负责药品广告中的误导和不公平竞争问题[10]。

2.3.2以司法机关刑事制裁为主要保障手段

美国《联邦贸易委员会法》第12条规定：传播虚假违法广告的广告主、广告公司除了承担民事责任外，还将处以6个月以下的有期徒刑，再犯者则处一年以下的有期徒刑。法国《商业、手工业引导法》第44条规定：虚假广告一旦构成犯罪，当事人将被处以3个月至3年的监禁以及3 000法郎至25万法郎的罚金。德国《反不正当竞争法》第16条规定：如果通过公告或者大范围的通知发布特别优惠假象的虚假广告，行为人可被处以2年以下的监禁。

2.3.3以消费者为中心的集团诉讼制度

虚假广告对单个消费者的损害可能是微小的，但从整体来说，遭受同样损失的消费者可能成千上万，损害是巨大的。从维护消费者和节约诉讼成本的角度出发，美国建立了集团诉讼制度，指一个或数个代表人，代表全体集团成员提起的诉讼。法院所作的判决，不仅对直接参加诉讼的主体具有效力，而且对那些没有参加诉讼的主体也同样有效。2.3.4处罚措施严厉，建立了提高违法者失信成本的广告更正制度

广告主、广告经营者一旦被认定发布了虚假药品广告，不仅要支付巨额的经济罚款，甚至面临破产的境地。例如，美国联邦贸易委员会对严重虚假药品广告，罚款数额最高可达上千万美元，且必须马上执行。如2009年轰动一时的美国制药巨头辉瑞公司对在营销过程中故意夸大药品适用范围的刑事指控表示服罪，并同意支付23亿美元罚款以了结因不当营销13种药品而引发的指控[11]。

美国联邦贸易委员会有权要求违法药品广告的经营者发布更正启事，将违法的事实告知消费者，更正广告时间不少于1年，更正广告成本不低于原广告的1/4。更正广告大大提高了广告主发布虚假药品广告的违法成本，使得广告主名誉扫地，这对视信用为生命的美国企业来说无疑是致命的打击。

3对我国药品广告监管工作的启示和思考

3.1 建立权责统一、高效科学的药品广告监管体制

在我国现行的药品广告监管体制下，需要进一步梳理工商、食品药品监管、广电、新闻出版、通信管理以及公安等部门的职责，明确责任和义务。特别是涉及到部门之间的交叉职能更应该予以明确。政府各个部门应形成责任共担、快速高效的监管模式，加强协作配合，落实各项监管制度，着力打造药品广告长效监管机制。

3.2完善法律法规，加大处罚力度

针对不同的违法行为、违法程度，进行不同的法律责任规定，做到量化、细化、标准统一。加大处罚力度，对虚假药品广告相关责任人的经济处罚和行政处罚要有威慑力，增加违法成本。建立严厉的巨额惩罚性赔偿制度，消除不法商家与媒体的侥幸心理，使“违法成本”大于非法收益。针对互联网上的药品广告发布行为要专门进行立法。要加强对广告发布平台媒体的监管，探索建立第三方专业广告发布审查制度，规范发布源头。

加强对违法广告刑事责任的追究，完善行政执法与刑事司法的衔接制度，行政机关对违法广告实施行政处罚时，涉及到虚假药品广告罪的要移送公安管理机关，依法追究虚假广告主的刑事责任，保持打击虚假违法药品广告的高压态势。

3.3完善公益诉讼制度，健全社会监督体系

要探索建立有中国特色的违法药品广告集团诉讼机制，从保护消费者利益和维护公共社会利益的角度对违法药品广告行为进行制裁，在严惩违法广告主的同时，使每一个利益受损的消费者都能够得到赔偿。

要充分发挥广告行业协会的作用，增加其在制止行业不正当竞争行为、规范药品广告行业健康发展的职能。通过行业自律自治管理，促进形成讲诚信、守秩序、抵制不正当竞争行为的良好市场环境。政府要逐步减少对药品广告市场的干预，通过立法的方式，赋予广告行业协会更多的监督管理权力。

畅通消费者举报投诉渠道，完善社会监督体系，借助公众力量对广告进行全方位监督。要充分发挥新闻媒体舆论监督的作用，揭露曝光虚假药品广告，把违法者的伎俩公布于众。加强消费者协会组织建设，促进协会体制改革，使消费者协会做到独立、公正，真正站在消费者的角度，对药品广告进行监督。

参考文献：

[1] 国家工商行政管理总局，中共中央宣传部，国务院新闻办公室，等.2010年虚假违法广告专项整治工作实施意见[z].工商广字[2010] 24号，2010.

[2] 国家食品药品监督管理局.关于开展集中治理互联网发布虚假药品信息非法销售药品专项行动的通知[Z].国食药监稽[2010] 392号，2010.

[3] 曹燕，熊维政.我国药品广告市场现状及思考[J].中国药房，2007，18 （7）：495-497.

[4] 广告法[S].中华人民共和国主席令第34号，1995.

[5] 刑法[S].中华人民共和国主席令第83号，1997.

[6] 艾瑞.09年中国网络广告市场规模突破200亿[EB/OL].[2011-01-21].http：//www.tech.sina.com.cn/1/2010-0104/10523734758.