加快建立“省管县”体制 提高政府管理效能


加快建立“省管县”体制  提高政府管理效能

    陈 宏

2月11日,广东省确定顺德区为省直管县试点,对顺德区实行省直接管理县财政体制。顺德区享有地级市的行政执法权限,并将接受广东省的直接考核,分数单列。目前,全国共22个省市实行了财政体制上的“省直管县”,包括河北、山西等18个省以及北京、上海、天津、重庆四个直辖市。

1983年以后,我国开始普遍实行了市管县体制,在我国宪法规定的省(自治区)—县(市)—乡(镇)的省和县之间又增加了一个行政层级,形成了现在的省(自治区)—市(自治州)—县(市)—乡(镇)四级制,有些地方还存在五级制甚至六级制,一定程度上束缚了城乡协调发展的步伐,与世界其他主要国家相比,管理层级过多且省级管理幅度较小,市管县体制的弊端日益明显。

20世纪90年代以来,我国许多省份进行“强县扩权”改革或建立省直接对县的财政体制,标志着开始改革“市管县”体制,改革的趋势是走向“省直管县”。常言道“兵马未动,粮草先行”,需要有与之相适应的财政体制来支撑省管县行政体制,在此基础上,应进一步加快改革步伐。

一、构建新的行政关系和权利运行模式

改革开放以来,我国在划分中央和地方政府责权方面的改革不断取得进展。1999年,中央中央、国务院在《关于地方政府机构改革的意见》中指出:省一级政府要切实履行区域经济调节和社会管理的职能,按照国家法律、法规和方针、政策,制定区域性的经济社会发展规划,加强社会主义精神文明建设和物质文明建设,创造公平、公正、公开的竞争环境,维护市场秩序,打破地区、条块分割;政府机关不再办经济实体,已经办的要限期脱钩,解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系,主管部门不再直接管理企业,切实落实企业经营自主权,深化企业改革,加快企业改组;加强对农业和农村工作的领导与协调。市一级政府要逐步管理从企业分离出来的社会事务,实行属地管理;进一步改善投资环境,加强基础设施建设,维护市场秩序,搞好社区服务,充分发挥城市的中心作用和辐射功能。县一级政府要切实把职能转向服务与协调,加强农村基层政权建设,逐步发展小城镇,促进农业的专业化、市场化、现代化。

这是我国第一次比较明确地阐述地方各级政府的职能和侧重点,其基本方向和思路是正确的。应以此为基础,继续总结探索。中央、国务院在《关于地方政府机构改革的意见》中,试图明确省、市、县的职能。在省管县的体制背景下,应依法进一步明确省、市(地)、县的职责权限,构建三者之间新的行政关系和权利运行模式。

二、实行市县分治与分等并逐步取消地级市

我国《宪法》规定我国地方行政架构实行省、县、乡三级行政区划体系,实际上却形成了省—市—县—乡的四级行政架构模式。在我国建立省直管县体制也就意味着,地级市不再管理县,而是市县分治,共同由省级政府直接管理。建立省直管县体制实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配,恢复县级政府作为一级完整政府所应拥有的权限,从根本上促进县域经济的发展,维护基层组织的合法权益。

建立省管县体制的实质就是市县分治、市县脱钩并最终取消地级市,由省直接领导县。取消地级市之前,我们应从法律的角度明确市、县的平等地位,均由省管辖,进一步确定市、县性质、法律地位和相应职权,建立市、县关系的司法调控体系等。

三、划小省区并适当扩大省级行政区的数目

省是最高一级地方行政单位。解放后,我国省级规模经历了几次变化。改革开放以来,我国各省人口规模的愈来愈大,经济社会发展的迅速上升,沿海发达省、市的经济总量和规模越来越大。适当增加若干个省级行政区,调整省级政府的管理幅度,不仅有利于配合省直管县推进省直管县,更有助于结局地区发展不平衡的问题,也为一些城市寻求更大更快发展提供了契机。

胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出:“加快行政理体制改革,建设服务型政府”,“健全政府职责体系,完善公共服务体系,推电子政务,强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,规范行政行为,加强行政执法部门建设,减少和范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预。”在减少行政层级的改革中,真正建立起有限政府和服务型政府架构。

实行省直管理县的步骤是:扩并县乡、扩权强县、虚化市级、划小省区。我国建立省直管县体制是必要的,也是可行性的。提高政府管理效能、建立扁平化政府、促进匀质型城市布局、统筹城乡发展、维护基层组织合法权益、缩小日益扩大的城乡差距,都迫切需要我国建立省直管县体制。