我国土地的利用现状

　　我们国家号称人口众多，地大物博，其实这是温总理讲的，我们国家地确实是不小，但是一拿13亿来除就什么变小了，但是我们中国确实这个土地总体来讲，我们国家的土地资源很多，但是作为耕地资源来讲非常短缺的，因为从国家自然条件来看本身有很大的缺陷，就是说真正能够被利用的是很少的，大概70%的都是荒漠、山地，所以真正在这里头我们的耕地是非常紧缺的。到2007年我们国家就是国土资源部调查的统计结果，我们国家18.26亿亩耕地，还有些原地，17.11亿，林地有35亿，牧草地有39亿亩这样一个情况。但是整个来讲从绝对数上来讲，要是和一些小国家比我们18亿亩还是不少，但是我们13亿人一除就很少了，而且现在最重要的问题不仅是这种分布，而且就18亿亩地里头，真正优质的，就高等级的耕地也还不是很多，很多的土地分布在一些边缘地区，而且整个分布是很不均匀的，你比如说东部黄海平原、东北平原，特别像黄海平原是我们国家耕地分布之一，人口分布不均匀，所以造成我们耕地先天的不足。

　　不仅这种先天的不足，现在从这几年我们国家正处在整个社会发展的转型期，就说城市化、工业化都在高速发展，这样就造成了大量的耕地被占用，我这有一个数据，从1997年到2007年这十年间的土地，97年减少202万亩，最多的时候到2003年一年就减少了三千八百万亩，那么近两年控制的比较好一些，但是像2007年已有61万亩被占用，所以长期这样占用就使我们耕地大量减少，所以照这种减少速度，我们现在是18.2亿亩，用不了几年就会减少很多，但是我们党中央国务院其实也都提出来，18亿亩是最后的红线，这个问题确实是不容乐观的，现在这个问题从整个上来看我们的土地大概总体上是这样，人均总耕地总面积在不断减少，而且人口还在增加13亿人口，这样就是我们人均的耕地面积就更少了。

　　现在我们总体上人均耕地大概1.3亩左右，现在总的我们国家的耕地现状大概就是这样。

　　在耕地保护和利用中存在的问题

　　刚才说了这问题是很严峻，但具体反应在哪呢，具体反应的这个里头本身自然条件是这样，一个在我们利用方面也有很多的问题。第一个问题就是刚才谈到的，我们是整个耕地资源紧缺，这里头我们可以看到人均耕地比较少，而且整个在全国的分布上来讲，地区的分布差异也是很大，就是说很多耕地在山区等等这类地方，所以像东部耕地条件比较好的，集中了我们80%的人口，也集中了我们70%的耕地，在这里头也是我们城市发展的占用最多的一些地区。现在像东北、西北、黄土高原等等这些有很多自然条件比较差的地方，他们的耕地现在也还是相对来讲比别的地方充足一点，但也不是很好，这是一个分布不均衡的问题在这里头。

　　第二个大的问题就是说我们的后备资源是很少的，而合格资源比较分散，我们中国有几千年的农业文明，条件比较好的都开垦了，现在有很多开垦的地方都在边缘的地区，而且都是分散的，都存在着这样那样的资源问题，或者是干旱、水资源的问题，或者是水土流失、沙化等等这一系列比较生态脆弱的地区，所以我们的耕地就更加紧缺。

　　第二个大方面就是说我们存在的问题，主要就是说我们现在占用耕地是日益增重，所以从十五期间我们耕地有这么个变化，十五期间我们减少了1.1亿亩的耕地，当然这里头呢，除了工业占用，工业城市的占用之外，也还有农业结构调整的问题，有些生态退耕等等的问题，但是十五期间整个减少了1.1亿亩。在这里头城市的发展肯定要占用的，但现在的问题就是说城市的盲目扩张，还有开发区的盲目扩张，这种占用耕地那是很不应该的，或者问题很严重的，许多地区盖很多的大广场，大马路，甚至在一些农村地区也存在着这种建设占用很多，一个是农民居民点，虽然农村在减少，但是通过居民点也在无形的扩张，这种扩张也是很严重的问题。还有一些地区包括建坟墓坟场，这些占用都是比较严重的问题，这是第二个方面，我们在土地利用中存在的问题，建设发展、城市发展，农村居民点的发展这些大量占用，而且占用的土地尤其在城市周边，大多都是优质的土地。

　　外一个我们自然条件还是比较恶劣的，所以每年水土流失，洪涝灾害都是损失大量的农田，特别现在一个比较要命的东西，随着城市的发展，工业化的发展，环境的污染也对土地造成了很大的威胁，许多土地像污水灌溉的地区，土壤已经污染掉了，生产粮食都比较困难，所以这是都造成了我们在耕地利用中主要问题。

　　这些问题反应是在城市、工业、发展中来占用耕地，但其实造成这种原因也是比较复杂的，包括各个地方追求GDP的增长，各级长官追求政绩，把这些耕地大量的占用，现在大概主要存在的问题主要是这些。

　　节约利用土地的意义和内涵

　　我们刚才就是说，现在我们的耕地在大量减少，这里面减少的主要原因之一，就是说我们城市工业发展占用了大量的耕地，但是就是说工业化、城市化这肯定是我们社会发展的必然趋势，我们也必须为城市发展核工业发展留出一定空间，但是更重要的问题在哪，主要就在于它内部的集约利用程度，刚才我讲了一个城市为了追求政绩，扩马路，建广场，把这些土地占用，一些工业园区也是大量的从横向上占地圈地，而不从它内部的利用效果上解决问题，这些都是造成了我们不节约的问题。

　　我们国家是一个人口众多，自然条件又这样，现在只有18亿亩这样耕地的情况，你说怎么办，除了第一要节约，第二还要集约去利用。现在我们看最近整个国际上的形势也比较复杂，现在粮食危机、能源危机最近都是大家比较关注的事情，粮食生产整个在全世界，07年世界粮食价格大幅度上涨，我这有个资料是小麦和玉米农产品的售价大幅度提升，提升了50%，大米价格开始是稳定的，但进入到08年也是大幅度的提高，像泰国的这种稻谷从300多美元/吨，涨到700多美元/吨，升了一倍还多，所以这已经给我们敲响了警钟，这种世界粮食的危机，现在已经包括能源的危机，这样共同作用造成了我们世界的不稳定、动荡，这些现在都是很重要的。

　　但作为我们中国这么一个大国，人口这么多，这种粮食或者食品的稳定，食品的安全，粮食的安全是至关重要的，所以从我们国家整个国情来看我们是没有别的选择，只能去把保护耕地作为我们国家的国策之一，但是你要保护耕地，耕地就这么多，城市还要发展，工业还要发展，那么我们唯一的选择只能是选择节约或者集约的去利用土地，这个是我们从现实的问题来看。我们集约节约利用土地，大概我看可以从这么几个方面来看：

　　第一，节约和集约这两个问题，节约和集约利用土地也是我们国家贯彻科学发展观，积极推进资源节约型社会建设的一个要求。这个不仅是土地，就是我们所有的自然资源，现在都处在一个紧张的状态，我们建设一个和谐的社会，我们科学的发展必须去集约化，集约的去利用土地，我们要建设一个节约型的社会。在这种建设节约型社会里头，土地的节约，耕地的节约那都必须十分关注的问题。这是建设节约型社会我们从土地，土地资源这是一个重要的方面。

　　第二，我们中国13亿人口要吃，从国际上买粮食这都是不现实的，而且高粮价时代的到来，对我们国际市场上购粮就显得更混乱，我们必须有利于自身，有利于自身我们必须有保障，坚守18亿亩耕地红线，但是城市、工业还都是要发展，这种矛盾怎么去解决，我们只能走一条节约集约的利用这样的道路，才能缓解我们土地供需的矛盾，能够保障我们的社会健康、快速、持续发展。

　　第三，土地条框是保障国民经济社会发展，但现在已经逐渐演变成土地已经是我们国家促进宏观调控，促进经济结构这种调整，或者转变我们的增长方式的一种重要手段。所以在这里头参与我们国家的宏观调控，参与我们经济结构调整，参与我们增长方式的转变，必须实行节约或者集约的土地利用，所以说这方面的意义是非常重要。

　　所谓集约和节约就是我们要改变那种粗放的、浪费经营，我们节约就是要解决那些浪费问题，我们本来不该用的我们不要浪费、盲目的使用，这个是不行的，我们必须节约利用每一寸土地，特别对于我们的耕地更是这样。集约那就说要改变我们那种粗放的利用方式，这种不仅反应在我们在耕地利用中要提高它的利用效率，提高它的生产力，同时在城市建设和工业建设中也要充分的来体现这种集约利用。我们的一切出发点，因为我们这种资源的特点，我们人口的特点就要求我们土地利用必须以节约和集约为前提来考虑我们任何的问题，包括农村的发展、城市的发展，也包括我们的粮食生产等等一系列问题，都要从这两个角度来考虑这些问题。

　　我们主要考虑节约用地，节约建设用地占用耕地，这是一个非常重大的问题，而且占用的耕地要充分发挥它的利用效率，这就是我们对于节约利用土地的情况，我们国家为什么要进行这样的选择。

　　在节约集约用地方面的建议

　　第一，要想达到节约和集约的利用必须从机制上解决这样的问题。我们应该为了达到这个目的我们首先第一要完善我们整个土地产权制度，合理的利用土地，不是自己的土地他就可以盲目的去浪费，把这些利益机制，产权制度完全和每一个利用者，各级政府完全挂起钩来的时候，让他从节约集约得到利益，获得他最大的利益，这个才能从根本上来实现这种节约和集约利用。所以要想得到这个，我们必须完善我们土地的产权制度，尽量减少浪费。

　　第二，整个土地市场上要充分发挥土地市场的调控作用，特别是在二级市场上要尽量减少我们政府的干预，来完善这种市场机制，通过市场机制的调节来实现我们的集约利用。

　　第三，我觉得应该要改革我们土地征用制度，提高它的不足，我们现在的耕用制度中有许多的问题，现在就是说我们占用了很多土地，我们一方面是要耕地保护，但一方面各级政府又从征地中得到很大的利益，这两个形成了一个矛盾，所以这个就从我们土地的征用制度上可能有一些问题，我们必须来改变这种征用制度，对于征地来讲，跟国际上的接轨来讲，征地它有严格的定义，征地就是为了公共利益来征用土地，同意要按照市场的价格给予补偿，现在我们有一些扩大化，当然这和我们制度安排上有一些缺陷。比如说占用了集体土地都转成国有，这里头就把原来为了公益事业的这种公共利益的问题，就有所模糊，一些为了经济发展、经营的土地也被征用，这样就说使我们征地的范围大幅度扩大，这个问题是比较严重的。

　　各级地方政府在这里头可以得到很大的利益，一方面在征地的范围里头扩大范围，另一方面给农民的补偿的时候又是低价格的补偿，所以他在这里头从农民手里面征用的土地，剥夺了农民的土地，而把它转为了工业或者经营利用，在这个转换过程里头就有一大块超额的利润，所以这也是造成我们国家各级政府非常热衷于这种征地的一个重要原因，实际上各地这已经是普遍的现象，各地地方财政从土地上，从耕地得到这种收益，经营土地得到的收益，已经成为各地财政来源的重要来源之一，这里头我觉得这要改革这种制度，同时在这种征地制度中损失最大的是农民，他没有得到充分补偿，所以没有得到充分补偿也就造成了低价格的获得土地，而且农民得不到利益，农民损失很大，这个我们就要改善我们的征用制度，提高对农民的补偿，这样可能从根本上抑制一些问题。

　　另外一个方面就是说，我们对于整个区域经济的发展要合理布局，现在不同城市之间这种盲目的上项目，盲目的发展，功能重叠，项目重复，这样不仅造成了市场上的恶性竞争或者不明确，而且也使得土地大量的浪费。所以我们必须去合理的进行一个城乡统筹，区域的统筹，来合理的进行经济和产业方面的布局，来实现我们整体发展。

　　再一条建议就是说，我们现在的城市还在扩张，我们18亿亩耕地红线一定要保住，城市里头有很多可挖掘的潜力，我们觉得在城市建设用地中，城市工业用地中我们存量的土地如何去挖掘，这样能够达到节约集约用地，能够保护我们耕地。

　　土地的数量和质量都很重要

　　耕地保护我觉得是两个方面的问题，一方面是数量，一方面是质量这两者都是同等重要，过去我们更注重数量的保护上，我们自然条件就是这样一种自然条件，城市要发展，工业要发展，耕地要占用耕地，所以数量是肯定减少，能够达到保住18亿亩的任务很艰巨，困难很大，那么我们就需要有一个占补平衡，占补平衡也是实现我们耕地数量保护重要的一方面。但是你即使达到了数量的平衡，其实并不是真正的平衡，我们为什么保护耕地，我们主要问题还是保护它的生产力，我们13亿人需要吃这么多的粮食，而且现在能源危机了，甚至有人提出来生产生物质的能源，我们国家现在叫停了，也许将来也还要叫停，但这种保护我们现在困难很大，即使我们现在实现了占补平衡，但实际上生产力并没有平衡，我们城市建设占用的很多都是优质的土地，而补充的耕地说实在的是有一些这样那样的问题，质量是下降的，在这种情况下我们还需要这么多的粮食，现在粮价还在飞涨，而且将来假如是发展到一定的时候，将来做生物质能源，工业原料的生产，这时候我们耕地就更少了，所以我觉得还是质量问题，应该把质量提上去，提高它的生产力，提高它的产出。

　　随着科学技术的发展，对于土壤的培肥，我们在保护耕地的时候一方面要18亿亩耕地红线，要提高数量，同时也要保护质量，因为你只有保护了质量才是保护了生产力，现在随着科学技术发展，这个产量还是在不断提高的，像过去在十年以前，十年以前提吨粮田，就是一年两熟地区谈吨粮田人们觉得不可能，但现在这种已经是普遍的问题了，是不是现在变成一吨半，但是你要想打这样的粮食，保这样的生产力，耕地的质量是关键的，我们现在单纯的从数量保护转变到质量保护并重，而且从长远来看质量保护更重要。

　　耕地占补平衡的作用

　　占补平衡是作为我们耕地保护的主要内容，我们城市要发展，工业要发展肯定要占用一部分耕地，在《土地管理法》里头有一定的规定，要占多少补多少，现在抓的比较好，而且落实起到了很大作用，明显的成效还是有目共睹的。但是这里头也存在着一些问题，这些问题包括刚才我们谈到的，由于整个资源分布不均匀，有些地区已经没有可耕地后备资源，所以他占补，补的时候就没地补这是一个问题。另外一个问题在一些地区，为了实现占地，那么他就要去补地，补地怎么补，就要采取各种手段，甚至是猫腻，补的，占用的都是优质的耕地，城市周边都是优质的耕地，但是他补都在偏远地区，在补充耕地上面就存在这样的问题，数量平衡了质量不平衡。

　　现在一些研究机构也都在抓这个问题，包括我们将来在占补平衡中，不仅要考虑到数量，而且要考虑到质量，耕地我们进行了分等定级，你占用一等地的补充三等地，就要有折算，就不能是一亩补一亩了，你占用一亩的地那可能补三亩或者四亩，这样来实现占补平衡。另外是通过土地的整理来实现土地的补充，现在土地整体里头我们有利用效率不高的农田，我们如何把它整合，把一些零星的废弃地都把它集中起来，另外再一个就说我们随着城市化的发展许多农民进城了，脱离了农业，脱离了农村，但是农村居民点是很大的一块潜力，那么农民走了离开了农村，在城市里了买房，但农村里头还有一块耕地，我们不能强迫把它的宅基地没收了，或者无偿的贡献出来，但是这里头有很大潜力，所以加强对农村居民点的整理也是可以对我们耕地有一个比较重要的补充。

　　其实各地的占补平衡里头也有很多好的经验，特别是在整理的时候资金方面的问题，指标方面的问题挂钩的问题，各地都有好的经验。比如说我最近去山东，像章丘市，章丘市96年到06年十年间地区的生产总值增长2.1倍，但是它耕地不仅没有减少，反而增加了一万多亩，它产值增加的这么高，那么它的耕地不仅没有减少反而增加了。这个我觉得挺好的一个问题，他们的经验在哪呢，主要他们做了这么几件事，一个用规划审批，严格来补充耕地，管理土地，所以他们除了市级的整体规划外，还有乡级的整体规划，通过规划、通过审批来管好土地，这是他们做的第一个重要的。而且他们建设用地不仅创造出了批签，批地签，这个项目放在中间，用地的时候要审核，批足了以后，用地完了以后还要再验收，所以通过这种制度我们土地管理部门严格管理用地，这是他们的经验。

　　科学保护耕地

　　我觉得全国人民都应该真正的来认识到，或者是保护耕地节约利用土地的意识。因为保护耕地确实不仅仅是农民的问题，也不仅是政府的问题，确实这已经是涉及到全社会每一个人的问题，因为我们全社会的人，我们都要吃，而且从近一、两年的这种情况看，这种已经是非常明显的问题，像今年我们的这个CPI指数上涨的很快，对CPI增长很大的贡献是食品价格的提高，所以这里头这已经涉及到了我们每一个人民，所以全社会都应该认识到这一点，实际上从这两个情况看，世界上很热闹，粮食危机已经提到了一个非常紧迫的地步了，各国首脑、联合国粮农组织来共同开会商讨这样的问题，不保护耕地我们就没有粮食，没有粮食我们的食品价格就会上涨，可能生长在城市里的人民很少了解，我不吃粮食我吃肉，其实那些肉都是粮食换来的，所以要想有粮食就必须有耕地，所以全社会这种耕地的意识应该是大家共同来具有的，当然我们也要住房子，我们也要有工作，但是没有吃的社会就不稳定，一切就乱了。

　　所以我们的耕地保护不仅仅是农民的问题，也不仅仅是国土资源部的问题，这涉及到我们全社会每一个人都要有这个意识。我觉得我们的宣传应该让全社会能够从这些当中，我们真正的认识到这些问题，我们的“土地日”大概就是在做这项工作。但是对于农民来讲，耕地保护体现具体的耕地利用还是农民，我们一直在讲耕地保护到底谁要耕地保护呢，其实并不是农民，其实是我们政府是需要保护耕地的，政府要为整个社会提供粮食安全要保护耕地，他要保证全社会的人有食物，要保证我们国家的粮食安全，所以要保护耕地。但是农民那边耕地保护遇到了一个困境，国家非常积极，花了很大的力气，我们用了世界上最严格的土地管制制度来保护耕地，但是这个耕地老是保护不住，问题出在哪呢？耕地保护制度，耕地保护的主体应该是国家、地方政府、集体、农民，这些都是耕地保护的主体，但现在就是说从国家来讲要这样做，但地方政府从它的比较利益上来讲，它发展工业，发展城市比发展农业，对于GDP的贡献还是大得多，他能够通过把耕地变成城市用地，变成工业用地，从中可以得到很大的财政收入，所以他就有一种冲动总愿意把这个耕地去变成城市用地，所以这里头也是造成我们耕地保护非常困难的一方面。

　　另一方面就是农民，农民是耕地的主要利用者，但事实上农民在那里头通过耕地保护，其实并没有得到利益。就说耕地这种特殊资源，农民他也种地，保护了耕地他要有地种，但谁都知道农业就是弱质产业，它效益不高，农民在保护耕地中他牺牲了他自己的利益，农民的利益，这里面有一个机会成本的问题，它丧失了他的机会成本来保护了耕地，但是好象农民只有义务没有利益。所以这里头要想保护住耕地，我们必须从各个层面上考虑问题，从国家来讲，我国家要生产这样的公共产品就是粮食安全、社会稳定，国家就为生产这样的公共产品而付出成本，所以我们国家对农业进行补贴，对农民种粮进行补贴，其实我觉得站在农民的角度来讲，为农民说话，这个并不是政府对农民的恩赐，而是对农民为保护耕地付出机会成本的一种补偿。所以从国家的角度来讲要进一步的去加大这种投入，对农民的问题，而且这两天我又看了外面的一个报道，专门夸奖我们中国的，就说我们中国的这种粮食政策得到了回报，有这么一篇文章，现在世界各国的粮食价格高起，粮食危机有限，但是我们中国相对来讲比较平稳，尽管我们的粮价也涨了，食品价格也涨了，但总体来讲我们没有慌，为什么没有慌，就是因为我们长期的对农业的重视，这样来保证我们的粮食现在不至于出问题，所以这里头我觉得是我们过去成功的地方，但是要进一步加大这种基础建设投入。

　　对地方政府我觉得应该改革，改变过去那种纯粹政绩的评价，应该把耕地保护纳入考核地方政府的指标中来，不能单纯的考虑GDP，应该考虑到他在耕地保护中的利益，对于一些耕地保护比较大的地方，我觉得应该通过转移支付等等这一系列的给予财政支持，对农民那边，我们各级的政府对农民给予补贴，让耕地得到保护，让农民在耕地保护中得到利益，这样才能充分调动农村保护耕地的积极性。所以整个来讲耕地是非常重要的，是牵涉到我们每一个人的，所以耕地保护不仅是政府的，只是政府，只是农民的利益，是全社会的利益，是全社会的责任，所以我们应该调动各个方面的积极性，包括国家，包括各级的地方政府，包括农民，从资金、劳力、物资等等各个方面来投入，来进行耕地的保护，要让各个耕地保护的主体都从耕地保护中能够得到他应得的利益，这样就能够实现我们的耕地保护，也是一个社会的公平，一个社会的和谐。

　　本篇由2008年6月11日资源网采访稿整理而成