基于分布式认知的地沟油治理之道
上海大学管理学院 孙继伟 王鑫鑫
《商业研究》2011年第8期，第23～28页
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一、引言
地沟油也称为潲水油，是指食用油经过炒、煎、炸等方式使用后，本应作为餐厨垃圾进行处理，却在收集、处理后，重新作为食用油使用的一种特殊油脂。典型的地沟油是从泔水桶或下水道中收集和加工的油脂。广义地讲，下列3种也属于地沟油：（1）油炸食品时同一锅油反复多次使用后，仍然继续油炸或用于烧菜。这种油也称为回锅油，其中的有害物质随反复加热的次数而增加，危害可能比地沟油还要高。有媒体称，一锅油连续炸10次左右就不能再使用。也有专家说，油炸食品使用到第三次后就不是很安全。实际上，按次数衡量回锅油的安全性是不科学的，准确的是指标是“酸价”，《食用植物油煎炸过程中的卫生标准》规定，油炸所用植物食用油的酸价必须≤5。（2）烤鸭、烤鸡产生的油；（3）劣质猪肉、猪内脏、猪皮加工提炼的油。
有关部门检测发现，地沟油的酸价、过氧化值、羰基价远远超出国家规定的食用油卫生指标。有些地沟油已经出现酸败（正常食用油如果存放不当或存放过久也会发生酸败）。酸败是指甘油三酯变成脂肪酸，或成为过氧化物、醛、酮、醇等。酸败油脂对机体的细胞色素酶等几种酶系统可产生损害作用，长期摄入酸败变质的油脂，会出现体重减轻和发育障碍，对生长发育期的儿童危害更大。有些地沟油中的黄曲霉毒素严重超标，黄曲霉毒素的毒性是砒霜的100倍，是目前发现的最强化学致癌物质。另有研究表明，长期摄入地沟油，易患肠炎，引起肝、心和肾肿大以及脂肪肝等病变。也会导致有毒化学物严重侵害人体各大内脏，轻则引发肠胃病、脂肪肝等疾病，重则可能引发癌变。虽然还没有地沟油直接引发生命和健康受损害的报道，但有报道说，新疆一位妇女用混浊有异味的葵花子油炒菜，食用3小时后，出现恶心、呕吐、呼吸困难。送进医院半小时后，突然反应迟顿、呼吸减弱、心跳停止。
据武汉工业学院食品科学与工程学院何东平教授领导的课题组调查，我国每年返回餐桌的地沟油约200~300万吨，全国动、植物油年消费总量约2250万吨。按此推算，地沟油约占正品食用油的10%。北京农学院食品科学系綦菁华对来自北京市社区周边、高校周围及某知名餐饮企业的3份水煮牛肉进行食用油脂分析后发现，酸价分别为4.7、4.2、4.1。而我国规定食用植物油酸价标准为一级0.2、二级0.3、三级1.0、四级3.0。这3份水煮牛肉用油的酸价超出了最低标准，都存在使用地沟油的嫌疑。
二、地沟油治理的复杂性与分布式认知对地沟油治理的适用性
（一）地沟油治理的复杂性
地沟油虽经多次治理，仍然问题严重，这是因为地沟油治理难度高、阻力大，主要表现在以下四方面。
1.利益相关者从地沟油中获利多
据武汉工业学院课题组调研，从餐厨垃圾中提炼1吨地沟油，成本仅300元左右。掏一桶油就能赚七八十元，一个人通常每天能掏4桶，回收提炼之后，就算只按食用油市场价格的一半出售，每月也能赚1万多元。北京一个烤鸭作坊一个月能回收600公斤烤鸭油，每公斤售价6元（看起来质地较好，比普通地沟油售价高）。仅这一项，这个烤鸭作坊一个月就能多赚3600元。在北京南二环和西三环的一些农贸市场，烤鸭作坊都将烤鸭油出售给烧烤摊主和小餐馆。另据报道，1吨地沟油的售价1700~1800元，1吨正品食用油售价在7000元以上，餐馆每使用1公斤地沟油可节约6元。从回收环节来说，餐馆把餐厨垃圾卖给正规回收单位无利可图，而卖给非法回收地沟油的人，每年可得500~2000元收入。
即使餐馆负责人愿意把餐厨垃圾交给正规回收单位，非法的地沟油回收者也会买通餐馆的保安或其它负责处理餐厨垃圾的员工，从而使餐厨垃圾难以流向正规回收单位。西安市区餐饮业每天产生地沟油约4吨，3家合法回收企业只能回收2吨多，每天有1吨多地沟油去向不明。南京市主管部门统计，南京每年产生废弃食用油脂约1万吨，其中只有3000吨进入政府定点的8家回收加工企业，其余7000吨去向不明，不少流入约100家无证照的地下黑作坊。
2.地沟油检测指标和技术的局限
目前还没有理想的检测和鉴别地沟油的手段，地沟油经过洗涤、蒸馏、脱色、脱臭等环节加工后，从外观和感官上很难区分地沟油和正品食用油。我国的《食用植物油卫生标准》的检测项目主要包括感官、酸价、过氧化值、黄曲霉毒素Ｂ1、苯并芘、重金属和农药残留等，这些指标是确定油脂是否可供食用的评价依据，但是，正品食用油生产或储存不当也会导致检测指标不合格。检测指标不合格的油究竟是否地沟油，则无法判定。
深圳市2010年4月一次抽查中发现，在21660公斤食用油中有190公斤不符合卫生标准、2470公斤符合卫生标准但脂肪酸组成不符合国家标准，表明这些油可以食用但可能存在掺杂行为。这些不符合卫生标准和脂肪酸组成标准的油中哪些属于地沟油则无法判断。掺杂行为究竟是不同品种的食用油掺杂，还是正品食用油与地沟油的掺杂，也无法判断。近年来也研究出一些新的检测不合格食用油的方法，如电导率检测法、胆固醇检测法、试纸法等，但是这些方法只是针对地沟油的某一特性，辨别的误差也比较大。
深圳这次抽查的卫生标准不合格率只有0.9%，脂肪酸组成不合格率11.4%，由于地沟油加工、储存、使用都具有隐蔽性，监管部门抽查时当然是抽查到正品食用油的概率高得多，所以实际的不合格率肯定高于这次抽查的不合格率。
类似于仿冒商品有高仿和粗仿之分，地沟油也有不同的成色和等级，成色好的地沟油从感官上和技术指标上都难以鉴别，成色低的地沟油通常技术指标不合格，但是，成色低的地沟油与正品食用油混合以后，也难以鉴别。一位资深业内人士透露，向餐馆销售的地沟油大部分是正品食用油与地沟油混合的，混合比例一般是10：2。混合后的地沟油能够以假乱真，使用者不用承担风险就能牟利。
《食用植物油煎炸过程中的卫生标准》中规定了酸值、过氧化值等检测指标。根据实验，8公斤新鲜大豆油炸薯条，每次250克，连续炸30次，过氧化值会达到国家标准规定的上限。但是，“煎炸油澄清助剂”配合“煎炸油过滤机”使用，则可以连续使用几天都不用换油，也能符合国家标准。这种连续使用次数过多的油显然已经属于地沟油，但由于做了技术处理，检测指标仍然符合国家标准。由于检测技术局限，虽然地沟油问题严重，但正式认定和查处的地沟油很少，南京没有正式查处过一起使用地沟油的事件，前几年查出两家餐馆疑似用泔水油，最后都无法认定地沟油。
3.地沟油治理中各部门协作难度较高
根据《食品安全法》和我国行政部门的分工，食品安全委员会（或食品安全办公室）、卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门对食品生产、食品流通、餐饮服务活动分段实施监管。废弃油脂和餐厨垃圾收集和处理由市容环卫部门实施监管。这六类部门或六大系统（食品安全、卫生、质量监督、工商行政管理、食品药品监管、市容环卫）的四个层级（国务院直属的部、省、地级市、县或县级市）的众多部门对地沟油有监管、协调的职责。多部门、多层次“齐抓共管”格局具有网格化和全覆盖的好处，但实际上导致了权责不清，既有几个部门争抢监管权的情况，也留有推诿和扯皮的情况。
南京市工商局工作人员说：“黑作坊熬制地沟油，属于生产环节，应由质监部门管；工商部门管的是流通领域，但是这些黑作坊不可能通过经销商来卖地沟油，都是直接送到餐馆。工商部门只能检查有无营业执照，是否无照经营。对地沟油本身的检查，主要还是其他部门。”南京市质监部门工作人员表示，熬制地沟油的都是无证的小作坊，通常比较分散和隐蔽，而且地点极为偏僻，监管难度很大。《食品安全法》出台后，卫生局下属卫生监督所的职能与食品药品监管局的职能“对调”，卫生监督所成了协调职能，食品药品监管局承担主要职责。但因为食品药品监管局没有检查人员和执法队伍，只能由卫生局代管，感觉名不正、言不顺，上级部门也没有肯定的说法。郑州市食品药品监管局工作人员则是相反的说法：“地沟油的查处权在卫生监督所，食品药品监管局没有执法权，只负责督查”。另外，郑州市城市管理局负责人表示，餐厨垃圾归他们监管，但郑州市还没有配套文件，仅在金水区进行试点。
4.废弃油脂和餐厨垃圾收集和处理环节规范工作难度大
地沟油问题已经存在多年，前几年有关部门已经对废弃油脂和餐厨垃圾的收集和处理出台了法规和政策，卫生部等四部门联合出台了《食品生产经营单位废弃食用油脂管理的规定》、多家地方政府出台了废弃食用油脂和餐厨垃圾管理办法。这些法规已经规定，废弃食用油和餐厨垃圾必须交给指定单位收集和处理，但是一些城市去向不明的地沟油比例约30％～70%。去向不明的地沟油中约有一半以上回流到餐饮单位。这意味着，废弃油脂和餐厨垃圾的收集和处理的相关法规难以严格执行。
废弃油脂和餐厨垃圾收集和处理环节要做到规范化确实比较困难。以南京市为例，有一万多家大小餐饮企业，每年还有不少新开的餐馆，这些餐馆位置分散，监管部门人力和经费有限，不可能全天候盯着每一家餐馆，只能是偶尔进行大规模治理整顿，平时则作一定的抽查。
多数城市也有指定的收集和处理废弃油脂和餐厨垃圾的单位，南京市有8家收集和处理废弃油脂的正规企业，西安市则只有3家。无论是8家，还是3家，要收集万余家餐馆的废弃油脂和餐厨垃圾，显然是工作量太大，难以完成。但是，通常的情况是，正规的回收企业往往收不到足够的废弃油脂和餐厨垃圾。
南京市燕太油品公司经理张卫华在栖霞区租地建厂，日处理加工废弃油脂能力达到30吨。但是，机器一直处于严重吃不饱状态，每天只能加工3吨废弃油。张卫华说：“餐馆不愿意将废油卖给我们，因为黑作坊出价高。我们每月出600元，黑作坊就出650元。我们出650元，黑作坊很快就加到750元。2004年12月，经西安市环保局、工商局批准3家废油脂污染治理示范单位，同时将西安划分为三个回收区域，指定这3家企业分别处理划定区域内的饭店、宾馆等餐饮服务行业的废油脂。但是，这些正规企业因为收不到足够的废弃油脂和餐厨垃圾，只有1/3时间能够正常生产。其中一家公司的负责人朱金林说，公司成立时非常看好这一行业的前景，六年以来，效益虽然有所增长，但距收回投资成本还是很远。收不到地沟油一直是面临的最大困难，虽然每天有20多位员工在外面跑着收，但数量非常有限。
（二）分布式认知对地沟油治理的适用性
认识问题、分析问题是解决管理问题的前提，因此认知理论也是认识和分析管理问题的理论依据。认知心理学在20世纪90年代之前，一直注重个体认知的研究。传统的认知理论强调个体的内在性，把个人和环境作为彼此独立的因素来对待，而不是把情境与个人作为整合的系统来看待。然而，认知过程不仅依赖于认知主体，还涉及其他认知个体、认知对象、认知工具及认知情境。
正是由于个体认知的局限，Edwin Hutchins在20世纪80年代中后期提出分布式认知（distributed cognition）后，很快受到重视。目前，分布式认知已在计算机、教育学、医学等领域得到广泛应用，随着分布式认知理论的深入研究，它将在管理实践中发挥重大作用。
有的学者认为，分布式认知是一个包括认知主体和环境的系统，是一种包括所有参与认知的事物的新的分析单元。有的学者认为，分布式认知是指认知分布于个体内、个体间、媒介、环境、文化、社会和时间等之中。这些定义虽然不一致，但共同之处是强调认知活动在认知主体和环境间的分布特征。例如，在地沟油治理中，决策和执行所需的认知信息不仅分布于餐馆的高管、员工及保安，还分布于废弃油和餐厨垃圾回收单位、监管部门、就餐者，以及餐馆、回收单位周边的居民。
心理学界对分布式认知研究的共同缺陷是，只强调“分”，没有强调“收”。这使得分布式认知无法得出建设性的判断，难以应用于管理实践中。聂晶等把收敛机制纳入分布式认知的定义中，弥补了这一缺陷，即分布式认知是将分散于不同主体的认知活动借助一定的收敛机制形成认可度较高的认知结果的过程。分布式认知能够发挥多主体、多媒介、多客体的协同认知作用，再加上收敛机制的作用，就可以克服认知偏差与认知失调，提高对复杂事件的认知效率与认知准确性。
地沟油问题之所以复杂、治理难度大，是因为地沟油问题具有分布特征。
（1）地沟油的质地是“分布”的。地沟油既有质地较好的或“高仿”的，也有质地很差的。从化学成分来说，既有与正品食用油相同的成分，也有不符合《食用植物油卫生标准》的成分。正因为地沟油的质地是“分布”的，所以现有检测项目和检测技术只能检测出劣质油，无法认定是否地沟油。
（2）地沟油的来源和使用单位是“分布”的。地沟油的来源是几十万甚至上百万家餐馆，这些餐馆既有诚信经营的品牌餐馆，也有唯利是图的不良餐馆。使用地沟油虽然不是全部餐馆，但也是分散的众多餐馆。
（3）地沟油的收集和处理是“分布”的。既有正规的回收企业，也有各类“游击队”和“黑作坊”，而且分散于位置偏僻之处。
（4）地沟油的监管是“分布”的。监管权限分布于6类不同的监管部门、4个行政层次，而且生产、流通、使用三个核心环节也是由不同的部门监管。
正是因为地沟油在上述几方面具有“分布”特征，地沟油的治理才如此复杂和艰难，而分布式认知对地沟油的“分布”特征具有针对性和适用性，因此，在地沟油治理中导入分布式认知既是有效的，也是必要的。
三、基于分布式认知的地沟油治理框架与流程
近几年，借助于媒体记者、知情人士披露内情或举报、监管部门查处、专门课题组调研等方面的分布式认知，已获得了地沟油的形成机理、运作流程和危害性方面的许多信息和知识，但是，由于没有收敛机制，这些借助分布式认识获得的信息和知识难以作为决策信息，难以直接用于地沟油的治理。聂晶等提出的分布式认知系统流程强调收敛机制对管理决策的重要性，并根据认知系统中决策中心所处的位置及决策特点，将分布式认知的收敛机制分为3种，即无中心式、弱中心式和强中心式，如表1。
地沟油运行过程中已经有一些分散存在的分布式认知信息，现行的收敛机制属于无中心式收敛机制。上文提到的六类监管部门都可以在本部门权责范围内对地沟油问题作出查处或决策，并组织实施，都属于为分布式认知信息的判断和执行中心，因为有六个中心，相当于没有中心。
2010年国务院食品安全委员会成立后，食品安全分布式认知收敛机制的类型有所变化，从无中心式转变为弱中心式，因为国务院食品安全委员会是高层次议事协调机构，具有虚拟组织的特征，主任、副主任由三位国务院副总理兼任，成员包括14位兼职的部长和副部长，只有办公室主任1人是专职。更重要的是这一机构并没有影响与食品安全相关的监管部门（卫生部、质检总局、工商总局、食品药品监管局）的职责，因此，食品安全委员会显然不是一个“强中心”，只能算是一个“弱中心”。
省及省以下的食品安全委员会（食品安全办公室、食品安全联席会议办公室或食品安全整顿工作办公室）成立时间比国务院食品安全委员会早，实际发挥的作用有些地方大，有些地方小，所以，有些地方可以看作是弱中心式收敛机制，有些地方可以看作是无中心收敛机制，尤其是有些地方把食品安全委员会办公室作为食品药品监管局内部科室，对食品药品监管局同级的五个监管部门难以发挥协调作用。
根据分布式认知收敛机制的原理以及地沟问题的危害性和严重性，应当使地沟油治理的收敛机制成为强中心收敛机制，也就是要确立一个能够发挥强中心作用的部门。可以在食品安全委员会或食品药品监管局的基础上，通过调整职责、权限和资源配备，形成这样的强中心。借助强中心收敛机制，发挥分布式认知各环节、各要素作用，形成全天候、全覆盖、实时传递信息、快速行动的治理体系，能够使地沟油治理取得明显成效。
四、基于分布式认知的地沟油治理关键对策
（一）调整监管部门之间的职责和权限，保障强中心收敛机制的运行
我国食品安全监管部门偏多，多个监管部门之间的权责分配既有重叠，也有空白。食品安全问题发生后，监管部门往往以不归他们管、有责无权等说辞为本部门辩解，或者相互推托监管责任，由此形成了“龙多不治水”、监管效果不佳的局面。鉴于这些突出问题，有人建议按照“大部制”的原则，把这些部门合并为一个部门，但是，监管专业化有理论依据和合理性，把多个部门合并在一起又会产生专业化程度低、权力过大等新问题，由此会造成“分久必合，合久必分”的现象。因此，不宜以部门合并来解决监管中“龙多不治水”的问题，而应按照强中心收敛机制的原理，强化其中一个部门的职责、权限及资源配置，形成强中心与多部门专业化监管并存的格局。
2010年新成立的国务院食品安全委员会目前还难以发挥强中心的作用，由于食品安全事件的查处和执法是由省级以下的监管部门执行，所以，国务院和省级监管部门暂时形不成食品安全监管的强中心也无妨，当务之急是在省级以下的、直接负责食品安全事件查处和执法的行政层次尽快形成强中心型决策和执行机构。食品安全委员会或食品药品监管局与强中心的职权比较接近，鉴于各地机构的复杂性，不同地方可以在两个部门中选择一个部门作为强中心型部门。选哪个部门作为强中心并不重要，重要的是必须确定一个部门作为强中心，并给其职责、权限和资源上给予相应的配置，这样才能保障强中心收敛机制的运行。
（二）多主体分布式举报与强中心集中式处理的无缝对接
分布式认知中强中心发挥着问题发布、信息收集、信息加工后用于决策和执行的功能，在地沟油治理中，问题发布并不是主要功能，信息收集和加工后的决策和执行才是核心任务。为了有效完成这一任务，应当设立食品安全举报热线，与调查取证专业人员快速、直接实现无缝对接。
有些城市设立7～8位数的普通电话号码作为食品安全举报热线，这样的热线群众难以记住号码，形同虚设。热线应当是简短的号码，如上海市设立食品安全热线962727，嘉兴市将食品安全投诉举报热线全部整合到12345市长电话平台，也有的城市使用12315消费者热线作为食品安全热线。不管使用哪个号码，都要使号码及其功能众所周知，并且从热线受理的信息要与强中心监管部门直接对接。可以借鉴110热线与治安警察对接、119热线与消防队员对接的运作机制，在接到的地沟油（或食品安全）举报（或报告，下同）线索后，由强中心限时派出调查取证人员。
为了增强信息收集渠道的覆盖面、增强不同类型信息的互补性，还应设立与举报热线配套的BBS、QQ号码、EMAIL信箱，在线接受举报，尤其要鼓励公众拍摄地沟油收集、处理或流通的相片、视频。这几种不同的信息收集渠道是分布式的，但后台受理和筛选信息的人员应当是强中心统一指挥的团队，这样有于分布与收敛功能的协同作用。
（三）设立地沟油分布式认识的奖励基金和奖励机制
设置电话热线、BBS、QQ等多种信息收集渠道提供了有效收集信息的可能性，要保证收集到足够的有效信息，还要建立奖励基金和奖励机制，奖励举报有功人士。举报地沟油问题不仅会冒一定的风险（如员工举报可能被解聘、他人举报可能遭威胁恐吓等），而且耗费时间和精力，拍照、摄像需要花费的时间、精力更多。如果没有足够的动力，许多人即使知道地沟油回收、加工的具体事实和证据，也不愿意举报。
建议监管部门从地沟油罚款收入总额中提取30%以上作为奖励基金，并制定不同贡献的奖励标准，让举报者对自己可获得的奖励有明确的预期。在有人获得奖励时，应在媒体上宣传，形成鼓励举报、举报属实有奖的社会氛围。当然，为了保护举报人的利益，也要对举报人的个人信息严格保密，宣传时应隐去举报人的个人信息。
（四）增加地沟油检测技术研究开发的拨款
地沟油的检测、认定难度大，现有技术只能检测、认定某种油是否合格，无法认定是否属于地沟油。甚至有些油凭感官判断根据无法食用，但检测指标却完全合格。2010年4月，长沙市执法人员突击检查发现一个黑作坊用廉价收购的生猪屠宰“下脚料”炼猪油，炼出的油肮脏恶臭，却经长沙市质监局全面检测后，各项指标将合格。检测技术的局限是当前围剿地沟油的短板之一，所以，政府应当增加地沟油检测技术研发的拨款。一种办法是增加拨款、增设研究项目，包括购买企业开发的检测技术。另一种办法是在国家设立的各类科研基金总额范围内，减少“自娱自乐”（即没有实际用处的）型项目资助金额，把节省下来的经费用于地沟油检测技术研发。
据报道，有一家公司已开发出地沟油快速检测解决方案，该方案包括基于总极性物质传感器直接读数法的快速检测地沟油的仪器——食用油品质检测仪（德国产），酸价、过氧化值快速检测试剂条，黄曲霉毒素B1金标检测卡等。该方案简单实用，检测人员无需经过专门培训，即可在15分钟内完成多个指标的检测，进而综合判断食用油中是否掺入地沟油。监管部门应当及时组织技术人员检验和验证这类方案的可靠性与实用性，如果确属简单而有效的方案，应申请财政拨款，购买相关设备和试剂，尽快投入使用。
（五）借鉴发达国家经验，完善废弃油脂收集和处理机制
我国地沟油回收体系不完善，使地沟油加工者有机可乘。事实上，废弃的油脂并不是完全的垃圾，有广阔的正当用途。地沟油可以加工为高清洁的生物柴油，利润在每吨1500至2000元之间。餐厨垃圾也可加工为饲料，每5000吨餐厨垃圾可加工1250吨饲料，不仅每吨售价4000～5000元，而且可节约大量粮食和饲料。
地沟油在发达国家也经历过从乱到治的过程，日本的地沟油问题在上世纪60年代也比较严重，现在日本的地沟油都由专业公司回收，并以较高价格卖给日本政府。地沟油如果流入江河造成环境污染，治理费用相当惊人。日本政府将地沟油污染环境的治理费用于回收地沟油并补贴加工环节，这使政府、回收公司、餐饮消费者都得到了好处。我国应积极借鉴日本等发达国家治理地沟油的经验。
五、小结
地沟油问题的危害性、严重性已经很突出，在大规模集中治理整顿时，问题有所缓解，但一进入常规管理阶段，地沟油又会卷土重来。这一局面是由多方面因素造成的，单一方面的加强管理、重拳出击无济于事。分布式认知理论以及强中心收敛机制对地沟油治理具有针对性和适用性，借助分布式认知理论和方法，改进和完善地沟油治理的各环节，能够使地沟油治理取得明显成效。按照问题管理原理，出了问题应积极借助问题优化管理、防范问题演变为危机。通过对地沟油问题的研究和治理，可以减少食品安全事故的次数，使当前严峻的食品安全状况有所缓解。
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