公共交通民营化行得通吗？
胡振华 黄婷
﹙温州大学商学院，浙江 温州 323035﹚
摘要：为解决资金短缺和公众乘车需求增加的难题，浙江省公共交通行业也开始实行民营化改革。公交的民营化改革虽然满足了公众需求、减轻财政负担的，但也导致了一系列的社会问题。本文以浙江省公共交通行业民营化改革为例，探讨新形势下公共交通民营化存在的问题以及应对措施。
关键词：公共交通;市场化;政府监管;社会利益
一、引 言
20世纪90年代以来，由于公共物品供给的低效率，原来一直由政府包办的公用事业发展遭遇到瓶颈，鉴于此，民营化被逐步引入我国城市公用事业改革。改革虽然取得了一定成效，但成效还不明显。20世纪90年代末上海、北京、深圳、成都、南京等城市陆续开始了公交民营化的探索性尝试，但随着改革的深入，一些深层次的问题开始渐渐显露。2008年3月湖北十堰市公交公司全盘民营化失败后上海，合肥，南京等城市的公交都重归国有，公交民营化改革暂时搁浅。我国公交民营化未来究竟该如何发展?是应该继续国有垄断模式，还是吸取教训进一步推进民营化改革?这一问题引发了学术界广泛的讨论。现在的关键所在是找出我国公交行业民营化改革中的问题并研究出解决对策，政府在面对民营化中的公益和利益最大化之间的矛盾时，如何担负起自己的责任
二、公共交通民营化改革的必要性---以浙江省为例
浙江省各个城市的公共汽车公司和全国绝大多数城市的公交公司一样，实行的是政府统包的运营模式，行政主管单位是公用事业管理局，主要是负责贯彻执行国家、省的有关法律法规和方针政策，以及研究拟定城区城市发展战略、公共交通的价格、补贴和服务收费标准以及负责公交设备、安全生产等情况的监督检查工作。可到了90年代末期，浙江省的公共汽车公司运营和管理每况愈下，国有垄断经营模式的弊端日益明显地体现出来，主要体现在以下几个方面:
(一)替代的弹性很大，公交功能很难实现
浙江省位于东部沿海，交通发达，交通工具众多，自行车，公交车，电瓶车，摩托车，私家车，出租车等是人们平时最主要的交通工具;同时，随着经济的迅速发展，人民生活水平的普遍提高，出租行业自95年以来迅猛发展，给公交运营带来相当大的冲击。加之公交运营正点率低下，使得公交的替代弹性较大，居民对公交缺乏依赖性，客流量有限，公交在城市的总体功能和优先作用发挥不出来，出现了恶性循环的状况。
(二) 公共财政补贴不足，自有资金难以维系公司发展
虽说政府有责任对城市公共交通行业进行补贴，可是在目前我国政府资金投入和财政支出能力有限的情况下，仅仅依靠政府补贴是很难维持公交企业的运营的。许多企业亏损严重，作为唯一的服务供给主体，对公司员工疏于教育，同时又缺乏监督管理，24小时全方位全时段的监督就算是在安装了监控系统的情况下也很难实现。这些管理监督体制的疏漏导致部分售票员利用有些乘客不撕票的习惯，不顾职业道德变相取得票款收入，使得票款流失，运营的收入相当不稳定，影响了公司运营成本;同时，使得公共交通收入渐渐变少的是新开的公交线路所进行的折旧修理，围棋治理等;最后一方面政府的负担非常城中，财政拨款数额非常有限。建设部的一项研究表明，要保证公交发展有充足的后劲，对公交这一固定资产的投资应占全市固定资产投资的1%一2%。根据浙江省统计年鉴可知，1998年浙江省固定资产投资总额为1847.93 亿元。而根据上述研究，公交行业的投资大约需要18.4793亿元到36.9586亿元之间。而浙江省当时的实际情况却是公交行业一年的投入才不到10亿。此外，公共汽车公司服务和运营也逐年加大。我国城市公交行业，效益一直是处于亏损状态的，虽然一直享受这政府的补贴，但还是属于“政策性亏损行业”。浙江省公共汽车公司一方面自身的监督管理非常混乱，领导者缺乏管理的意识，另一方面还必须承担各种老年人、小孩免票等社会公益事业，因此很难保证公共汽车公司的正常运转。运营秩序混乱，运营车辆陈旧，很多公交车没有及时更新，在很长一段时间内竟然没有购买一辆新的客车。这些后果都是由资金不足直接造成的。
(三) 竞争意识缺乏，经营效率较低
由于公交公司长期实行政府统包统办的垄断性经营，使那些公交企业缺乏竞争对手，在这种环境下，很容易导致这些企业安于现状，缺乏竞争意识。另外，企业服务水平相当低，经营效率很低，他们没有降低运营成本和提高公共汽车运营效率的动力，很难发挥创新意识，也很难充分利用各种可利用的资源去提高公共交通的运营效率，政府间接控制了公共汽车公司的票价，等一切的经营管理。公司员工不思进取，没有创新意识，生产效率低，产品和服务质量都不高，是由于每年会有很多的财政补贴，公司没有破产倒闭的风险，没有竞争压力，员工的工资都是定时定量发放，没有任何激励机制。
(四) 城市建设迅速，公众的需求也迅速增长
随着城乡一体化进程的加快和城市建设规模的不断扩张，公众对出行服务的需要也随之增长。浙江省以十五大精神为指针，积极探索符合市情的经济发展道路，加快了城市规划与建设的步伐。1998年，城市基础设施、公共服务环境配套等设施明显改善，汽车站改造等相继竣工，城市面貌有较大改观，城市功能日益完善，综合服务功能进一步提高。
首先是浙江省各城市经济开发区投入建设并落成。这些经济开发区优越的位置、完备的设施、优惠的政策和周到的服务引得许多企业纷纷进驻。随之而来的便是众多企业工作人员的上下班问题。由于经济开发区面积大，一般不会在市中心，所以没有班车乘坐成为了企业员工面临的一大问题。而随着经济的发展，各种中心广场，风景区等城市休闲中心组建简历起来，受到了广大市民的普遍关注，每日都会有很多人到这些地方去休闲娱乐、锻炼身体。这部分人的出行也成为公共汽车公司的潜在乘客来源;此外，自1998年国家取消福利分房、实行住房制度改革政策以来，房地产的开发也由此步入快速发展的轨道，各种小区逐渐冒了出来，其中，部分新建小区位于市郊，居民迫切需要公共汽车线路的延伸，以方便出行。根据2010年浙江省统计年鉴可见，这些年城市建设步伐很快，但居民对此的需求增长也相应增长，目前还是不能完全满足具名的出行需求的。
表1 浙江省03至09年城市公交人均拥有情况
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项目
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2003
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2004
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2005
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2006
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2007
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2008
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2009
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公共车辆总数（辆）
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13244
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15115
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15981
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17173
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18712
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21836
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19889
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平均每万人拥有量
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9.91
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11.09
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13.08
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13.08
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11.34
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13.24
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12.24
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城市道路面积(万平方米)
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16743
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18777
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21774
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24040
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25534
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26736
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28244
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人均拥有道路面积(平方米)
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12.75
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14.04
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16.03
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17.11
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14.60
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15.20
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16.03
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资料来源：浙江省统计网http://www.zj.stats.gov.cn/zjtj2010/indexch.htm
上述浙江省公交行业面临的几个困难，这些困难其实也是我国大部分城市公共交通发展所面对的。政府要改变传统的公共交通的经营模式，必须满足现代社会个性化，多元化的发展需求，打破由政府同胞同伴的垄断的单一的经营方式。2001年12月11日，国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和中共十六届三中全会都提出鼓励和允许独资、合资、合作等多种经营方式，形成多元化的投资结构。为我国公交行业的市场化改革提供了非常重要的政策上的支持主要就是以上这些这些政策法规的出台，它们也使浙江省公交市场化改革有了政策依据。根据这些情况，浙江省的公共汽车公司开始了积极的探索，寻求发展思路，想要突破公交发展的瓶颈，于是决定引进社会资本，改善公司的经营状况和服务质量。
三、公共交通行业民营化改革的问题
目前我国已经在天然气、水、电力等公共产品领域的市场化改革中取得了较大的成效，但随着全国很多城市的公交回归到国有却使我国的公交民营化改革道路困难重重，民营化改革的失败不仅要归咎于民营化本身，还与公交行业本身的特殊属性和我们对民营化认识的误区、改革中的配套规章制度的不完善、政府监管不到位等因素相联系。具体表现在以下几个方面：
（一）公交民营化中公益性与营利性的不平衡
建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》出台后，特许经营制度被正式纳入城市公用事业改革领域。而城市公交行业的自然垄断属性决定了公交的公益性与营利性存在内在矛盾。公交的公益性主要体现在它提供的乘车条件是否能让乘客感觉安全、方便、迅速、准点、舒适。设置营运的路线是否能够满足乘客的需求，票价的制定是否合理等。而作为市场主体的民营企业，它的最终的目标是盈利。如何协调公私交通公司之间的关系，如何保证经济效益和公益效益的平衡是十分重要的课题。可是，在实际的市场化改革中公益效益经常缺失，比如安徽合肥，湖北十堰等地方出现的不遵守交通规则，拒绝搭载有老年证的乘客等漠视公益效益的事情。政府对民营企业缺乏合理的引导，对动议效益和盈利效益无法协调，是社会各界呼吁公用事业回归国有，这是公交民因挂改革失败的根本原因。
（二）对公交民营化的认识误区
1.公交民营化后政府会丧失控制权
传统观念由于深受传统行政体制和计划经济体制的影响，因此对公交民营化的态度一直保持持质疑和观望。质疑的理由主要是两方面：一是担心民营化改革后，企业以追求赢利为目的，最终会损害人民群众的利益；二是与“公交优先"的发展战略有所冲突。尤其在某些城市，私人小汽车数量增长迅速，城市交通压力越来越大。而相比较公共交通与私人交通之间，由于私人交通工具的舒适以及“门对门’’，使公共交通明显处在劣势地位。
2.公交的民营化是“政府责任”的民营化
在现实操作中，对公共交通的支持、投资和政策补贴总是被认为是政府的一种负担，民营化则被认为是“甩包袱”。事实上公交民营化改革是对传统公交运营机制的民营化，而不是对政府应负责任的民营化，政府对民营化的实施和推动，责任非常重大。如果只是像十堰市这样“整体性外包”，“甩包袱”式的将政府责任与线路运营权一并交由民营企业承担，其本身动机就不正确，做法更不可取，也注定了其结果必定要失败。此外，政府对企业的行政干预在民营化改革后痕迹仍然很明显。在民营化的过程中，由于政府起的是直接作用，所以很大程度上政府对民营化改革的认识误区会影响民营化的发展。目前我国的政企分开还尚未真正实现，不能有效的应对民营化后的管理，主要是由于我国政府对民营化改革的认识还不足，政府对民营化的认识还不足，管理手段大多依赖行政命令的方式。
3.对产权改革政府存在误解
公交民营化改革的初期，我国改革的成效并不明显，没有打破公共机构的垄断，没有促动他们的产权。随着改革的深入，各地纷纷对产权结构实行多元化调整，但某些城市确将产权改革当作“包治百病”的治疗，采用了“一卖了之”的方法，这些对产权改革的误读组建印发了一系列新的问题。
据初略统计，城市公用事业投资规模逐年提高，上世纪90年代中期，每年全国对城市公用事业建设的投资不足500亿元，而到2006年，它已经达到了5765亿元，说明了对公用设施的需求逐年提高，但财政投资中公用设施的投资比重却从过去的23％下降到1％[①]，在2007年这一比值基本不变，城市公用事业改革的焦点问题主要是“过度市场化”了。浙江兰溪、湖北十堰的整体卖光式的公交改革之路，实际上是政府对产权改革存在误读。这种做法存在的隐患主要表现在：第一，公共安全和公共利益在整体外包后很难保障。第二，民营企业在“特许经营”下取得了对公用事业的完全支配权，虽然打破了行政垄断，但同时却也引发了市场垄断，导致政府最初促进公交服务公平与效率的规划落空。
（三）有效竞争市场机制引入还未充分
有效竞争理论是在对解决“马歇尔冲突”的探索过程中逐步完善起来的，1940年美国经济学家克拉克在《美国经济评论》上发文《论有效竞争的概念》，最早提出了有效竞争的概念，他认为所谓有效竞争就是将规模经济和竞争活力相协调竞争格局。[②]这说明了，发生在规模经济内的有效竞争是首要条件。
“更多地依靠民间机构，更少地依赖政府”是民营化的本质，充分发挥市场的资源配置作用。奥斯本和盖布勒热烈地呼吁将竞争机制引入政府内部，认为问题不在于公营与私营，问题在于垄断对竞争。[③]过度竞争和竞争不足都会导致效率低下和资源浪费，要从根本上改善公共产品的服务效率，就应该引入竞争机制，打破垄断经营。因此，引入竞争的关键是“有效竞争"。
一般而言，公交企业没有追求成本最小化，缺乏竞争压力，主要是由于他有政策优势，受政府垄断保护。同样的，这些公交企业夫妇水平和管理水平低下，主要是由于这些垄断企业没有充分的有效竞争。这与打破传统的行政垄断的公交民营化的最初动机是完全背离的，其结果必然会损害到公众的利益。所以，能否保持竞争的有效性是关系到民营化成败与否的关键问题。
（四）缺乏法规制度保障
1.法律法规的体系还不健全
公用事业民营化在中国还处于探索阶段，各种制度还不够完善，特别是在公交行业更加明显。研究下我国的公交民营化改革的具体情况，我们可以发现在民营化改革的始末，民营化改革始终缺少一部廷议的过章制度老统筹民营化改革的发展。西方有些国家却认为，“只有在一个产权清晰，个人利益得到法律法规有效保障的市场环境中，私营部门才有动力涉足公共服务领域。”[④]我国公交民营化是边改革边立法，因而缺乏完备的法律保障体系。现有的规制条例主要有《广州市公共汽车电车客运管理条例》、《深圳市城市公共大巴专营条例》、《市政公用事业特许经营管理办法》、《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》、《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》等，在我国公用事业的民营化改革中产生了重大的影响。政府制定的政策一般抽象，可操作性不强，范围随意宽广，主要是由于这些规章条例级别很低，约束力不够。严重影响我国公交事业健康发展的还有无法可依，城市公交的发展很仍在很大程度上依赖政府的行政干预和协调，监管过程中缺乏统一的法律依据。这也是导致我国公交民营化问题繁多，进展缓慢的原因之一。
2.配套制度改革依然滞后
在目前，很多的配套制度还没有建立起来，主要是由于在公用事业领域市场机制还不完善。但公交民营化改制是一项系统工程，必须有力支持和配合的配套制度。例如，完善的责任追究制度、多样化的投融资体制、透明的采购和招标制度、以及健全的社会保障制度等等。(1) 公交企业管理中责任真空，主要是由于责任追究制度尚未建立，没有明确的法律规定处理违法现象。 (2) 投融资体制改革缓慢，大部分城市还没有形成多元化的投融资机制，投资主体单一，资金主要由政府财政提供，缺乏稳定、规范的资金来源。 (3)缺乏规范的招标制度，寻租现象在民营化过程中比较常见。比较典型的如规避招标或搞假招标，这些都是实际招标中暴露出的问题，都是由于招标制度没有好好实施。(4)社会保障制度改革滞后。阻碍公交民营化推进的还有现有的社会保障制度中保障的管理范围，手段还在探索，还不够健全有效。公交民营化配套制度的滞后严重阻碍了公交行业市场化进程。
（五）政府监管存在不到位
目前我国政府部门在应当公交民营化的监管问题上，还存在很多不足之处，现具体表现在以下几大方面。
1.服务质量和安全运行存在隐患
城市公交的服务质量水准偏低，已经成为顾客经常投诉和媒体时常曝光的对象，同时在很大程度上也影响了城市公交所承担的客运比例。主要表现在以下六个方面：一是安全性差。经常出现抛锚事件，安全状况令人堪忧。二是方便性。目前的线路在设置上还不够合理，夜班车和通宵车过少，无法满足夜间出行的市民的需求。三是迅速性。多数城市目前还缺乏专用公交车通道，交通道路堵塞严重干扰公交的运送速度。四是准时性。大部分公交线路的服务间隔时间固定，缺乏灵活性。五是舒适性。公交车辆普遍拥挤，特别是上下班高峰期。六是文明性。公交售票员不及时报站，态度不耐烦，用语不礼貌，甚至与乘客发生言语或肢体争执。
2.对特许经营权的市场准入与退出监管不到位
公用事业市场准入属于特许经营的范畴，主要对民营企业参与公用事业的进入方式，投资比例等方面进行监督管理，然后特许经营者通过政府的授权或合同的方式参与公用事业。公交行业的准入门槛主要包括企业的竞争能力，资金实力等，这些主要是由于其规模经济，资金投入大等自然垄断特点决定的特点影响的。特许经营权是现在我国各地公交最多采用的方式，但很多企业采用贿赂等手段获得这些特许经营权，政府并没有充分考虑企业的能力和资质等。民营化早期相关制度的不健全是导致以上问题的主要原因。
与市场准入相对应的是公共交通企业的退出机制。在妥善处理企业退出公共交通运营的同时，要积极的引入新的经营者，以确保公共交通运营的连续性。从我国公交民营化改革的实际情况来看，湖北十堰市公交第四次停运时，当天下午政府就收回了经营权，其他很多城市的公交民营化特大都是这个样子的。这些说明了在推出机制上我国多数城市都是由政府决定的，政府能够在某些情况下撤销或停止特许准入协议。
3.定价机制不合理，政府投入不到位
公交民营化中还有一个重要的问题就是定价机制不合理。民营化改革后，公家的票价制定上突出表现了公交的营利性与公益性的矛盾，价格太低很难吸引投资者来参与，可价格过高公益性又很难实现了。然而有关部门在具体审核调价方案时，没有法定预测成本的依据，没有合理利润的标准，再加上各投资实体成本核算的复杂性，使得我国目前票价的定制严重偏离成本，缺乏科学性。[⑤]但是在民营化之前，公交是由国有垄断企业经营，补贴很多，价格you 很低，严重影响了服务质量。然而有关部门在具体审核调价方案时，没有法定预测成本的依据，没有合理利润的标准，再加上各投资实体成本核算的复杂性，使得我国目前票价的定制严重偏离成本，缺乏科学性。[⑥]
近几年，我国财政加大了对公共交通的投入，但投资方向主要倾向于轨道交通，而对本文重点关注的地面公共交通投资仍显不足，从需求情况来看，投资力度不够，资金供需存在矛盾影响着公交的长远发展。员工不满工资待遇而导致停运是十堰市公交民营化失败的表面原因，但其实前两年它都是盈利的，但2006年后油价大幅上涨，成本随之上升，但政府财政补贴确连增长的成本的10%都不到，2006年和2007年才提供了619万元。[⑦]另外，公交公司承担的票价优惠（包括学生，老年人，残疾人等）政府并没有进行财政补贴，，但国务院的相关文件规定政府对这些优惠的票价是要进行一定补贴的，这些都是公交民营化失败的原因。
四、公共交通民营化改革的对策建议
（一）消除认识误区，改善民营化的环境
由于对民营化的认识误区一直影响着我国的公交民营化，所以为了促进我国进估计体制的发展，，十六大提出了“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措[⑧]”的要求，同时还提出“一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除”“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措[⑨]”的要求。所以，我们要更新观念，消除认识误区，完善我国民营化改革的环境。具体的说有以下几个方面：
第一，消除认识上的误区可以从政府的角度出发。不能通过特许授权将政府的服务责任，公益性完全转嫁给民营企业，民营化只能够转移的只能是公交的经营权而已。传在市场经济转型期的现阶段，还没有完善的市场机制，政府作为管理者，具有不可推卸的重要责任。此外，政府应当意识到渐进模式而不是一蹴而就，这是我国的公交模式应当采取的模式，应该以政府为主导，缩小国有经营范围，扩大民营经营的范围。[⑩]
第二，要从公众的角度消除认识上的误区。首先要让公众明确公交民营化不是私有化，也不完全等同于市场化。根据公共选择理论，即使政府也同样存在“经济人"的特征，根本的办法是加强公众和政府的监督和约束，能更好地降低成本，提高服务的质量，，而不是抵制民营。
（二）积极培育有效竞争市场
民营化强调把竞争机制注入到公共服务中去，用竞争去促进公共服务，它倡导的是一种竞争性政府，主张较多地依赖市场，较少地依赖政府。[11]
从理论上说，要成为公用事业领域真正的市场主体，企业只有建立完善的内部治理结构和明晰的产权关系的，这需要在有效竞争市场下才能实现。城市公交行业自然垄断性、公益性、规模性等属性对其民营化改革有着非常重要的影响，它既反映了公共交通民营化的缘由，也在一定程度上决定了其民营化发展的内在取向和发展方式。目前我国公用事业包括公交行业在内都采取的是大一统的纵向一体化模式[12]。为更多的引入竞争机制，提高运营效率，必须考虑对其组织结构进行分割重组，对公交行业来说，其实就是在最大程度上引入竞争，实现公交业务和政企分开。
对公交行业来说，还必须放松甚至取消非自然垄断领域的规制，允许新企业的准入，而产业分割只是形成竞争机制的一种手段。民营化的改善作用在很大程度上取决于竞争环境的充分性，如果缺乏有效的竞争，民营化改革将显得毫无意义。
（三）促进公交民营化向多元化发展
“国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。”是今后我国公交民营化改革的必然方向，这是从我国十多年来公交行业改革的实践中得出的。所以我国现阶段的民营化最好采用一下的几种合理的形式：(1)合同承包。包括公交运输服务、公交设施的建设和管理、公交广告经营、公交车辆的维修等多项业务，都可以通过合同承包的方式外包给民营机构。(2)补助。对于经营冷门线路的企业，政府可以通过减免营业税、燃料税或给予资金资助、低息贷款、免费使用公交场站等优惠措施对企业进行适当的补助。(3)特许经营。特许经营方式在我国很多城市的公交民营化中都不同程度的出现过，它是民营化的一种重要形式，通常是在政府机构的价格管制下进行，主要是指政府将某项服务或生产的的垄断性特权授予某一民营企业并赋予一定的年限，让它在特定领域里提供特定服务。(4)凭单。目前我国多个城市对一些特殊群体或低收入者（如残疾人，老人，残疾人等）已基本采用了凭单形式。他们可以凭着这些拼单享受比较优惠的票价。
（四）健全法规制的建设
公交的民营化改革，必须提前做的就是完善相关的规章制度。主要包括两点：在政策上支持公交发展，对配套制度的完善要尽快完善。针对公共交通特许经营合同的内容，格式，执行程序和法律责任，项目范围和具体操作过程以及基本方式等关于公交民营化的总体规章我国需要尽快出台。在城市交通发展上，西方发达国家都有一套包括公共交通发展、道路建设、交通安全管理、停车场建设等在内的完整的交通法规体系。如法国的《国内交通指导法》、美国的《公共交通法》、德国的《公共交通客运法》等[13]。
完善公交的配套制度，当务之急主要从三个方面来做好工作。首先，健全社会保障制度。社会保障制度是民营化改革的缓冲阀。其次，规范招投标程序，公开招投标制度，保证它的公开与透明，杜绝内幕交易等腐败现象的发生率。再次，促进投融资机制向多元化发展。建立完善的现代企业制度，将所有权与经营权相分离，实行股份制改革，积极引入民间和国外资本，拓宽资金来源渠道，缓解公共交通事业发展因政府财政负担沉重，投资不足的现状。
（五）进一步深化政府的监管体制
台湾学者詹中原说：“真正的民营化政府责任是不能被转移的，所转移的只是透过民间功能所表现出来的绩效；且真正的民营化并不会造成政府角色的消失，而只是减少而已。因为政府仍要承担政策说服、规划、目标设定、监督标准拟订以及执行、评估及修订导正等功能，因此民营化的成功，是建立在一个健全的政府功能基础上的”[14]。
1.规范特许经营市场准入与退出机制
目前，我国公交线路特许经营权的出让普遍采取的是通过招投标方式向社会公开拍卖线路经营权，所以公开招标选择经营者这一环节非常重要，如果缺乏竞争和自由选择，最终必然会损害到公众利益。市场准入制度是城市公交的重要调控手段。引入竞争可以提高效率，可是，“过度进入和重复建设会形成破坏性竞争和严重的资源浪费"，规制政策的制定者通常会面临“规模经济与竞争活力的两难选择”。[15]因此，一定的准入门槛的设置在放松进入管制时是分必要的，过高或过低的准入门槛都可能导致不利效应，所有准入的公交企业必须严格限制，对服务质量也设定一定的要求。一般情况下，政府和企业双方面损失，政府信用危机的进一步加剧主要是由于政府单方面提前收回特许经营权。所以可在特许经营的市场退出环节引入协商理念，慎用强制收回方式，以维护政府、企业、公众三方利益。
2.坚持合理的票价管制，完善补贴机制
公交企业必须坚持合理的票价管制，且政府在管制基础上要给予合理的补贴，主要取决于公交企业的经营需要同时考虑经济效益和社会效益。首先，建立合理的价格机制。第二，严格实行价格听证会制度，公开价格调整程序。第三，政府要灵活制定市政公用行业的产品和服务的价格，以达到吸引投资和为市民提供长期优质公共服务的双重目的。第四，各种城市公共交通方式之间要建立合理的比价关系，以提高公交系统的整体运行效率。最后，对公交民营化的补贴要严格区分民营企业的损失是政策性亏损还是经营性亏损。
3.加强对规制机构的监管
发展城市公交民营化，对规制机构自身也提出了较高的要求，当前公交民营化对相应的规制机构提出了以下要求：(1)建立相对独立的规制机构。我国的城市公共交通行业分属不同的政府部门管理，市政、交通各自为营，缺乏统一的规划协调。因此，要改善政府的监管水平，首先要建立独立的监管机构；(2)制定相应的内部责任追究制度。明确各个岗位和各个规制层级的职责，处罚他们的违规行为，对相关责任人追究法律责任，喂加强监督效果还可以将处理结果予以公布；(3)建立政府信息公开制度。信息封闭在公用事业管理运作过程中是普遍存在的一种现象，而在公交市场化的改革过程中，如果不能及时公开有关信息，就会造成各个竞争主体的信息不对称，导致不公平竞争，最终对公交市场化的改革效果也会产生影响。
4.加强对公交服务质量的规制
对公众而言，他们关注的焦点往往集中在服务的方便、快捷、安全和舒适等方面。通常，有如下六个标准用以衡量公共交通的服务质量。一是是否科学设置站点，也就是说公交能否满足城市不同区域市民出行的需求；二是线路的覆盖率，也就是说公交是否能够满足最大区域范围内市民出行的需要；三是到站能否准点，到站误差是否在民众可接受的范围内；四是公交车辆首车、末车的时间设置，发车间隔，尤其是在上下班高峰期间的发车间隔设置；五是司机和售票人员是否遵守交通规制，服务态度好不好。六是车内环境条件，公共卫生是否达标，硬件设施是否齐全；当然，各地道路交通状况存在很大的差别，只有在公交特许经营的实施过程中才能制定出更为具体的可操作性标准[16]。
五、结论
随着我国多数城市公交民营化失败后的的国有化回潮，民营化的可操作性得到了质疑。是否公共交通不适合走民营化的道路。二只能根据他的公共产品属性走向国有化呢？答案显然不是肯定的。我国的公交民营化改革失败的关键是，公交民营化改革不是对政府应负责任的民营化，而是对传统的运营机制的民营化。在我国公共事业引入民间资本还未成熟的市场环境下，湖北十堰市将公共交通整体性外包给企业，不但将公共交通的线路运营权外包给企业，同时也将政府责任“甩包袱”式的交给民营企业承担，它的动机相当不正确，做法也很不可取，所以必然将走向失败。
注释
[②] http：／／www．baike．baidu．c伽／view／952228．htm?fr=alaOj．Clark，J·M， Toward concept of workable competition，American Economic Review，1940，PP：241—256．
参考文献
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