叶公好龙办预算
　　
　　■梁发芾     专栏2010年３月１８日《中国经济时报》
　　又是新桃换旧符。各地和全国的人大会议议程之一就是讨论和批准预算，但回溯历史，预算制度最初建立以及后来讨论和审议的过程，却并不总是一团和气、顺风顺水。
　　算起来，政府预算交由民意机构审议批准，至今正好１００年。１００年前的１９１０年，满清编制了宣统三年（１９１１年）预算案，中央一级的预算由咨政院审查批准，而地方的则由省咨议局审查批准。这当然是中国历史上翻天覆地的事件，破天荒、划时代，开历史亘古未有之先河。此前的政府收支，虽然也有一定的计划，但那是皇帝和若干高级大臣密室研究的事情，既不会让他人参与，更不会向社会公开。而宣统三年预算则经咨政院审议，向社会公开，是迥异于传统的现代意义上的预算。
　　现代意义上的政府预算是一个舶来品。在甲午战争战败后，朝野都在探讨日本为什么能够打败曾经的老师 ，而结论基本上是这么一个，即日本人向西方学习 ，实行了西方的制度。预算制度就是其中之一。曾担任驻日公使馆参赞的黄遵宪在其《日本国志》中最早介绍了预算制度，他说，日本将一年的收支“一一遍告于众，名曰预算”，“其征敛有致，其出纳有程，其支销各有实数，于预计之数无所增，于实用之数不能滥，取之于民，布之于民，既公且明，上下平信”。这个简短的介绍已经触及现代预算的核心：它是未来年度的政府所有收支计划；它由民意机构或立法机构依法审议批准；它向社会公布，接受监督和制约。
　　庚子之乱后，满清政府批准实行新政，建立君主立宪制度，呼吁建立现代预算制度的呼声也高昂起来。而在这高亢的呼声中，就有手握地方军政财权的封疆大吏。湖广总督张之洞于１９０２年，闽浙总督李兴锐１９０３年都开始仿行或试办预算，东三省总督徐世昌也极力提倡建立预算制度。
　　在清政府推行新政的过程中，由于实行新政所需要的资金没有保障，地方督抚们更是把召开国会议决预算作为筹资的首选。１９１０年９月，由云南总督李经义主稿，以东三省总督锡良领衔的督抚联盟向中央发了一个电报，呼吁召开国会。他们认为，国会议员来自民间，知道民间疾苦；而议员们看到国家财政困难的状况，也能够有效沟通国民，体谅政府的艰难，支持国家的财政需求。督抚们在电报中举例说，“日本国会未开，岁入仅八千万元，国会既开，不及廿载，乙为六万万元”。电报建议在咨政院尚未闭会的时候，立即将预算事宜提交咨政院议决。
　　各地督抚把国会议决预算作为为新政筹措经费，解决财政危局的一个手段，是因为经过太平天国的打击，经过与列强的失败的战争，满清政府控制力已经下降，财政聚敛的能力大不如前，而尤为重要的是，清末民智已开，人们对于未经同意的征收已经无法忍受。增加更多收入，哪怕为了新政这样的崇高目的，也很难说服人们痛快地掏腰包。就连京师警察厅的官员，也认为“非召集国会，予人民以参与之权，则不能增加其负担”。如果人民不能通过国会而参与议决，则不能向人民增加税收和负担。这种观念成为一种影响巨大的潮流，以致世世代代完全不经人民的同意就横加苛捐杂税的封疆大吏，这时候也清楚，在没有人民通过国会参与的情况下，要大规模提高国家财政收入可能会惹出巨大的麻烦。因此，督抚们想让国会议决预算，使政府的征收合法化，减少征收的阻力。
　　但是，督抚们的如意算盘落空了。咨政院和咨议局拒绝做橡皮图章。他们认为，审议预算根本就是监督政府财政，而钦定咨政院和咨议局章程中，也明确将议决预算、决算作为咨政院和咨议局的重要职责和权限，审议预算被视为是国民监督财政的重要途径。所以，到咨政院和咨议局议决预算的时候，议员们认真审议，削减支出，并不留情，那些呼吁和支持建立预算制度的督抚们，恍然大悟，知道革命革到自己头上来了。
　　于是，在各省咨议局审议督抚们的预算案时，督抚们就开始了抵抗。要么迟迟不交预算，咨议局快要闭会了 ，还等不到督抚们的预算方案；要么提交的预算不完整，仅有岁出而没有岁入，咨议局无法进行审议。对于咨议局的审查，而督抚们也啧有烦言，认为咨议局议员没有阅历，不懂忌讳，甚至有人还建议对于出言无状的咨议局议员“宜以法绳之”。结果在数省都弄出了预算风波，比如两江总督张人俊刻意维护官厅和自身利益，导致苏省咨议局全体辞职抗议，也引起全社会的强烈关注。
　　满清那些手握军政财政大权的封疆大吏，热衷建立预算制度，最终证明是叶公好龙。督抚们不愿意其权力尤其财政收支权被监督、被约束，这种做法引起人们的反感与疑虑，进而怀疑满清宪政改革的诚意，督抚们的抗拒等于给不久后爆发的辛亥革命添了一把柴火。历史再也没有给满清政府第二次接受预算审查的机会，这唯一一次的预算努力，充满波折却意义巨大，成为绝响。