以完善财政转移支付制度推进西部大开发战略实施
(本文已刊发于中央财经大学学报2010第6期)
2000年，我国开始实施西部大开发的国家战略。十年来，西部地区国民经济和社会高速发展，取得了一系列举世瞩目的成就，但由于经济体制的不完善，特别是在分税制改革后对本来较为落后的西部地区形成了较大的影响和束缚。因此除了自然条件、交通运输和生产要素等条件制约外，已经成为粘住西部腾飞的重要原因。而财政转移支付作为中央宏观调控的重要方式，同时也作为促进东西部地区整体公共服务均等化的重要制度保障，就成为了推动西部大开发的关键因素。
一、财政转移支付制度与西部大开发
根据成本—收益计算，国家在西部大开发中收益（不仅仅是经济收益，更多的是政治或社会收益）会远大于所投入成本，其原因在于我国西部地区牵系资源能源、民族团结等问题。因此，必须从提供国家制度保障的高度加以认识西部开发：即在制度变迁过程中，国家除了要考虑经济因素外，还要考虑非经济因素，如西部地区的领土安全、民族团结和社会稳定等。但是自分税制改革后，西部地区的各级政府既无税收立法权也无地方举债权，财政收入只能依靠中央的税收返还和财政补助维持发展，西部地区对公共领域的财政支出主要是由本地区自行提供，这种财政上的纵向失衡使得西部地区发展受到制约。
财政转移支付制度对促进公共服务均等化，缓解地区财力不足的矛盾，缩小民族发展差异和地区发展差异具有一定的作用。而国务院通过的《西部大开发“十一五”规划》中指出，西部大开发的目标之一便是努力实现教育、卫生等基本公共服务均等化，即不论收入高的地区还是收入低的地区，不论贫富，都能享受到大致相同的社会公共服务，如教育、医疗、最基本的生活保障等，并且这一目标与财政转移支付的宗旨相一致。因此，实现以公共服务均等化为目标的财政转移支付制度就成为推动西部地区经济发展应予以考虑体制性因素。
二、转移支付制度和立法的不完善束缚西部地区发展
（一）财政转移支付制度本身不尽合理
1. 税收返还及补助数额大，用于缩小地区差距数额小
税收返还是我国财政转移支付的主要形式，为了保护各地区的既得利益，各地税收返还额按基数法决定，实际上这是对收入能力强的地区倾斜。导致的结果是：经济发达的地区得到的返还额度越大，经济落后的西部地区得到的返还额度则很小，延续和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地区差距，造成财力分配上的“马太效应”。
部分省级政府获得中央财政补助收入对比 单位：万元
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年份
省级政府
获得中央补助收入
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1996年
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2002年
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2006年
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上海
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1955,336
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2802,848
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3,716,265
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广东
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1764,050
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3889,964
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5,313,411
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江苏
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1678,700
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2941,962
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4,744,004
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辽宁
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1579,053
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3550,609
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6,191,055
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浙江
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1198,312
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2464,953
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3,372,108
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陕西
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554,030
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2430,511
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4,667,036
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贵州
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544,543
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2100,274
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3,913,684
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甘肃
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529,004
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1191,129
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3,858,402
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西藏
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312,114
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1311,470
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2,056,347
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青海
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218,361
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983,911
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1,802,553
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宁夏
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178,668
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873,375
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1,428,368
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数据来源：由中国财政年鉴(1997-2007)汇总整理得出。
2. 财政转移支付标准不科学
在我国现行的财政转移支付的法律形式中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学依据。目前，仍然坚持“存量不动，增量调节”的原则，并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额。另外还有一些财政转移支付资金干脆就根据拨付者的主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成财政转移支付的盲目性和随意性，使财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为，影响公正性，降低了转移支付的效率。
3. 专项转移支付的规范不到位
专项转移支付补助的考虑因素不明确，人为操作性较大。专项转移支付的分配缺乏科学的依据和标准。虽然大多数专项的分配都有比较规范和科学的分配方法，但也有一些专项转移在分配时没有规范的分配方法，存在“讨价还价”和“人情款”的问题；专项转移支付的立项审批不规范，项目的确定和范围选择不尽合理，具有较大的随意性，容易导致地方政府为获得专项拨款而巧设名目，甚至进行寻租活动；不少专项转移支付的分配使用缺乏事权依据，更无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差。
4. 省际间横向转移支付兑现较难
我国没有横向转移支付制度，但是国家鼓励“兄弟式互助”的省际间相互支持。自1979年中央做出《加速边疆地区和少数民族地区建设》的决定以来，这种省际间的支持就为支援西部地区发展起到一些作用。但是，同样在政治市场中作为“理性经济人”的东部沿海省份，其在做出扶持西部省份的经济行为上也会考虑本省成本和收益。由于东部省份只是一味地给予西部地区支持，却没有相应的激励和奖励机制予以回报，从而使得东部地区的进行横向财政转移支付的积极性日渐下降。这种道义性质的兄弟式互助则较难兑现。另外，市场调节过程中，东西部地区的支持应当在市场主体（企业）进行技术和经济的交流与合作，如果政府过分给予行政干预，则会给对原有市场机制造成不良反应。[1]这也是制约政府间横向财政转移支付难以兑现的另一瓶颈。
（二）财政转移支付的立法不完善
1. 已有的财政转移支付法律位阶较低
目前，我国尚没有形成统一的财政转移支付法，这使得我国在解决财政转移支付、实现地区公平和公共服务上没有法律保障。虽然《预算法》中对中央与地方收入与支出做了原则性规定，但是并没有对具体操作制度和转移支付的方式做出明确规定。而类似《中央对地方一般性转移支付办法》、《中央对地方专项拨款管理办法》等国家规范性文件并没有较高的法律位阶，在操作过程中法律功能受到限制。相比较来看，国外的财政转移支付制度大多是通过立法或者是更高位阶的宪法对财政转移支付加以规定。如在实现德国各州之间的财政平衡过程中，《德国财政平衡法》规定了联邦政府应拿出部分补助用于特殊需求和贫困州，以及由富裕州向贫困州进行资金转移的办法，从而提供了对落后地区的法律保障。
2. 相关配套法律制度不健全
国家法律制度的不完善，没有对产权加以清晰界定是造成地区经济发展缓慢的重要制度因素。由于缺乏对西部地区的专门立法，从而使得在教育、社会保障、基础设施和环境改善等具有利益“外溢性”的领域出现了“公地悲剧”的现象，经济发展中搭便车现象严重。而健全的财政转移支付法律体制则可以在西部大开发的过程中有效地解决上述问题。因此，西部地区的相应配套法律制度建设亟待加强。
3. 缺乏有效的外部法律监督
对转移支付资金的拨付和使用情况，我国缺乏有效的监督和制约机制，效率损失问题严重，主要表现在两个方面：其一是资金被挪用。在缺乏有效法律监督、惩治和管理机制的情况下，当下级政府与上级政府的支出偏好排序不一致时，资金挪用行为就会出现；其二是资金被截留。在多级政府财政转移支付过程中，省、地级政府将中央拨付给贫困地区的专项拨款层层截留，真正落到实处的资金大打折扣，其结果是严重损害财政转移支付的效率，出现背离财政转移支付目标的趋势。[2]
三、完善财政转移支付与推进西部大开发
（一）完善中央对西部财政转移支付的整体思路
1. 坚持财力与事权相匹配的原则
分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%上升到2007年的52.8%；[3]但地方政府却要在中央财政收入不断上升的情况下，完成本地方行政管理、公检法、支农，城市维护和建设，地方文化、教育、卫生等各项事业的支出，即中央政府财权上移、地方政府事权下移，形成中央与地方在财力和事权上不相匹配的局面。因此在完善财政转移支付制度的总体思路中，必须要坚持财力与事权相匹配原则，即根据政府所提供的不同公共产品或服务的特点，进一步明确划分中央与地方各级政府的事权，使其所承担的事权和地方财力相匹配。例如具有外部性的社会保障或生态建设，应当以中央财政转移支付的形式予以提供。
2. 改用“因素法”进行测算
发达国家转移支付的计算有统一的公式和客观标准，即中央政府通过事先确定计算公式和确定对州地政府的转移支付，所有接受转移支付的辖区都在同样的公式下得到中央的拨款，所有测算公式都是公开运作的，公式设计比较科学合理，从而加大了透明性和公开程度。因素法建立在交通运输、人口密度、少数民族、经济发展等地区差异的前提下进行，并结合西部不同程度的困难地区，设立一套标准的指标测算体系，从而改变原有的基数法测算的弊端。
3. 加快制定《财政转移支付法》
法律的功能在于维护现有发展成果和推动经济进一步发展，并且能够做到对违法主体进行制裁，而缺乏配套的法律制度跟进则会使得经济发展和失去强有力的保障。当前我国并没有统一的财政转移支付法，更没有对出现违规操作行为的相关处罚。加快建立财政转移支付法律制度和配套责任制度，改变原有的财政转移支付的软约束，将为国家在推进社会整体公平正义方面起到积极作用。
（二）完善中央对西部地区的纵向转移支付制度
1. 以中央的宏观调控为前提
中央政府在拥有较为广泛的财权基础上，通过财政转移支付制度推动地方政府发展，即通过政治手段对地方政府加以调控。对于地方政府特别是西部地区地方政府的官员来说，本级政府不仅有自身利益，本级政府官员自身也受自身政绩和利益的影响。因此中央政府可以通过有效的激励机制和科学的考核机制来推动西部地区经济的发展。[4]中央可以将提供公共服务均等化作为政府官员考核的重要指标。采用此种方式，不仅对西部地区各级政府有促进作用，而且对东部发达地区的政府在实现横向财政支持上也能起到联动效应。
2. 以公共服务均等化为先导
西部大开发中，应当以解决好教育、医疗、社保等公共服务为出发点。当前，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，特别是东西部地区之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，并已成为社会公平、公正的焦点问题之一。对于这些具有外部性的产品而言，财力较好的西部地区可以通过自身财政或转移支付予以解决；个别地区受财力所限，则可以考虑由中央和东部地区共同承担予以解决。且这种解决机制应当建立在长效机制基础上，中央政府可以通过规范性文件加以明确。
3. 以政策性转移支付为核心
改革开放以来，中央在东部地区划出了一些经济特区、沿海经济开放区，但对缺乏发展资金的西部并没有这些优惠条件。基于对西部地区在东部优先发展的过程所提供的各种资源（如人力、能源等），国家应当在进一步推进西部大开发过程中，侧重对西部地区提供必要的财政支持，特别是变穷老少地区。因此加大对民族地区的政策倾斜则成为了西部地区发展的核心，特别是在教育、文化、环境保护和基础设施建设等方面应加大政策性财政转移支付力度。
（三）完善中央主导下的东西部地区横向转移支付制度
1. 借鉴国外横向财政转移支付的成熟经验进一步完善转移过程
在德国联邦财政体制中独具特色的就是州与州之间的横向财力平衡。它的具体操作程序是，先测量财力指数与平衡指数，通过各州财力指数与平衡指数的对比，来确定某州是接受转移支付的州还是贡献的州，以及各州之间转移支付的资金流向和数量规模；然后进行平衡关系的比较，经过比较，对于州财政能力低于平均财政能力95%的州进行第二次转移支付，保证经过第二次转移支付后，每一个州的财政能力（包括接受转移支付以后的财力）至少要达到平均财政能力的95%。而德国富州向穷州转移支付的重要保障则是《德国财政平衡法》。[5]德国各州的财政收入按照这种转移支付之后，使得富裕州以其资金支援了相对贫困的州，从而基本上实现了各州财力的平衡。
基于德国在横向财政转移支付的成熟经验，我国在对西部地区进行横向财政转移支付时可采取以下措施：首先，在测算对各省的财力指数上，进行比较和财政转移。比例、规模和方式可由中央确定，以保证对财政转移资金使用的权威性。其次，应当充分调动东部富裕省份的积极性。对西部地区的财政转移支付，仅凭中央财力是不够的，还需要通过法律化的制度保障使先富裕起来的东部省份协助中央共同扶持西部地区。与此同时，中央可将扶持西部地区，促进均等化目标作为考核东部地区政绩的一项指标，从而调动其积极性。最后，启动信息公开机制和建立相应的监督机制，从而保障转移支付的公开性和透明性。全国人大以及地方各级人大应当发挥监督职能，通过对财政预算和支出进行监督和绩效评价真正达到“受人大监督，对人大负责”的格局。
2. 以汶川灾后重建为契机设立省际财政转移支付的正式制度
汶川地震发生后，国务院出台了《关于印发汶川地震灾后恢复重建总体规划的通知》进行灾后救助。以重建资金供给的对口支援—相当于横向财政转移支付——也相继出台。仅以什邡市为例，恢复重建的总投资为600亿元，其资金结构，排第一位的是中央财政通过各种渠道安排的约80亿元；而排第二位的则是对口支援的北京市，将提供75亿元。援建的主要项目则是基础设施、房屋重建、农业扶持等。这种在对口城市之间特定领域（教育、医疗）的财政转移支持，模式范围小、比较灵活且便于操作，可以成为今后省际之间财政转移支付的一种操作模式。
2010年3月30日，全国对口支援新疆工作会议在北京闭幕，会议传递出一个积极信号：中央启动最大规模的对口援疆。会议在吸取汶川地震的对口援建的经验上，确定了全国19个省市自治区按照本省各自的财力、物力支援新疆，特别是南疆和兵团建设。以上海为例，其对口支援的地区是喀什地区巴楚县、莎车县、泽普县和叶城县；其援疆的思路是，把支援重点放在群众最为关注的民生问题与可持续发展问题上。此次对口援疆，从实践角度丰富了我国横向财政转移支付制度，并为推进我国正式的横向财政转移支付制度打下了现实基础。
财政转移支付作为保持西部地区经济平稳较快发展、促进东西部地区公共服务均等化和改善西部生态环境的财政制度，已经越来越彰显其功能和价值。因此完善现有的财政转移支付，方能以制度来促进和保障西部大开发战略的有效实施。这不仅是科学发展观的重要内涵，更是我国作为社会主义国家的目的所在。
参考文献：
[1]欧阳日辉著.宏观调控中的中央与地方关系[M].北京：中国财政经济出版社，2008.
[2]马海涛主编.财政转移支付制度[M].北京：中国财政经济出版社，2004.
[3]寇铁军著.中央与地方关系财政关系研究[M].大连：东北财经大学出版社，1996.
[4]苏建宏.德国促进新联邦州经济发展经验及对中国西部大开发政策的启示[J].地方财政研究，2009（11）.
[5]沈俊杰.试析西部转移支付制度[J].经济理论研究，2006（11）.
[6]付志宇.关于加大中央对西部地区财政转移支付力度的思考[J].经济问题探索，2003（5）.