我国重大食品安全事件的法律思考
一、导 言
古语有云：民以食为天，食以健康先。食品的安全与否关系到千家万户，涉及到每个人的身体安康。但是随着近年来诸如安徽阜阳毒奶粉、三鹿奶粉参加三聚氰胺等重大食品安全事件纷纷被媒体曝光，使得公众对赖以生存的食品的安全性不禁产生了质疑。但是从法学角度分析，法律制度的缺失与不完善、监管机制的不健全、法治责任型政府尚未形成等能很好的对此予以解读。而通过法律途径的解决则成了应对重大食品安全事件发生的重要突破口。
二、重大食品安全事件产生：法制不完善
产生重大食品安全事件有诸多因素，但是笔者认为，法律制度的不完善是导致食品安全产生的最主要因素。本文将从立法、执法与监管三个层面对产生重大食品安全事件的原因进行法律分析。
（一）缺失统一立法和行业标准
1. 食品安全法律体系不健全：催生《食品安全法》
回顾历史，我们不难发现，已有的《食品卫生法》于1995年颁布，其时间已过十多年之久，市场经济的飞速发展使得该法已经不能完全适应当前的食品安全管理现状。缺乏国外对缺陷产品的召回制度以及从农场到餐桌（from farm to table）的食品安全原则等使得该法在应对当前重大食品安全事件上已经力不从心。2009年2月28 日，经过五年磨一剑的《食品安全法》终获全国第十一届人大第七次会议审议通过，这一法律弥补了我国在食品安全的立法不足与缺陷。
而三鹿奶粉事件的发生无疑对《食品安全法》有直接推动作用。该事件发生后，国家质检总局即可于2008年9月18日决定废止《产品免于质量监督检查管理办法》。同时在《食品安全法》的修改意见稿中即可新增两条规定：一是卫生部门在制定食品添加剂标准时，要经过评估，证明食品添加剂是安全可靠的，才能列入食品添加剂目录；二是进一步规定在食品添加剂目录之外不得添加其他的物质，以避免非食品添加剂的有毒物质被加入。[①]更值得注意的是，在《食品安全法》的修改审议过程中有八处，其中直指三鹿奶粉事件的就有六处。可以这么说，食品安全法律体系的法律不完备性导致重大食品安全事件的发生，[②]同时，重大食品事件的发生由催生出《食品安全法》。
2. 食品安全国家标准体系未建立：无规矩不成方圆
食品安全并非看上去干净卫生就没有问题，而是有一套评价标准体系对其进行严格的界定与衡量。现在国际通常采用CAC（国际食品与法典委员会）标准：即对176种农药的375种食品上，规定了2439条农药最高残留标准。并且国外发达国家如英、法、德早在上世纪80年代就达到80%的标准。但是我国在《食品卫生法》中也只是规定104种农药在粮食、水果、食用油、蛋、水产品等45种食品中规定了农药残留标准。[③]
有数据表明，我国目前有1070项食品工业国家标准，1164项食品工业标准，这些标准大都是2000年之前制定的，有些还是1981年制定的。[④]况且这些标准大都为行业标准，并非国家标准，这使得执法部门在进行评价和衡量标准上通常是双重标准，增加了执法难度。监管主体力不从心，无法以统一标准约束企业的食品安全是否合格和安全也在所难免。并且我国食品企业在生产销售过程中避重就轻，往往规避统一高标准，降低成本，追求利润，也促使重大食品安全事件不断出现。
（二）尚未实现法治政府的目标
1.政府职能角色的错位：既是裁判又是运动员
我国自提倡建立法治责任政府以来，各级政府不断转变政府职能，但是缘何又不断爆出企业食品安全隐患。对在牛奶中添加三聚氰胺已成公开秘密的时候，质检部门却不积极调查。若是不知即为疏忽大意，如是知而不管便是懈怠，总之是渎职。[⑤]而予以深究便不难发现，地方政府为了增加本地区企业的GDP贡献，在对待地方企业（食品企业也不例外）经常是睁一只眼，闭一只眼，放松对其监管。本来政府职能是宏观调控与维护市场秩序的裁判角色，现在反倒成了和地方食品企业一样的“运动员”。
2.政府连带责任未追究：免检的行政不作为
三鹿奶粉事件的发生直接推动了食品免检的废除。但是从法理上“免检”广受学者质疑。所谓免检产品即：产品质量长期稳定，企业有完善的质量保证体系，市场占有率高，经济效益在本行业内排名前列，产品标准达到或严于国家标准要求，产品经省级以上质量技术监督部门连续三次以上监督检查均为合格，产品符合国家有关法律法规和国家产业政策。免检的确使得国家政府在监管方面降低了交易成本，省去了不少麻烦事，达到了一劳永逸的效果。但是，从行政法理论来说，这正是一种严重的行政不作为的表现。政府凭借以往的合格就使然的推断企业今后的食品是安全的这种逻辑显然有悖于法理常识。
但是这种做法之所以一直存续，正是因为法律制度上存在缺陷和漏洞。政府并不会对免检后的发生的食品安全事件负责。这种明显有悖于法治政府理念的做法终于在三鹿奶粉事件上爆发。[⑥]
（三）缺乏有效市场准入和监管机制
1. 市场准入较低：鱼龙混杂
我国处于经济体制转轨阶段，企业社会信誉并非像成熟市场国家中的企业那样，且我国食品企业准入门槛较低。这使得很多无证加工、不经许可进行生产食品的企业有了可乘之机。即使如此，一些正规大品牌的企业也在生产加工食品方面为人们所诟病。2005年6月16日上午，深圳市质量技术监督局罗湖分局等单位接到群众举报称，一家地下加工厂在生产著名的哈根达斯品牌冰激凌蛋糕。执法人员在现场发现，这个无牌无证的地下作坊，竟然就是哈根达斯深圳品牌经营店的正宗“加工厂”，且一个作坊供应着深圳哈根达斯全部五家品牌经营店的货源。这使得食品安全存在巨大隐患。
食品是一种典型的“经验产品”甚至“后经验产品”，即食品只有在消费者购买并食用之后才能体验其效用，甚至微量有害物质只有在体内经过长期的蓄积才能暴露其危害性。[⑦]但是当食品安全事件发生之时，已为时已晚，消费者的权益早已经受到损害。而这亦是市场准入程度较低不良后果。
2. 监管职能交叉：五龙治水
长期以来，我国对食品安全的监管都是由卫生、农业、质监、工商、食品药品监管部门分段监管。即人们通常所言的“五龙治水”。如此制度设计本来体现了国家对食品安全的重视，但是在现实中，治理食品安全问题也不仅限于这五部门，比如公安、商务部门等都有涉足食品安全监管的话语权。出现多头监管的态势也就在所难免。同时不确定的监管职权又给了监管主体相互推诿的藉口。这样即使出现监管漏洞，监管主体也可以避重就轻、逃避责任，从而使得五龙治水并没有从根本上缝合食品安全的漏洞。
3.监管力度弱化：柠檬市场
我国以往对食品安全有关的法律法规主要是《食品卫生法》和卫生部为配合该法律的实施而制定的《食品卫生行政处罚办法》。但是从这两部法律法规来看对于违反食品卫生规则而导致食品安全问题的处罚是比较轻的。如“生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的”，只是“责令停止生产经营、销毁导致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，没收违法所得，处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款”，这种处罚力度小，威慑力不够。使得很多企业在违法成本较低的情况下，不断生产出劣质食品。从而在食品市场上出现“劣币驱良币”的现象，即柠檬市场效应。[⑧]
三、重大食品安全事件的应对：法律途径
在分析过重大食品安全产生的原因后，从法律制度设计的不断健全与完善上解决此类问题的重要途径之一。这不仅包括完善法律规制本身，也包括拓宽诉讼救济渠道。
（一）不断建立健全食品安全法律制度
从立法层面上建立健全食品安全法律制度是重中之重。从《食品卫生法》到《食品安全法》正是对我国食品安全法律体系上制度变迁的认知，同时也是对现实问题最好的纠偏。我国作为大陆法系国家，注重法典作用不言而喻，成文法律制度的缺失在一定程度上制约了食品安全事件的及时解决。而此次新的《食品安全法》中明确规定了召回制度、食品不得免检、明星代言负连带责任等正是对重大食品安全事件的法律制度的反思与回应。
其次，在食品安全监督、治理的机构设置上新增了食品安全委员会。这不仅改变了过去五龙治水的多头监管的尴尬局面，同时也反映了国家对食品安全事件的高度关注和负责的态度。
最后，此次《食品安全法》中明确规定了卫生行政部门负责制定食品安全标准。这在一定程度上是对我国程度较低、格局较乱的食品安全标准的积极回应姿态。正如笔者在前文所述，这一标准应当与国际食品标准体系接轨，采用国际通用的CAC标准。这样不仅可以规范企业的食品生产与销售，同时也能从更大程度上保护消费者的合法权益，让消费者在国家标准下吃的放心。
（二）法治政府应履行相关法定职责
现代法治政府在市场经济条件下，不是直接干预和作用于企业，而是履行好维护市场秩序，进行有效监督管理，并给予政策引导、法律服务等职责。因此转变政府职能，实现真正的政企分开，做好一名监管者，维护好现有的食品市场秩序，加大对违反食品安全法的打击力度，这才是政府应当扮演的真正的角色。
而一旦出现重大食品安全事件，部门领导问责制也是对食品安全事件的有力保障。领导问责制正是对公众信赖政府的具体体现。没有无义务的权利即是此理。如果出现政府负责人在甲地因食品安全事件监管不力、治理不严；疏忽大意、玩忽职守等问题，但却在乙地悄然复职，这不仅戏弄了公众，更是搬起石头砸自己的脚，和责任型政府的理念背道而驰。2009年5月22日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，实现了以制度规范和约束政府领导人的行政行为的开端，从而为进一步推动责任政府拉开了序幕。
（三）不断完善食品安全监管机制
首先，面对鱼龙混杂的食品生产销售市场，建立健全食品安全市场准入法律制度十分必要。我国应当通过研习国外经验，制定一系列我国食品质量安全市场准入的制度：如获得《食品生产许可证》方能生产食品；食品出厂必须加贴食品市场准入标志，即QS标志等。[⑨]如此一来使得食品在生产源头上有了法律保障。
其次，食品监管机制应当实现常态化并加大执行力度。过去食品监督管理与查处违法行为总是走过场、摆形式。往往是：食品问题严重时期，查处力度就大；风平浪静之时，便查处力度较小。食品问题关乎健康甚至生命，这一问题是在任何时间、任何条件下都不得懈怠的问题，应当将其放在重要位置。因此质检、监管不能时刻放松，必须使监管机制形成一项制度，固定下来。并且在查处上也应当加大力度。监管执法部门应坚持以人民群众的身心健康为本，绝不放纵违反《食品安全法》的企业。
最后，监管主体在市场化运作的今天应当适当将部分监督职权转移至相关行业协会，充分发挥群众自治组织的专业性。行业协会因为掌握着大量的企业动态信息，能够有效地从微观层面对食品企业进行监控。这也能从本质上降低监管主体的交易成本，提高交管效率。但是值得强调的是：无论是哪类监管主体，监管与治理过程中都必须依照法律法规设定的职权范围内进行。
（四）进一步拓宽食品安全法律救济渠道
重大食品安全事件的发生，涉及公共利益，建立健全相应的诉讼机制十分必要。在民事诉讼领域，因为食品安全事件发生后往往单独诉讼势单力薄，难以操作。提供“集团诉讼”等诉讼形式，简化同类案件的审理程序，使消费者的损失能够则能得到有效的救济。在行政诉讼领域，公益诉讼制度的正式建立则是促使行政主体积极履行监管义务的一种重要途径。出现食品安全重大事故，往往意味着行政主体在一定程度上的失职或渎职。因此启动公益诉讼机制乃是最为恰当的做法。[⑩]
与此同时，坚持贯彻和落实《政府信息公开条例》。消费者享有知情权是对抗政府企业的最有效方式，而条例则赋予了其坚不可摧的法律依据。公众可以通过该条例在启动救济程序，申请行政复议等程序性事项上立于不败之地。
四、结 语
笔者相信，《食品安全法》的颁布在立法上是对食品安全法律制度的弥合；也相信，执法与监管主体能够切实依法维护食品生产、销售市场的秩序；建立有效的监管机制，最终实现维护消费者合法利益。重大食品安全事件的产生源自于法律制度的不完善，但却成了食品安全法律制度产生的诱致性变迁的前提和加速器。而重视法律制度的完善设计与安排，从而避免类似三鹿奶粉事件不再重演则成了重中之重。
参考文献：
［M］唐民皓主编：《食品药品安全监管政策研究报告（2009）》，社科文献出版社，2009年版。
［M］王海彦主编：《食品安全监管》，安徽人民出版社，2007年版。
［M］周应恒等著：《现代食品安全与管理》，经济管理出版社，2008年版。
［J］董秀金等：《构建我国食品安全监管体系的研究》，载《安徽农业科学》2007年5期。
［J］李江华等：《中日食品安全法律体系比较研究》，载《食品科技》2006年11期。
［J］宋才发：《再论食品安全的法律保障》，载《商业经济与管理》2006年第9期。
［J］赵广河、张培正：《我国食品安全监督管理研究》，载《食品研究与开发》2009年第5期。