内容提要
世界经济格局在后金融危机时代面临着调整，未来5～10年（2011～2020）会发生一次新的国际大分工。中国“十二五”期间（2011～2015）正是未来5～10年（2011～2020）国际大分工的头五年，由此决定了“十二五”是中国转变经济发展方式的关键期。“十二五”规划的创新，能够支持中国在转变经济发展方式中抓住这次20～30年一遇的国际大分工机遇，彻底改变中国在现有的世界经济格局中的不利地位。
中国经济发展及经济增长轨迹的演变和碳减排全球共同行动的压力，使转变经济发展方式成为中国既定的国策。如果说5年前甚至10年前中国主张经济发展方式转变，是一种政策导向，那么，现在中国推动经济发展方式转变，已经成为一种不可动摇的强制政策要求。中国转变经济发展方式而导致的经济增长速度放慢，会使许多原本被经济高增长掩盖的问题集中暴露出来，但是，这不应该成为犹豫甚至放慢转变经济发展方式步伐的理由。世界经济格局在未来5～10年（2011～2020）会受到新的国际大分工的重大影响，“十二五”规划的创新有利于中国把握这次20～30年一遇的国际大分工机遇，使中国在世界经济格局中抢占并取得制高点。
着眼于引领中国转变经济发展方式的“十二五”规划创新，既体现为新需求、新供给、新增长、新配置、新思维、新改革的发展纲要创新，也体现为城乡一体化、地权分置改革、催生新产业群、实现“民富”的具体改革创新。
一、“十二五”是中国转变经济发展方式的困难期与关键期
中国转变经济发展方式的本质，是从重视经济增长速度向重视经济增长质量的转变。2011年开始的“十二五”，可以视为中国转变经济发展方式的第一个“五年”。在某种意义上，“十二五”的这个五年是面临着更多更大困难的五年，也是关键的五年；克服困难，把握机遇，是中国转变经济方式在“十二五”规划中能够充分体现的基本要求。
1. “十二五”期间经济增长速度放慢将使中国转变经济发展方式面临着更多更大困难
中国经济经过三十年（1978～2008）尤其是近十年（1998～2008）的高增长以后，GDP增长从两位数回落到一位数已是必然。综合分析各种数据，基本可以判断：中国“十二五”期间（2011～2015）的GDP增长大约在7%～9%之间波动，个别年份可能回落到7%以下。“十二五”期间经济增长速度的放慢，会使许多原来被经济高增长掩盖的经济问题、社会问题、经济社会问题等其他问题集中暴露，各种矛盾的交炽与爆发及带来的局部性动荡，会使各级政府对转变经济发展方式及结构调整产生犹豫，由此导致的是转变经济发展方式的步伐放缓甚至停滞，甚至有的地方政府会因此放弃转变经济发展方式的行动。可以说，中国转变经济发展方式不可能一帆风顺，矛盾和冲突及局部性动荡在所难免。因此，对于转变经济发展方式遇到的困难及阻力应有充分估计。许多原来被掩盖的经济问题、社会问题、经济社会问题等其他问题，在“十二五”期间集中暴露出来，有利于转变经济发展方式从一开始就考虑如何解决这些问题并消除这些问题产生的体制根源。在某种意义上，中国转变经济方式的推进及成功，需要同时转变政府思维及体制。
2. “十二五”期间国际大分工将使中国转变经济发展方式面临着更大机遇
二十一世纪头十年的世界经济发展及增长仍然承接了二十世纪八十、九十年代形成的世界经济格局。当时中国建立社会主义市场经济体制的启动及探索、中国被排斥在WTO大门外的现实，使中国错过了二十世纪八十年代末、九十年代初的上一轮国际分工，由此导致了中国在2001年加入WTO以后只能被动地接受已有的国际分工格局，虽然原有的国际分工格局对中国极为不利，但是，国际分工后高速增长的国际市场也为中国拉动经济增长创造了条件。2007年的美国金融危机及2009下半年以来欧洲国家主权信用危机的最大效应，就是促使未来5～10年（2011～2020）完成全新的国际大分工。可以说，中国“十二五”期间（2011～2015）正是未来5～10年（2011～2020）国际大分工的头五年，中国如果能够抓住这次国际大分工的机遇，将彻底改变中国在现有世界经济格局中的不利地位。因此，“十二五”期间是中国抓住国际大分工机遇的关键期。当然，中国能否抓住这次20～30年一遇的国际大分工机遇，取决于中国转变经济发展方式的进程及效果。如果中国能在“十二五”期间（2011～2015）全面启动转变经济发展方式的各项工作，并在“十三五”期间（2016～2020）使转变经济发展方式取得较大成效，那么，中国一定能够抓住未来5～10年（2011～2020）国际大分工的机遇，从而使中国在世界经济格局中取得制高点，占据有利地位。
二、“十二五”规划要围绕经济发展方式转变而创新
“十二五”是中国转变经济发展方式的困难期与关键期，决定了“十二五”规划不能简单承接“十五”与“十一五”的发展思维及发展模式。如果“十二五”规划仍是“十五”与“十一五”规划的继续，那极有可能使“十二五”规划与转变经济发展方式变成“两张皮”，各说各话。因此，“十二五”规划应该充分体现创新，“十二五”规划与 “十五”、“十一五”规划相比的最大特征就是创新。当然，“十二五”规划的创新必须围绕着转变经济发展方式而展开。着眼于引领中国转变经济发展方式的“十二五”规划创新，集中体现为需求、供给、增长、配置、思维、改革等方面的“六新”。
1.新需求
在“十二五”期间，需求的重要变化就是从物质需求向非物质需求的转变，商品服务的文化要求与精神要求越来越强。从总需求看，非物质的文化需求与精神需求增长越来越快，从个体需求看，客户尤其终端的消费客户要求企业与商家在出售产品或服务的过程中，能够增加非物质性供给。因此，有竞争力的企业所供给的商品或服务，不仅能满足人们的生理需求，而且要能满足人们的心理需求。
2.新供给
在“十二五”期间，供给的变化表现在两个方面：一是一般产品或服务的供给要求提高文化附加值、精神附加值；二是公共产品或服务的供给要求均等化、多元化，第一方面的变化可以通过市场竞争而推动，第二个方面的变化依赖政府思维与职能的转变。就公共产品或服务的供给而言，其均等化、多元化、不仅可以降低民生成本，而且可以扩大需求，实现需求与供给的良性循环。
3.新配置
在“十二五”期间，配置不仅是资源配置方式的转变，重要的是资源配置结构的转变。中国30年（1978～2008）的改革开放，在大量消耗自然资源的同时，而实现了社会资源的积累与聚集，但是，许多社会资源仍处于闲置状态或未被开发状态。以官僚资源为例，中国省（部）级以上的离退休官员，70%居住在北京，25%居住在各省会城市，如果制度上鼓励支持一部分离退休的高级官员自愿回其各自的家乡居住，并配套相应的政策措施，不仅可以减少中央政府为离退休高官服务保障的压力，而且可以拉动中小城市尤其乡村的消费，还可以推动社会文明的均衡发展。因此，新配置既要强调自然资源、经济资源、社会资源的统一配置，又要重视社会资源的开发利用。
4.新增长
在“十二五”期间，增长的变化主要表现为经济增长速度向经济增长质量的转变。GDP年增幅是经济增长速度的主要指标，7%的年增幅，8%的年增幅，9%的年增幅在大多数中国人眼里只能算是一般增长，只有10%以上的年双位数增幅才能满足中国人的高增长欲求。为了追求高增长，实现高增长，不仅要支付巨额的环境资源成本，而且要积累日渐加大的社会动荡风险。在某种意义上，中国工业化时代的经济高增长，既掩盖了许多深层次的经济问题，又进一步放大了一些社会问题的潜在风险。而后工业化时代，经济增长质量强调经济、环境、自然的协调发展，注重经济、社会、政治的同步前进。2009年以来的中国经济低迷，为经济增长速度向经济增长质量转变创造了契机，以此为起端，政策及各种经济手段要推动中国经济实现高质量的经济复苏，而不是单纯经济增长速度的复苏。只有着眼于实现高质量的经济复苏，才能把中国经济发展纳入重视经济增长质量的轨道。强调经济增长质量的新增长，几乎不可能再实现GDP年10%以上增幅，如果经济增长质量没有水份，GDP年增幅在5.5%～7.5%之间，仍然可以保证中国经济的高速发展及综合国力的持续提升。
5.新思维
在“十二五”期间，新思维的基本点是公平、民主、公开。过度竞争及过度竞争所导致的巨大生存生活压力，使公众迫切渴望竞争的公平，以公平竞争实现所有人的机会均等仍是现阶段公平的重点；重大事务尤其涉及民生的政府经济行为，让公众尤其社会下层的百姓有充分知情权，是现阶段民主的重点，在某种意义上，中国民众在现阶段要求政治民主的愿望还不是十分强烈，民主诉求主要集中于经济事务与社会事务。与公平、民主相比，民众对公开尤其是信息公开的要求更强烈。必须清醒地看到，各级政府及职能部门在许多问题上迫于公众压力的信息被动公开，不仅日益损害政府公信力，而且在特殊情况下极易导致群体性事件发生。公开尤其信息公开应该是主动的、自觉的公开。
6.新改革
在“十二五”期间，改革不仅不能停滞，而且应该加快改革，加大改革力度，推进新改革。新改革的“新”有两层含义，一是改革方式新，二是改革方法的新。就改革方式而言，必须推进经济体制社会体制政治体制的全面改革，经济体制的单维改革已经阻力重重；在全面改革的推进中，政治体制改革是核心，社会体制改革为重点，经济体制改革要深化。就改革方法而言，不能再摸着石头过河，也不能只是政府行政推动，改革方案应充分论证，应让学者参与，应让公众有知情权。
从新需求、新供给、新配置、新增长到新思维、新改革的“六新”，意味着经济发展方式转变要从经济、社会、政治、文化等各领域全面推进。否则，经济发展方式转变只能成为一个口号，在此口号下重回过去不惜代价保经济增长速度的模式。
三、“十二五”规划创新的着力点及具体落实
新需求、新供给、新配置、新增长、新思维、新改革的“六新”，充其量是构建了“十二五”规划的大框架，“十二五”规划创新还应尽可能落到具体措施及具体操作上。城乡一体化规划、地权分置改革、催生新产业群、实现“民富”等，是“十二五”规划创新具体落实的着力点。
1.完成并立法保证50～100年城乡一体化规划的实施
中国改革开放以来工业化与城市化进程的加速，是在没有规划尤其没有城乡一体化规划的条件下而推进的。在某种意义上，工业化与城市化进程的加速，不仅拉大了城乡差别及进一步固化城乡二元社会结构，而且导致了资源浪费及加剧贫富对立矛盾。“十二五”规划的创新中，首先要解决城乡规划一体化的问题，完成城乡一体化的50～100年的规划。在城乡一体化的规划中，要吸取过去30年城市规划期过短及城市、乡村规划分割的教训。提高全社会的资源配置效率，加快全社会的城市化进程离不开城乡一体化规划这个前提条件。需要强调指出的是，城市化进程不是城市乡村合二为一，无论如何城市化，城市与乡村的自然属性及功能仍存在很大差别，如果忽略甚至无视城市与乡村自然属性及功能差别，仅仅是为了城市发展而盲目无边界的把城市向外扩展，不仅加大了城市管理的难度及复杂性，而且弱化了城市的功能。从全世界绝大多数城市的发展轨迹及效应看，成功的经验都是先确定若干年的规划且是城乡一体的规划，按照规划实现城市的集约化发展；失败的教训是无规划或随意规划，甚至按行政官员的个人意志规划，城市盲目扩张而粗放式发展。城市随机性的无边界扩张，不仅占用更多的土地资源、水资源，而且导致更多的碳减排，还使城市每平方米的有效GDP数值逐年递减。城市不可能无限大，也不可能无限扩张，城市边界范围的无限扩大，必然导致城市化效应的递减。城乡一体化的规划尤甚50～100年的一体化规划，能够很好地抑制行政力量主导的城市无边界扩张冲动。50～100年城乡一体化规划，既要考虑城市化进程的加快，还要重视城市乡村的功能区分及协调。
城乡一体化规划应从城市与乡村的基本分界线划定开始，没有城市与乡村的基本分界线划定，必然导致“城中村”、城市“摊大饼”式无边界扩张现象日趋严重，由此带来的社会问题、产权利益纠纷问题、环境问题等而无限加大政府的运营成本。城市管理的困难与复杂，不在于城市规模有多大，也不在于城市流动人口有多少，而在于政府的城市规划及城乡一体化规划严重滞后。在城市与乡村基本分界线划定的基础上，规划城市与乡村的不同功能，划分不同的功能区；根据功能区的分工进行城乡建设规划，有利于提高资源配置效率，有利于推动城市文明与乡村文明的同步发展。
2.推动地权分置改革而实现两种土地产权平等
从宪法及国家基本制度的规定看，国有土地与集体土地的产权平等。但是，行政力量及相应政策，不允许集体土地使用权进入土地产权交易市场，导致了两种土地产权的实际不平等即“地权分置”。面对“城中村”“城中镇”及城市边界不断向农村扩张的现状，只有支持并推动集体土地与国有土地分置的“地权分置改革”，实现两种土地产权的平等，才能顺应城市化进程加快的大势，也才能使用市场力量及市场手段提高土地资源的配置效率。“地权分置改革”的核心及本质就是实现两种土地产权的平等。必须看到，随着土地级差地租的不断升值，农民及农村合作组织对农村集体土地的重视及维护意识越来越强，政府单纯以提高土地征用价格的方式把集体土地转为国有土地的难度及成本越来越大。在某种意义上，如果不改变“集体土地只有转为国有土地才能流转及交易”的行政思维，因农村集体土地征用而导致的冲突及群体性事件会日益增多，从而影响社会稳定及政府公信力。产权应该成为社会稳定的枢纽，两种土地产权的平等更有利于实现和谐。当然，为了维护18亿亩耕地的“黄线”，可先从农村集体建设用地着手，允许进行农村集体建设用地与国有土地两种土地产权“平权”的试点。如果两种土地产权能够真正“平权”，农村集体建设用地可以直接进入土地产权交易市场进行交易，那么，就可以用市场化方式实现集体土地使用权的转让。
在农村集体建设用地的直接流转中，农村居民宅基地及房屋可交易具有更大的现实意义及市场价值。农村居民宅基地土地使用权年限不明确，用行政力量限制城市居民购买农村居民宅基地及房屋，既剥夺了农村居民获取财产性收入的机会，又阻止或限制了资本向农业农村农民的流入。除此以外，用行政力量限制农村居民宅基地及房屋的交易，还导致了城市乡村两个房地产市场的分割，保护及助推了城市房地产的价格暴涨及地产商的暴利。要清醒地看到，不允许农村宅基地及房屋流转及交易，意味着人为地进行房地产市场的分割。在全世界所有国家中，几乎找不到除中国以外的其他国家或地区城乡房地产市场分割的样板。因此，应在政策上有所突破并通过深化改革，支持农村居民宅基地及房屋的交易，使农村房屋价格向价值靠拢，增加农村居民的财产性收入。
3.加快战略性产业或替代性产业培育而催生新产业群
在中国已有的经济格局中，房地产与基础设施建设是两个最大的综合性产业。各级政府把房地产与基础设施建设当做经济高增长的“两个推手”，但是，这“两个推手”的弱化效应已经开始显现。因此，“十二五”期间应加快战略性产业或替代性产业的培育。无论是称之为战略性产业，还是称之为替代性产业，新培育的产业中，应该有类似房地产、基础设施建设综合拉动作用的几个大产业，只有培育出几个有综合拉动作用的大产业，才能实现转变经济发展方式过程中的“中国经济运行软着陆”。战略性产业或替代性产业选择，要考虑产业规模，但主要着眼其技术进步与创新的倍数拉动效应、消费升级带动效应。
战略性产业或替代性产业选择及培育中，要充分评价其对新产业群的催生作用。这种对新产业群的催生作用体现在三个方面：一是拉动更多的中高端就业。中国高等教育发展及独生子女就业代的成长，对中高端就业岗位的需求越来越大，新产业群发育必须能够满足相当数量的中高端就业需求；二是支持产业之间的相互依赖性。技术进步与创新的加快，使不同产业之间的依赖性越来越强，新产业群发育必须充分考虑不同产业之间的相互依赖性，工商业之间、第一第二第三产业之间、上下游产业之间技术与服务的统一性标准成为必然；三是弱化对自然资源的依赖性。劳动资源尤其知识性与经验性劳动资源的充分配置，决定了新产业群发育要能够减少对自然资源占有与消耗。
4.加大分配改革力度而实现“国富”向“民富”的转变
中国三十年（1978～2008）的改革开放，除了让少部分人先富起来的同时，还实现了“国富”。“国富”主要表现为政府有钱，无论中央政府，还是各级地方政府都十分有钱。与“民富”及政府有钱相对应的是“民穷”。“民穷”主要表现为日渐被边缘化的工人阶级与农民阶级中的大部分沦落为中低收入阶层。只有实现中低收入阶层劳动收入的率先较快增长，中国才能基本上实现由“民穷”向“民富”的转变。因此，应加大收入分配改革力度而率先提高中低收入阶层的劳动收入。
中低收入阶层的劳动收入率先较快增长，须多种措施同步推进。一是较大幅度提高各地最低工资标准。最低工资标准提高比率应高于经济增长比率与财政收入增长比率，要改变一些地区连续多年GDP增长两位数以上而最低工资标准几年不提高的现状；二是加大中低收入阶层的培训补贴。对中低收入阶层劳动技能及劳动素质培训实行奖励补贴，企业用工培训及被培训者劳动收入持续提高，是获取政府奖励补贴的依据；三是加大中低收入阶层的消费补贴。在CPI大幅上涨的条件下，中低收入阶层及家庭的消费应得到政府补贴，补贴应尽可能是现金方式并直接划入中低收入阶层个人或家庭账户；四是提高中低收入阶层的社保水平。社保不仅要尽可能广的覆盖所有中低收入阶层成员，而且要不断提高其水平，只有不断提高中低收入阶层的社保水平，才能保证中低收入阶层的可支配收入随着劳动收入提高而不断提高。
实现“民富”，除了加大劳动收入分配改革力度，还应推进财产性收入分配改革，让更多的人享有财产性收入增长的机会，实现财产性收入分配的公平。上市发行制度改革，允许并支持员工持股企业在证券市场上市，农村土地产权制度改革，允许农村集体建设用地直接进入土地产权交易市场进行交易，可以打开财产性收入分配改革的突破口。
四、“十二五”规划创新所要求的政绩评价标准修改与完善
政府是“十二五”规划的主导者与操盘者，“十二五”规划能否创新取决于政府。如果不修正并改变“十五”与“十一五”一切为了经济高增长进行规划的惯性思维，很难实现“十二五”规划的创新。为了推动政府实现从重视经济增长速度到重视经济增长质量的转变，应加快修改并完善政绩评价标准，摆脱GDP高增长的政绩束缚，有效抑制政府片面推动经济高增长的冲动。
1.政绩评价不能简单用GDP数据及其他经济增长数据作为标准
GDP增长能够比较有效反应经济发展及经济增长的速度，但是，无法真实反应经济社会协调发展及社会中低收入阶层民生水平的真实状况。执政为民，推动经济发展及经济增长的执政，是为了改善民生并提高民生水平。经济社会协调发展，主要表现在全社会各阶层民生水平的同步提高，当中国一部分人先富起来及实现“国富”以后，中低收入阶层尤其被日渐边缘化的一部分工人与农民的生活质量改善成为执政的重点。与此相适应，各级政府包括中央政府政绩评价的各种参数要进行及时调整，不能再以GDP增长作为政绩评价的主要参数。当然，新增加的参数并不能完全替代GDP增长，GDP增长参数仍占有较大权重。在政绩评价的参数调整中，居民收入增长及中低收入阶层的生活质量改善指数应成为新增元素，而且其数值变化应在政绩评价体系中占有一定权重。除此之外，结构调整的参数也应纳入政绩评价体系。
2.转变经济发展方式的相应指标应纳入政绩评价体系
政府要有效推动经济发展方式的转变，必须把相应评价指标纳入政绩评价体系。在转变经济发展方式的推动中，经济增长质量、经济增长的资源消耗比、经济增长的碳排放比、经济增长的生态平衡率、经济增长的技术贡献率等评价指标及参数，会受到更高更大的重视。当然，这些评价指标及参数不仅仅是参考与参照，应纳入政府政绩评价体系中，并在政府政绩评价中占有一定权重。为了让政府在转变经济发展方式中发挥更大作用，应该引入社会力量来参与政绩评价指标修改及完善，力求政府评价指标体系更合理更科学。转变经济发展方式的评价指标，应定性评价与定量评价兼顾、以定量评价指标为主，这些定量评价指标依赖的数据要尽可能真实。转变经济发展方式的评价指标纳入政府评价体系，需要过渡时间，但这种过渡时间不宜太长，要力求“十二五”期间能基本建立起新的政府政绩评价体系。
3.国家统计部门及经济政策研究机构应收集并定期公布结构调整的数值及数据
转变经济发展方式的直接表现，是结构调整的进程及效果。改革开放以来的每一个五年发展规划、每一届政府，基本上都提出了结构调整的要求及目标。由于对每一次结构调整基本上都是定性评价，虽然评价很高，但是，实际上的结构调整效果并不好。在某种意义上，中国已经错过了几次进行结构根本性调整的机会。为了抓住这轮经济低迷阶段的结构根本性调整机会，国家统计部门及经济政策研究机构应该收集并定期公布结构调整的数值及数据，建立结构调整的定量评价指标。为了保证结构调整定量指标具有更好的参考价值，应先着眼于经济运行要求及深层次经济社会问题解决的要求，明确结构调整的内涵，设立参数。结构调整的数据比经济增长的数据更复杂，结构调整数据的复杂性在于中国目前经济运行中存在着多方面的结构失衡。无论是国家统计部门，还是经济政策研究机构，应该着眼于全面的结构调整而收集数据。（2010年7月）