按照银监会“管法人、管风险、管内控、提高监管透明度”监管新理念要求，对小法人银行的监管既是基层银行监管工作的重点也是难点。在监管资源有限的情况下，如何提高对小法人银行监管的有效性，成为基层银监部门需要积极研究和思考的课题。

　　在影响监管有效性的诸因素中，监管者、被监管对象是最基本的变量（此外还包括外部因素）。监管者与被监管者对对方行为和市场信息的正向互动敏感程度总体上反映了监管有效性的高低。因此，要提高小法人银行监管有效性，作为银行监管者，不仅要努力提高自身对被监管对象行为反应的敏感性，缩短对被监管对象风险性等监管信息的识别时滞和行动时滞，提高监管的精度；而且要高度关注被监管对象对监管规制等监管信息反应的敏感性，防止因被监管对象对监管信息的钝化和逆向敏感损害监管有效性，即要高度关注被监管对象的制度执行力。在原则导向监管思路下，小法人银行制度执行力对监管有效性的影响力将会更加突出。

　　一、小银行执行力不佳对监管有效性形成现实制约

　　制度执行力不佳，一直以来是我国银行机构特别是小法人银行发展中的“软肋”。历史地看，小法人银行大都是强制性金融制度变迁的产物，具有浓厚的政府色彩，因此创建伊始在治理结构等制度安排上就存在缺陷。与国有银行等大中型银行相比，小法人银行缺乏自上而下强有力的制度支撑体系，在制度创新、制度培训教育等方面相对薄弱。从监管实践看，小法人银行的制度执行力不容乐观，在制度执行的意识、机制、手段等方面普遍存在一定偏向性，并从两个方面制约监管有效性提高。

　　（一）小法人银行机构外部执行力存在偏差，直接制约监管制度的传导，影响监管的权威性，降低了监管的收益。

　　对于被监管对象而言，制度执行力实际上应包括两方面内容：一是内部执行力，即银行员工贯彻执行内部各项政策、制度的操作能力和实践能力，即内部控制的执行力；一是外部执行力，即银行机构整体作为执行者，贯彻落实国家宏观经济、金融政策，监管法律法规及规定并将之内化为银行内部控制制度的能力。

　　从监管实践的看，小法人银行在外部执行力建设方面存在一定偏差性。由于小法人银行一般都把做大做强，通过扩张来实现规模经济，成长为中型银行作为自己的经营战略目标，因此，更具创新精神、冒险精神，在摆放业务发展和制度建设位置时，往往把业务发展放在优先位置，在贯彻落实监管部门原则和规制方面往往流于表面化、形式化，满足于“过得去就行”，对监管信息的反应不敏感，接受时滞和实施时滞较长，或敷衍，或想方设法规避。表现为贯彻监管要求方面的形式性和行动上的迟滞性，即以简单的文件转发代表贯彻落实，实际行动上缺乏具体的手段和措施；还表现为上有政策，下有对策，如在票据经营、房地产信贷、信贷资金入股市等问题上，小法人银行机构出于自身利益的考虑，往往采取种种变通的手法来应对监管部门的要求，甚至为追求短期效益不惜违规。小法人银行外部执行力的偏差性，导致了监管实践中客观存在的“监管当局不动真格被监管者不当回事，动真格被监管者又受不了”现象，影响了监管部门的权威性，极大地削弱了银行监管部门与被监管对象间的良性互动，制约了银行监管原则、规制的顺利传导。

　　（二）小法人银行内部执行力不佳，产生外部负效应，间接阻碍监管制度的有效传导，增大了监管的成本。

　　小法人银行内部执行力不佳，主要表现“四重四轻”：一是重经营业绩考核，轻合规性考核。总行在对基层行进行考核时内容比较单一，偏重于经营业绩，涉及合规方面的考核权重很轻。这种导向直接影响其基层行的经营理念和决策，使之把开拓业务、寻求快速发展作为首要关注的问题，而将合规建设等置于其次的位置，导致制度让位于业务发展的情形。二是重制度制定、轻制度培训。一方面，随着内控意识的不断增强，小法人银行各项内控制度渐次出台、不断完善，但缺乏相应的监督制度执行的措施，也没有相应的后评价机制，往往是印发了事。由于监督制度执行的责任未落实，造成大量制度堆积背后违规依然。另一方面，由于受客观上存在的教育培训软、硬件的制约，小法人银行在对员工的制度培训方面明显不足。导致银行员工在制度执行上知其然不知其所以然，对制度要求缺乏认同感，执行制度的主动性和严格性明显不足，自我合规的意识不强。四是重直接处罚，轻追究问责。一方面，处罚层次低，重对直接责任人的处罚，不分轻重, 滥处罚，造成员工对制度的疲倦、对处罚的疲倦；另一方面，双线问责不到位,没有问责制度或没有严格实行问责，各级领导无须对下面的人违规负责，自然也放松了监督的责任心。一些行，制度只对支行、具体责任人，对高管层自身的约束不明确。

　　     由于小法人银行在制度执行力建设上存在的“四重四轻”倾向导致其内部制度执行力薄弱，许多本可以通过制度设计杜绝的违规行为得以实施，许多本可以通过制度监督发现的违规行为未能得到及时制止和纠正，很多本可以通过内部纠偏的问题还需监管部门通过实施现场检查等手段来发现。由此产生的外部负效应是，监管部门围绕银行案件防范、业务的合规性和风险性投入的监管资源增加，监管成本增大，监管效率降低。

　　二、    小法人银行制度执行力不佳有其深层原因

　　从对近年来辖内法人银行机构案件的剖析和实地调查的情况看，导致小法人银行制度执行力不佳的原因主要有：

　　（一）管理者自身执行力素质欠缺。

　　这是导致小法人银行制度执行力不佳的关键因素。由于历史原因，小法人银行在公司治理建设方面相对滞后，股权结构比较单一，管理权力比较集中且缺乏有效监督，使整个银行的经营状况完全取决于管理者的个人品质、能力和自我约束力，因此小银行管理者，上至法人代表，小至基层行负责人，自身执行力的强弱直接影响整个行的制度执行力，甚至为整个行的执行力定下基调。

　　从实际情况看，小法人银行管理者的制度执行力不尽如人意。表现为：一是对执行力的重要性认识不深刻。有的银行管理者，把加强制度建设与业务发展人为地对立起来，认为“任何事如果都严格按照制度操作，势必会影响工作的效率，影响业务的拓展，并导致在激烈竞争市场的落败，丧失好的发展机遇。”管理者自身执行意识不强，必然会把整个行的制度执行引向形式化。二是缺乏以身作则的精神。有的银行管理者一方面把对下属、对员工的制度设计的非常严厉，另一方面却忽略了对自身进行问责的制度设计，或使用潜规则，首先破坏制度的执行力。“己身不正，虽令不从”，由于管理者对自身“网开一面”，势必弱化管理者的威信，弱化制度的威慑力。三是对执行的偏差缺乏敏感性。表现为用人失察。如某商业银行发生的“七道防线道道失守”案例，其中一个重要的原因是银行管理者对下属、员工的执行力的偏差性缺乏足够的敏感性，导致将在制度执行力方面存在明显缺陷的人员配置在关键岗位，为其做案提供了便利。

　　（二）制度本身不健全或缺乏可执行性。

　　这是导致小法人银行制度执行力不佳的源头性因素。小法人银行由于缺乏自上而下强有力的制度支撑体系，内部管理、制度基础均相对薄弱，在制度设计的科学合理性方面、制度的创新与改革方面相对滞后。有的银行内部控制制度不健全或本身存在漏洞，没有覆盖所有的部门、业务环节和岗位，相互制衡缺失，导致内部控制存在盲点，引发各类违规案件；有些制度本身不合理，缺乏可实施的现实基础，可执行性差，使执行者充满逆反心理，最后导致因“不便执行、难于执行”而不了了之；有的制度在设计时，过于理想化，过于严厉甚或不尽人情，以至最后在充满人情的社会现实中被充满人情的执行者人情化了；有的制度制定的初衷多半是为了在制度上符合监管部门的要求，实际上给制度执行者“可弹性执行”的不良暗示。此外，一些小法人银行的管理者对制度缺乏足够的重视和尊重，以个人意志代替制度，导致制度朝令夕改，让员工无所适从，导致最后真有好的制度、规定出台却不能得到很好地执行。

　　（三）     制度执行缺乏有效的监督机制。

　　这是导致小法人银行制度执行力不佳的根本因素。小法人银行对违反制定规定大都设定了严厉的处置办法，但却未能发挥催生执行力的作用，其中一个重要原因是缺乏有效的监督机制，表现为监而不纠、纠而不罚，或纠改后不予处罚，或处罚不痛不痒，使制度失去威慑。根本原因是，在对违规行为的处罚上，有的银行原本在力度上设计就较轻，违规成本太低，根本起不到震慑作用；而更多的情形是，在实际执行处罚时，强调人性化管理，处罚不痛不庠，违反制度的人没有付出应该付出的成本。特别在对待集体违规现象时，基于人员压力往往采取息事宁人的做法。结果是，偏重处罚，却难以重处。

　　（四）制度执行力缺乏合规文化的支撑。

　　制度执行不力，很多情况源于制度的变形，制度变形的后果是再好的制度也执行不下去，形同虚设。而导致制度变形的一个经常性的因素是制度背后的文化问题。

　　目前，小法人银行合规文化建设尚处于起步阶段，高级管理人员的合规意识在逐步增强，但由于小法人银行员工素质总体偏低、人员结构老化、观念陈旧，普通员工的合规意识还比较淡薄，对合规建设和风险管理缺乏主动性，还没有形成一种自觉执行制度并监督他人执行制度的自律与他律相结合的良好合规文化氛围，而“熟人文化”——由“人情”“面子”“关系”衍生的文化却具有相当市场。“熟人文化是执行的天敌”。在熟人文化氛围下，制度严格设计的部门间、同事间互相制约被淡化，被相互间的信任所替代；合规部门对制度执行情况的监督，也往往受熟人文化的影响打折，或遮遮掩掩，或避重就轻。这种以感情、信任取代制度的倾向，无疑是各种违规案件的催化剂。剖析近年来发生的各类案件，我们大都能从中看到“熟人”的影子，这些人总是想方设法利用熟人关系，麻痹对方，达到骗贷目的。

　　三、    提升小法人银行制度执行力需多管齐下

　　要矫正小法人银行制度执行方面的偏向性，提升其制度执行力，实际上就是要解决三个问题：怎样使制度执行者尊重制度，不愿违规；怎样使制度执行者慑于制度，不敢违规；怎样使制度执行者制于制度，不能违规。这就需要从制度执行的源头、过程和具体的执行者等方面着手。

　　首先，要强化对小法人银行高管监管，增强其执行力素质。小银行高管层对制度是否重视、尊重，执行力意识强不强，直接关系到整个行的执行力水平，是提升银行制度执行力的关键。一是要强化对小法人高管层监管，增强其执行力意识。通过促进小法人银行股东会、董事会、监事会三者间约束与权力制衡，消除因权力过分集中形成的内部人控制，完善议事制度，促进银行高管层对制度的重视合尊重，避免因制度朝令夕改或领导意志代替制度对执行力的损害；通过窗口指导、监管推动等手段督促小法人银行董事会把提高执行力建设纳入银行的发展战略，并把合规风险作为对经营层考核的重要内容。二是把好高管任职资格审核关。通过开发科学合理、功能强大的银行业金融机构高级管理人员考试系统，多视角对银行管理者的执行力素质进行评估，把良好的制度执行力作为银行高管人员的必备素质。三是要加强对小法人银行高管人员的合规教育和培训，不断提高银行管理层对制度建设的价值和意义的认识。

　　第三，引导小法人银行建立制度管理评价机制，增强制度的可执行性。一是要制定制度的实施程序，建立制度反馈机制。一项制度出台切忌仓促，应尽可能广泛征求职工意见；在制度的实施中要及时了解执行中存在的问题，并不断完善制度，为制度执行铺平道路，为员工执行制度创造良好的环境；二是要确保制度的相对持久性变化频繁，切忌朝令夕改。制度一旦制定好，就必须保证完整全面且具有一定的持久性；三是制度规定要体现人本精神。明知缺乏相应的制度环境支撑、难以执行的制度不能勉强退出；四是制度的制定和更新必须遵循相应程序。对明显滞后于业务发展的制度，应及时更新。

　　其次，要督促小法人银行改进和完善考核监督机制，增强其执行力保障。一是建立科学、合理的绩效考核制度，合理确定任务指标，摒弃单纯以存款、效益等单方面指标来衡量经营业绩的做法，把合规风险及内控管理纳入考核体系；二是加强内部稽核检查力度，提高检查有效性，增强内部稽核检查的威慑力，以消除员工违规的侥幸心里；三是加大对违规行为的处罚力度，通过建立赔罚制度、完善走人制度和移送司法等制度，加大违规成本，使制度执行者在利益权衡下不敢违规；四严格落实问责制。要建立健全覆盖银行经营管理全过程的责任追究制度，做到有责必问、问责到人。重点是要加强对领导责任的追究和制度监督人员的再监督。五是强化对集体的正向激励。把制度执行情况好坏作为考核部门的重要依据，只要有一人违规，将影响整个部门的考核。由于制度执行情况直接影响到个人的利益，必然增强员工他律的意识，从而打破“熟人文化”对制度执行力的侵害。

　　最后，要推进小法人银行企业文化建设，夯实执行力的文化基础。企业文化是一种共同的价值观。要真正提升银行的制度执行力，将银行塑造成一个具有高效制度执行力的组织，就必须首先在银行内部建立起一种执行力文化，通过倡导合规创造价值理念，加强合规风险培训教育，增强员工的合规意识和风险防范意识，尽可能减少“熟人文化”的影响。只有建立起了这样一种文化氛围，才能通过影响执行者的意识进而影响其动机，使制度执行者从被动执行到主动执行、从明哲保身的自律到顾全大局的他律。