“十一五”时期是我国改革发展硕果累累的五年，经济社会发展成就斐然，政府改革和自身建设也取得明显进展。
第一，顺利推进新一轮政府机构改革和新一轮乡镇机构改革。2008年，按照党的十七大关于加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求，党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，确立了到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的目标；同时通过《国务院机构改革方案》。这是改革开放以来的第六次国务院机构改革，着眼于推动科学发展、保障和改善民生，在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制等方面迈出重要步伐。社会各界形象地称这次机构改革为“大部制改革”。按照改革方案，国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等5个部。改革涉及调整变动的机构近20个，包括议事协调机构单设的办事机构在内，增减相抵，国务院正部级机构减少了6个。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。虽然数量变化不大，但 “大部制改革”被誉为政府改革的新起点和新突破口。到2008年底，国务院多数部门的“三定”规定（即国务院部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称）已经印发并实施，标志着国务院机构改革基本完成。这次机构改革有四个方面成效：一是政府职能转变取得明显进展。重点加强了宏观调控、能源管理、环境保护以及教育、人口计生、食品安全、住房、社会保障、文化、卫生、安全生产等涉及群众切身利益、关系国计民生的社会管理和公共服务方面的职责。同时，国务院部门取消了一些微观管理、行政审批和评比表彰等事项，将一些可以由地方承担的事务交给了地方政府，将一些技术性和具体事务性工作交给事业单位或者社会中介组织等。二是理顺部门关系取得明显突破。按照一件事情原则上由一个部门负责的要求，明确部门职责分工，集中解决在宏观调控、资源环境、工业行业管理、涉外经贸、市场监管、文化卫生及社会管理等方面近百项职责交叉和关系不顺的问题。三是部门责任得到明显强化。通过制定和完善各部门“三定”规定，在赋予部门职权的同时，规定了各部门应当承担的责任，做到有权必有责、权责对等。四是机构编制得到有效控制。坚持精简统一效能的原则，调整优化部门内设机构，严格加强编制管理，人员编制和领导职数总体上保持稳定。
随后，地方政府机构改革渐次展开。按照中央的总体部署，自2008年9月起，新一轮省级政府机构改革在全国展开。地方政府机构改革的基本思路是，围绕深化行政管理体制改革的总体目标，结合各地实际，以转变职能为核心，按照精简统一效能的原则，探索职能有机统一的大部门体制，着重理顺职责关系，明确和强化责任，优化政府组织结构，完善体制机制，推进依法行政，提高行政效能。到2009年上半年，省级政府机构改革基本完成，各省（区、市）政府厅局级机构得到不同程度的精简，全国共减少厅局级机构80多个，探索职能有机统一的大部门体制向前迈出了坚实的步伐。到2010年底，市县政府机构改革也陆续到位。
新一轮乡镇机构改革稳步推进，计划将于2012年基本完成改革任务。乡镇机构改革是政府机构改革的组成部分，且因其直接关系基层政权建设和社会主义新农村建设，自身又有很大的特殊性。改革开放以来，中央已先后部署开展过3次全国范围的乡镇机构改革。2004年启动的第四次乡镇机构改革，是配合农村税费改革和农村综合改革、加快推进城乡经济社会一体化进程进行的新一轮改革。2009年1月，在总结各地试点经验的基础上，中办、国办转发了中央编办《关于深化乡镇机构改革的指导意见》，改革进入全面推进阶段。按照《意见》，改革后的乡镇要在四个方面全面履职：促进经济发展、增加农民收入；强化公共服务、着力改善民生；加强社会管理、维护农村稳定；推进基层民主、促进农村和谐。截至2010年底，全国已有70％的乡镇进行了机构改革。总的看，改革进展平稳，成效明显，有力推动了乡镇政府职能转变，加快了体制机制创新，促进了服务型政府建设；有效遏制了乡镇机构和人员编制膨胀的势头，减轻了财政负担和农民负担，巩固了农村税费改革的成果；进一步加强了基层政权建设，巩固了党的执政基础，为农村改革发展稳定提供了坚强的组织保障。
第二，修订完善《国务院工作规则》。适应新形势新任务的需要，2008年新一届国务院制定公布的工作规则提出要“努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府”，并明确规定了“实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设”五项准则。在原有三项准则的基础上，增加了推进政务公开、加强廉政建设这两方面的内容，对政府施政提出更高的标准和要求。
第三，政府职能转变取得一些新进展。各级政府更加注重全面履行政府职能，在注重经济调节和市场监管的同时，进一步加强社会管理和公共服务。一是财政支出结构不断优化，优先保障和改善民生、促进社会事业发展，大力推进基本公共服务均等化。“十一五”期间，中央财政用于“三农”的支出5年累计达到2.96万亿元，年均增长23.6% ；全面实行了城乡免费义务教育，2006年起在农村、2008年起在城市将义务教育经费全面纳入公共财政保障范围，目前全国所有农村约1.3亿中小学生实现了免费教育，城市也有2900多万中小学生受益；支持建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的年人均财政补助标准由2006年的40元提高到2010年的120元，2010年国家基本药物制度覆盖到60%以上的政府办基层医疗卫生机构；支持实施积极的就业政策，连续5年提高企业退休人员基本养老金标准和城乡低保补助标准，支持城市廉租房、棚户区改造、农村危房改造、少数民族游牧民定居工程等城乡保障性住房建设，解决了1500万户城镇低收入家庭住房困难问题。二是开展了第五轮行政审批制度改革。国务院部门在2002年10月、2003年2月、2005年5月分三批取消和调整行政审批项目1806项的基础上，又于2007年9月第四批取消和调整行政审批项目186项（其中取消128项、调整58项），于2010年7月第五批取消和下放管理层级行政审批项目184项（其中取消113项、调整71项）。同时，地方政府及其部门也加大了行政审批制度改革的力度，各省（区、市）第五批合计取消行政审批项目1925项、下放行政审批项目2116项；有20多个省（区、市）不同程度地开展了网上审批和电子监察；全国县（市）一级基本建立了行政审批服务中心，一些省（区、市）也建立了省级部门行政审批服务中心；不少地方还实行一个窗口对外、一站式服务、首问负责制、服务承诺制、限时办结制等制度，制定具体管理办法，加强对行政审批权力运行的规范和监督。总体上看，自2001年推行行政审批制度改革以来，国务院已分五批共取消和调整行政审批项目2183项，占原有项目总数的60.6%；地方各级政府取消和调整7.7万多项，也占到原有项目总数的一半以上。投资体制改革继续深化，企业投资项目核准和备案管理条例、政府投资条例等正在研究制订，核准制、备案制进一步完善和规范，政府投资项目“代建制”试点范围不断扩大。三是加强了与人民群众生产生活和安全健康密切相关的市场秩序、安全生产、食品药品安全等方面的政府职能。结合家电、汽车、农机下乡等工作，进一步整顿规范市场秩序。2010年2月国务院设立国务院食品安全委员会，进一步加强食品安全工作。
第四，建设法治政府步伐加快。依法行政，是现代政治文明的重要标志。依法行政工作取得新进展：一是政府立法得到加强。立法理念方面，坚持以人为本，促进经济社会全面协调可持续发展。立法领域方面，更加注重社会管理、公共服务。立法机制方面，开门立法、民主立法形成常态。自2007年6月起，除涉及国家秘密、国家安全以外，我国行政法规草案原则上都在网上公开，向社会征求意见。2004年至2010年底，国务院法制部门共将67件行政法规草案向社会公开征求意见，向全国人大常委会提交法律议案49件，制定行政法规168件。其中包括义务教育法、就业促进法、劳动合同法、社会保险法、物权法、食品安全法等重要法律草案。31个省市区和49个较大的市共制定规章3784件，国务院各部门制定规章1348件。二是加强和改进行政执法工作。各级政府继续推行相对集中行政处罚权，落实行政执法责任制，不断规范行政执法裁量权。同时，各地方、各部门不断完善行政执法经费保障机制、行政执法协调机制，严格实行行政执法主体资格制度、行政执法人员持证上岗和亮证执法制度，推进规范、公正、文明执法。到2010年底，全国已有183个设区的市级政府和830个县级政府实行了综合执法；清理行政执法主体和执法人员，取消不合法的执法机构8289个，清退不合格的执法人员8.9万人。行政执法主体不合格、无执法依据或者依据不合法的现象明显减少，乱处罚、乱收费、乱摊派等“三乱”现象一定程度上得到遏制。三是加大对法规、规章和规范性文件的监督力度，加强备案审查，维护法制统一。各级地方政府在国务院指导下，积极探索规范性文件监督管理制度，逐步建立起了“四级政府、三级监督”的规范性文件备案审查制度。湖南、四川等一些地方还探索实行了规范性文件“三统一”制度，由政府法制部门统一登记、统一编号、统一公布，没有“统一编码”的规范性文件一律不得发布，发布也无效。2004年至2010年底，国务院共审查各地方、各部门报送备案的法规规章9623件，对存在问题的307件法规规章作出处理，各省级政府共收到省直部门和设区的市级政府报送备案的规范性文件56477件，对存在问题的2539件作出处理，90%以上设区的市级政府和80%以上县级政府建立了规范性文件备案审查制度，有效维护了法制统一和政令畅通。四是行政复议工作不断强化，依法化解行政纠纷的功能进一步发挥。全国每年平均通过行政复议解决8万多起行政争议，80%以上能够做到“案结事了”，当事人对行政复议的满意度逐年提高。五是突出加强基层政府依法行政工作。国务院2007年７月召开了全国市县政府依法行政工作会议，2008年5月发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》。各级政府及其工作人员特别是各级领导干部的依法行政意识明显增强，依法行政的能力和水平不断提高。
第五，政务公开继续深化。公开透明，让权力在阳光下运行，是现代政府的重要特征。2007年国务院制定《政府信息公开条例》，并于2008年5月1日起施行，这标志着我国政府信息公开步入法制化轨道。随着《条例》的实施，政务公开的制度体系逐步健全，政府信息公开范围不断扩大。目前，全国乡镇和县级政务公开工作日趋规范，市（地）级全面推行，省部级逐步展开。公用部门和单位办事公开制度进一步完善。2008年，在汶川地震抗震救灾和处理“三鹿”奶粉事件中，各级政府坚持信息公开透明，对于引导舆论、组织动员社会力量、及时有效处置问题发挥了积极作用，赢得了国内外各方面的普遍赞誉。从2010年开始，各级政府积极推行财政预算公开，政府收支全部纳入预算管理，所有公共支出、基本建设支出、行政经费支出预算和执行情况都公开透明。国务院一些部门2010年初在网上公开了上年的部门预算和执行情况，收到了很好的效果。
尤其是，政务公开的载体更加丰富，公开方式不断创新。一是大力推进电子政务建设，政府网站在大多数地区已经开通。2006年1月1日中央政府门户网站开通运行。到2010年底，全国建立行政机关门户网站4.4万个，政府网站体系基本形成，及时公布各种政务信息。大多数政府网还开设了公共服务栏目，实行网上办事。二是普遍建立行政服务中心。到2010年底，全国已经建立了2.8万个综合性行政服务中心，采取“一个窗口对外”，“一站式办公”等方式，简化办事程序，方便人民群众。一些地方还建立了“乡镇便民服务中心”和“村级便民服务代办点”，形成了省、市、县、乡（镇）、村（社区）五级政务服务网络体系。三是政府新闻发布和发言人制度基本建立。31个省级政府和74个中央国家机关部门和单位，设立了新闻发布和新闻发言人制度。四是各地区各部门广泛开展民主评议政风、行风活动。全国31个省区市和85％以上的市（地）开通了政风行风热线。总之，政务公开的理念深入人心，政务公开已经成为政府施政的一项基本制度。
第六，大力推行行政问责制度和政府绩效管理制度。不断加强行政监督，自觉把权力运行置于人民群众的监督之下，是建设人民满意政府的重要途径。近几年来，各级政府在自觉接受人大监督和政协民主监督，加强监察、审计等专门监督和新闻舆论等社会监督的同时，着力推行行政问责和政府绩效管理这两项制度建设。回溯一下，实际上自2003年抗击“非典”以来，各地方都不同程度地开展了这两项工作。2008年《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“要建立行政问责制度和绩效评估体系”。各级政府对这两项制度建设的推进力度明显加大。
在行政问责方面。近两年，各地普遍建立了行政问责制度，行政问责范围逐步明确，问责程序逐步规范，问责方式逐步向法治化转变，社会公众参与问责的积极性逐步增强。2008年被媒体称为“问责年”，党中央、国务院和各级党委政府对河北石家庄“三鹿”奶粉事件、山西襄汾县“9·8”尾矿溃坝、陕西“华南虎照风波”等一系列重大事件、事故进行了问责，严肃处理了有关责任人。2009年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，明确规定有决策严重失误、工作失职、管理监督不力等造成重大损失或恶劣影响等七种行为的，必须进行问责。2009年当年共对7036名领导干部进行了问责。实施行政问责，体现了我们党和政府对人民群众高度负责的态度，也进一步增强了各级领导干部的责任意识，促进了政风转变。
在政府绩效管理方面。胡锦涛总书记多次强调要建立健全保障科学发展观贯彻落实的体制机制，完善经济社会发展评价体系，建立体现科学发展观和正确政绩观的干部考核、评价、激励机制。温家宝总理在2005年政府工作报告中明确提出，要抓紧建立科学的政府绩效评估体系。到2010年底，全国约有1/2的省份不同程度地开展了政府绩效管理工作，吉林、深圳等一些地方还出台了政府绩效管理方面的政府法规，但总体上看各地仍处于探索阶段。如北京、陕西、青岛等地开展了与目标责任制紧密结合的政府绩效评估模式，辽宁等地开展了与经济社会发展指标相结合的绩效评估，湖南等地采取了以督查验收重点工作为主的绩效评估模式，福建、浙江等地更倾向于实施以加强机关效能建设为目标的绩效评估模式。虽然各地政府绩效管理的具体做法不尽相同，但这些有益的实践探索，为推进政府绩效管理积累了宝贵的经验。
第七，加强公务员队伍建设和政风建设。各级政府坚持把建设高素质公务员队伍，作为建设人民满意政府的重要途径和手段。2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》正式实施。这是我国第一部带有干部人事管理总章程性质的重要法律，标志着我国公务员管理进入了法制化、规范化、科学化的新阶段。围绕公务员法的贯彻实施，国家陆续颁布了17个配套政策法规，涵盖了公务员管理多个环节。各地各部门认真贯彻公务员法，依法加强公务员的管理、教育和监督。一是坚持“凡进必考”，公务员队伍结构有效优化。5年来，全国各地区基本实现省、地、县、乡四级联考，形成了从中央到地方定时定期招考的机制。据人力资源和社会保障部门统计，从2003年到2010年，全国各地共录用了80万名公务员。2010年，全国录用的公务员大学本科以上学历的比例达到了70%以上；中央机关录用的公务员中，来自工人、农民、教师、医生、工程师等普通群众家庭的比例达到90%以上。二是公务员培训工作成效显著。圆满完成了全国600多万公务员的轮训任务，着重提高公务员公共管理的能力和水平。三是公务员考核工作逐步法制化、规范化。2007年1月，中组部、原人事部联合下发了《公务员考核规定（试行）》。各地区、各部门在实践中更加注重定性考核与定量考核相结合，作为年度考核基础的平时考核工作得到广泛开展，公务员考核与单位绩效考核结合成为趋势，现代信息技术手段应用于考核工作并发挥显著作用，考核结果使用范围不断拓宽，考核工作的民主化程度不断提高。四是坚持从严治政，加强公务员思想政治建设和能力建设。五是改革公务员工资制度，实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，规范公务员收入分配秩序。六是积极推进事业单位人事制度改革。5年来，全国参加事业单位公开招聘的有1100多万人，实际聘用154万人。全国事业单位90%的工作人员签订了聘用合同。全国接收安置军转干部28.7万人。
在政风建设方面，各级政府重点抓了以下方面：一是确保政令畅通，严格执行行政纪律，提高政府执行力和公信力。二是狠刹违规建设办公楼等楼堂馆所的不良风气，曝光并纠正了一批典型案件。三是大力压缩行政开支，推进节约型机关建设。2006年10月，中办、国办下发《党政机关国内公务接待管理规定》，对规范国内公务接待提出新的要求和标准。2009年以来，在全国范围内大力压缩因公出国（境）、公务用车购置及运行、公务接待等三项经费，其中2009年压缩158亿元，2010年压缩216亿元。2010年全国党政干部因公出国（境）团组数、人次数和经费数与2006-2008年平均数相比分别下降47.1%、43.9%和36.2%。同时，认真清理规范机关津贴补贴。“小金库”专项治理工作深入开展。严格控制各种名目的达标评比和表彰活动，到2009年底全国共取消评比达标表彰项目7万余项，保留1800余项，总撤销率达97.5%。四是规范各地政府驻北京办事机构管理，原则上保留省级、副省级政府驻京办事处，地市级政府驻京联络处经省级政府核准后予以保留，撤销县级政府和地方政府部门以各种名义设立的驻京办事机构。这项工作是2010年部署的，目前仍在进行之中。这些措施都取得了积极成效，促进了机关作风的明显好转。
第八，廉政建设和反腐败工作取得新成效。各级政府按照党中央的总体部署，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全惩治和预防腐败体系，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域，廉政建设和反腐败工作取得新的积极成效。一是规范领导干部廉洁从政行为，建立健全防止利益冲突制度。2007年颁布《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，明确了对党员干部在经济和社会交往中可能出现以权谋私等8种行为的处理办法。2009年颁布《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》，明确提出严禁国有企业领导人员利用职权为本人或特定关系人谋取利益以及损害企业权益等行为。2010年修订实施的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（1997年开始试行），明确提出严禁党员领导干部违反规定私自从事营利性活动、利用职权和职务上的影响谋取不正当利益等。2010年制定了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，要求领导干部如实报告本人收入，本人及配偶、共同生活的子女房产、投资，以及配偶子女从业等情况；制定了《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》。党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计工作深入推进。二是着力推进改革和加强制度建设，强化从源头上预防和治理腐败。在继续推进行政审批制度、干部人事制度、司法体制、财政管理体制、投资体制、金融体制等方面改革的同时，重点建立和完善市场配置资源制度，防止在公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域出现腐败问题。在工程建设方面，加快建立统一规范的有形市场，完善招标投标法律制度，规范招标投标活动。在土地使用权出让方面，实施公开竞争出让建设用地使用权制度，对经营性用地通过招标、拍卖、挂牌的方式出让。到2010年底，招标拍卖挂牌出让国有土地面积占总出让面积比例上升到85%以上。在产权交易方面，规定必须遵循等价有偿和公开、公平、公正、竞争的原则。在政府采购方面，实行以公开招标为主要方式的采购运行机制。在矿产资源开发方面，严格执行探矿权、采矿权招标拍卖挂牌出让规定，严肃查处矿产资源开发中的违法违纪行为。三是集中开展治理商业贿赂专项工作。自2005年8月开始，重点查处工程建设、土地使用权和探矿采矿权出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发和经销等六大领域以及银行信贷、证券期货、商业保险、出版发行、体育、电信、电力、质检和环保等方面的商业贿赂行为，依法依纪打击跨国(境)商业贿赂行为。从司法解释的角度明确商业贿赂犯罪的定罪依据，把医务人员、教师等事业单位工作人员的行为也纳入法律规范范围，有利于打击日益严重的医药和教育领域的腐败问题。到2010年底，全国共查处商业贿赂案件7.51万多件，涉案金额208.3亿元。四是坚决查办违法违纪案件，严厉惩处腐败分子。集中查办工程建设、房地产、土地管理和矿产资源开发、金融、司法等重点领域和关键环节的腐败案件。2010年，全国纪检监察机关共立案13.96万件，结案13.95万件，给予党纪政纪处分14.65万人，嫌涉犯罪移送司法机关处理5373人。特别是严肃查处了康日新、黄瑶、宋勇、许宗衡等一批大案要案。五是坚决纠正损害群众利益的不正之风。继续针对农村土地征收、城镇房屋拆迁、国有企业重组改制、医药购销和医疗服务中出现的损害群众利益，以及拖欠农民工工资等突出问题，进行专项治理，取得积极成效，维护了人民群众的合法权益。认真解决一些地方和部门存在的乱涨价、乱收费、乱罚款、乱摊派等损害群众利益的问题。加强对社保基金、住房公积金、扶贫救灾专项资金等的监管。这些成效彰显了我们党和政府惩治腐败的坚强决心，增强了人民群众对党和政府的信任。
但应该看到，政府改革和自身建设还存在许多不足，与人民群众的期望有很大差距。政府职能转变不到位，政企不分、政资不分、政事不开问题在一些领域依然突出，社会管理和公共服务比较薄弱；行政效率有待进一步提高，一些政府工作人员依法行政意识不强；有的领导干部脱离群众、脱离实际，形式主义、官僚主义严重，行政成本过高，一些行政机关奢侈浪费现象比较严重；一些领域腐败现象易发多发。加强政府改革和自身建设依然任重道远，需要进一步加大工作力度。
注：本文作于2011年2月。